涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道

【出处】《法学论坛》2011年第1期
【摘要】外在的制度性诱因和内在的观念性诱因促成了当下持续攀升的涉法涉诉信访案件。此类信访不仅打破了司法救济的最终性，人治色彩浓厚，而且因处访机构众多、效率低下、处访程序失范、救济成本高昂等屡遭诟病。但在司法公信力低下、权利救济机制尚不健全的今天，相比终止信访的救济功能而言，结合我国实际情况，有针对性地改善现有信访制度，使其适应我国转型期的特殊需要，似乎来得更为妥当。
【关键词】涉法涉诉信访；案件成因；制度困局；破解之道
【写作年份】2011年


【正文】

　　作为一种单向的由当事人以来信来访等形式向政府及行政机构提出意见、诉求或救济请求的制度，信访承载着行政救济、纠正违法行政行为、检举或投诉行政机关及其官员并要求追究其责任等多方面的功能。公民可以通过信访行使其管理国家的公权利，亦可藉此实现其受到侵害的私权利。我国的信访机构众多，依法应由人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件谓之涉法涉诉信访。（注：中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条规定，涉法涉诉案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。）由于我国现阶段处于社会转型期，纠纷多发，导致信访量10多年来持续攀升，并在2003年形成信访洪峰。[1](P350)涉法涉诉信访在信访中占了相当的比重。据统计，有的地方竟占到95%。[2]在这类信访案件中，信访人的主要目的在于通过信访获得适当的私权救济。

　　一、涉法涉诉信访的案件成因

　　（一）外在的制度性诱因

　　当一项纠纷或冲突产生时，当事人最需要的是能够找到适当的方式使纠纷得到解决，矛盾得到化解，权利得到救济。如果有一套行之有效的权利救济或纠纷解决机制，这一目标可望顺利达成，反之则可能面临一定的障碍。而在纠纷得不到解决、权利得不到及时救济的情况下，信访就有可能成为当事人不得已的一个替代性选择。涉法涉诉信访量在我国多年来一直居高不下，救济机制的不健全难辞其咎。

　　首先，对于土地纠纷、拆迁纠纷等容易引发上访的纠纷，法院往往能不立案就不立案，司法救济大门紧闭。以土地征收这样一种典型的损益性行政行为为例，除了平等主体之间即农村集体经济组织与被征地农民之间的补偿金分配纠纷，大多数征收争议被正常的司法救济制度拒之门外。（注：即使此二者之间涉及补偿金分配的争议，也并非皆可以司法途径解决。）而这种拒绝正是导致民众目前过度依赖信访的一个重要原因。尽管信访人有时会因对当地政府部门失去信任和信心而径直以上访作为获取救济的路径，但很多情况下，他们还是因投诉无门或不满基层处理的结果、认为问题未得到妥善解决才愤而上访。中国社科院于建嵘教授曾于2004年组织课题组对我国信访制度状况及改革方向进行专项调查研究。在632位接受问卷调查的进京上访农民中，有401位在上访前曾到法院起诉，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%。[3]对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济而言，信访多少在事实上起到了一种“弥合”作用。其所弥合的，并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞。[4]

　　其次，民间救济、行政救济等手段缺乏必要的说服力，难以令弱势的一方当事人相信自己可以通过上述手段获得公平的救济。比如在土地征收中，由于大部分纠纷的一方当事人为有权的行政机关，由基层调解组织主持的基层调解往往显得力不从心，有时需要采用复议等行政救济手段加以解决。而裁决程序不透明、行政机关“自己做自己案件法官”的事实使行政相对人不得不担心其中的“猫腻”，加之公权力在我国一向高高凌驾于私权利之上，对民众的利益缺乏起码的关注和体恤，令人不可避免地对行政裁决的公正性产生怀疑。更何况，这些救济途径本身也有这样那样的问题，程序上存在重复或重叠的现象，增加了被征收人的救济成本和征收的社会成本，降低了救济效率，导致救济迟缓甚至救济不能。相当一部分人经过权衡，最终还是选择“上访”作为为自己“伸冤”或“讨回公道”的途径，信访的压力因此大大增加。

　　再次，各主流救济制度之间衔接不畅，缺乏配合与协调，导致救济失灵，纠纷大量涌入信访渠道。从大的层面来看，目前我国纠纷解决机制表现为基层调解、行政解决、司法等主流救济制度和信访同时并重的格局。这种格局的良性运行本应是调解为主，行政解决次之，司法作为终局性保障，信访则作为特殊环节起着中介、监督、协调、信息传递等功能。[1](P355)然而，整个解纷机制非但未呈现良性运行的态势，有条不紊地化解各种矛盾冲突，反而呈现救济失灵的状态，基层调解、行政解决等并未发挥应有的解纷作用，原本应作为最后一道防线的司法救济也明显乏力，有时甚至做出退避的姿态，将当事人拒之门外，使当事人在有些情况下既无法获得适当的行政救济，也无权提起民事或者行政诉讼。矛盾纠纷得不到及时解决的当事人只好寻找其他的出口为自己“鸣冤叫屈”。国家信访局的调研表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的纠纷，却纷纷涌入信访渠道。涉法涉诉信访绝大多数正是形成于行政复议、行政诉讼等主流救济渠道不够顺畅、纠纷得不到及时解决的背景之下，旨在实现对私权利的救济。从这个角度上讲，信访乃是当事人为宣泄愤怒情绪、获得必要救济而做出的不得已的选择，信访激增的现象至少在某种程度上是因为当前救济制度不完善造成的。

