劳动教养决定案：不服劳动教养行政决定必须先复议才能起诉吗？

【裁判摘要】
《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”。这里的“复查”应当理解为原审批机关对劳动教养决定进行重新审查，而不能理解为或者视为行政复议。我国现行法律、法规没有规定不服劳动教养决定的行政诉讼案件必须经过行政复议的前置程序，当事人不服劳动教养决定的，有权根据《行政复议法》的规定，自由选择申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。
原告：白光。
被告：天津市劳动教养管理委员会。
原告白光因不服被告天津市劳动教养管理委员会(以下简称劳教管委会)作出的劳动教养决定，向天津市第一中级人民法院提起诉讼。
原告白光诉称：2004年12月30日，被告劳教管委会以原告扰乱社会秩序为由，作出了津劳教审(2005)第42号《劳动教养决定书》，决定对原告劳动教养一年六个月。被告所作劳教决定缺乏事实依据，不符合劳动教养法律、法规所规定的范围和条件，适用法律明显错误，程序亦不合法，请求法院依法撤销被告作出的具体行政行为。
被告劳教管委会辩称：《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据上述规定，原告白光不服被告作出的劳动教养决定，应当在规定的期限内向被告审批机构申请复议，如对复议不服再向人民法院提起行政诉讼。现原告未经行政复议即直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院不应受理。请求法院裁定驳回原告的起诉。
天津市第一中级人民法院经审理查明：
2004年12月30日，劳教管委会根据《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条的有关规定，以原告白光扰乱社会秩序为由，作出了津劳教审(2005)第42号《劳动教养决定书》，决定对白光劳动教养一年六个月。白光不服该决定，向天津市第一中级人民法院提起行政诉讼。在此之前，白光未就该决定申请行政复议。
本案的争议焦点是：原告白光不服被告劳教管委会作出的劳动教养决定，未经行政复议程序即直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院应否受理。
天津市第一中级人民法院一审认为：
原告白光不服被告劳教管委会作出的《劳动教养决定书》，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，在知道该具体行政行为之日起60日内，先向审批机关提出行政复议申请。对复议不服再向人民法院提起行政诉讼。但原告在收到劳动教养决定书后未申请行政复议，却于 2005年5月30日直接向法院提起行政诉讼，不符合国发(1982)17号《劳动教养试行办法》第十二条第二款的规定，故不应予以受理。
据此，天津市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(十一)项的规定，裁定驳回原告白光的起诉。
白光不服一审裁定，向天津市高级人民法院提起上诉，请求撤销原审裁定，并撤销被上诉人劳教管委会所作的津劳教审 (2005)第42号《劳动教养决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由是：1．《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定的“复查”不是“行政复议”。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。但原审裁定却认定上诉人“应当”先向审批机关申请行政复议，而不能直接向法院提起行政诉讼，属适用法律错误。2．《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请行政复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”我国现行法律、法规没有关于不服劳动教养决定必须先经过行政复议程序才能提起行政诉讼的规定，故上诉人直接向人民法院起诉完全符合法律规定，人民法院应当受理。
被上诉人劳教管委会答辩称：根据《劳动教养试行办法》第十二条第二款关于“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款关于“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”的规定，上诉人白光不服被上诉人作出的劳动教养决定，应当在规定的期限内向审批机构申请复议。白光未经行政复议即直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院不应受理。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
天津市高级人民法院经审理，确认了一审查明的事实。
二审的争议焦点是：1．《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定的“由审批机关组织复查”，是否是指行政复议程序；2．上诉人白光不服被上诉人劳教管委会作出的劳动教养决定，未经行政复议程序即直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院应否受理。
天津市高级人民法院认为：
一、《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定的“由审批机关组织复查”不是指行政复议程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。所谓行政复议，是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件，向作出该具体行政行为的上一级行政机关或法定机关提出申请，并由该机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定的活动。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，设置行政复议程序的目的，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。由此可见，履行行政复议职责的机关，应当是作出具体行政行为的上一级行政机关或其他法定机关，而不能由作出具体行政行为的机关自行复议。《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。”这里规定的“审批机关”，即是作出劳动教养决定的机关；这里规定的“复查”亦不同于“复议”，而是指原审批机关进行重新审查。因此，该规定是指由作出劳动教养决定的机关自行复查，而不是由作出劳动教养决定这一具体行政行为的上一级行政机关或其他法定机关进行行政复议。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，除法律、法规明确规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的以外，可以自由选择申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。对于被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服的，我国现行法律、法规并没有明确规定必须先向作出劳动教养决定的上一级行政机关或者其他法定机关申请复议，对复议不服才能向人民法院提起诉讼，即没有就此规定行政复议前置程序。因此，被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服的，可以向作出劳动教养决定的上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼；直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。原审裁定认定上诉人白光未经行政复议程序直接向法院提起行政诉讼不当，裁定驳回起诉，属于适用法律错误，应当纠正。
据此，天津市高级人民法院根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条之规定，于2005年10月31日裁定如下：
一、撤销天津市第一中级人民法院 (2005)一中行初字第106号行政裁定；
二、二、本案由天津市第一中级人民法院继续审理。