　　此外，愈演愈烈的司法腐败、执法不力的现象，加上司法救济看起来相对高昂的成本与复杂的程序，等等，都可能令当事人望这道“最后的防护网”而却步，不敢轻易问津。相对而言，信访的门槛至少在形式上明显偏低。（注：然而，门槛偏低并不意味着成本偏低。相反，因其极低的解决率，信访成本其实是相当高而且具有复合性，即信访人与有关政府机构须分别支付不菲的成本。不应忽略的是，虽然《信访条例》所规定的信访形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访等若干种，但为了引起有关部门的重视，信访人往往选择采取亲自走访的方式，到基层政府反映问题，基层解决不了就远赴省城、京城越级上访，一次解决不了就多次、重复上访。这样做的结果是不仅影响了自身的正常生活，还在一定程度上扰乱了接访城市的正常秩序，同时造成人力、物力、财力的巨大浪费。）这种对比也成为其转而寻求信访救济的可能诱因。尽管信访在结果上具有高度的或然性，在某种程度上类似于买彩票，撞大运，但对于当前司法的强烈不信任以及对于执法效果的深刻不认同，仍可能促使当事人为了最终获得实体上的公正救济而孤注一掷，甘冒风险走上信访之路。

　　（二）内在的观念性诱因

　　首先是成功个案的扩张性影响产生的心理上的暗示。现实中，不容否认的是，尽管数量极其有限（注：有调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。），但的确有一部分访民通过信访这一途径使自己被侵害的合法权益得到了适当的救济，其中有些访民所取得的信访利益甚至远远超过了“适当”的标准。[5]这些人的“胜利”又通常会被某些单位或个人出于宣传政绩的需要通过媒体“广而告之”，从而刺激了更多人的信访热情。久之在民众中间形成一种所谓“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、越闹越解决”的不当心态。

　　其次是潜意识里“臣民意识”与“青天情结”根深蒂固的影响。几千年的封建专制、行政权始终不变的强势使百姓形成一种“臣民”、“顺民”的惯性自我定位，潜意识里有着挥之不去的“臣民意识”。封建帝王时代那些所谓“击鼓鸣冤”、“上书陈情”等等传统的“非常上诉手段”[6](P60)也流传至今，在民众心中打下了深深的烙印。时至今日作为行政相对人的普通民众在强大的行政权力面前一如既往地处于明显弱势。在很多人看来，前者跟后者较劲，选择通过行政裁决、行政复议来解决纠纷，简直无异于以卵击石。这种状况、这种认知令无数原本要走正常行政救济之路的民众止步，转而寄希望于能得到某位“青天”的特别眷顾。与此相对应，属于强势一方的行政机构及其工作人员，尤其是行政首长，也自觉不自觉地有着某种“青天情结”，似乎自己手中掌握了公平、正义的决断权，可以充当老百姓的“天”。在唯上、唯官的臣民意识的支配下，有些纠纷本可以通过其他途径解决，当事人也弃之不用，宁肯背井离乡，层层上访，寻求“青天大老爷”的“垂怜”。而“青天大老爷”也因能够“为民解忧”而倍感骄傲，此等“政绩”一般会被“大加渲染”、“广为称颂”，从而产生“衍生效应”，对信访起到推波助澜的作用，令欲寻求权利救济的民众“倍受鼓舞”，乃有了现在我们眼中“前赴后继”的信访潮。因此，如果追究深层次的主观原因，信访制度的存在不仅仅归因于为民者长久以来形成的臣民意识，还应归因于为官者这种根深蒂固的“青天情结”。

　　二、涉法涉诉信访的制度困局

　　尽管1996年施行的《信访条例》及其2005年的修订版均未在宪法的意义上提及信访权，使其权利位阶和效力问题被边缘化，甚至隐身于非法律的层面，但包括批评权、建议权、申诉权、控告权与检举权等一系列权利在内的信访权毫无疑问来源于宪法。（注：如《宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”迄今为止，我国大陆几乎所有的省、直辖市、自治区均出台了地方性的信访法规。信访作为我国特有的制度和社会现象，已经成为一个社会的窗口，清晰和直观地反映着社会发展中的各种矛盾。[1](P350)在其产生之初，因其他救济制度较为缺乏，这样一项典型的具有中国特色的制度应当说确实发挥了重要的解纷作用。在当下这个特殊的社会转型期，贫富悬殊加大、社会不公导致矛盾冲突频发，涉法涉诉信访数量一直居高不下。此类信访不仅打破了司法救济的最终性，使处于法治进程中的我国始终被蒙上一层人治的色彩，而且因处访机构众多、效率低下、处访程序失范、救济成本高昂等屡遭诟病。信访制度似乎陷入了一个难解的困局。

　　（一）启动法外公权，人治色彩浓厚

　　《信访条例》中所规范的信访是一种兼具行政监督和行政救济功能的补充性制度，该制度被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”[7]，其所倚重的是行政而非司法权力。目前对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是依赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政仲裁以及信访等途径。作为目前占据主导地位的信访类型，大量涉法涉诉信访案件的内容是针对终审生效的法院判决，甚至案件自诉至法院伊始，诉讼当事人即上访要求党政机关监督法院作出公正的司法判决。[8]换言之，只要对法院的判决不满，当事人就可以通过信访启动某种更高的权力来否定对自己不利的判决，司法不再是权利救济的最后一道防线。本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却与其他主要救济制度分庭抗礼，成为“最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济”。[9]

　　（二）信访机构众多，处访效率低下

　　依据《信访条例》，从中央到地方，各级党委、人大、政府、县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院及相关职能部门，甚至包括高等院校，均设有自己的信访机构，信访机构过多过杂，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。（注：如中国社会科学院的于建嵘教授提出，信访制度有悖于建设法治国家的大方向，应予废除。而中国人民大学的范愉教授则认为，应充分估计中国社会转型的特殊性和文化传统，把信访高潮视为中国社会转型期法律控制低效的必然结果，所需要的不是堵死信访之路，而是开辟新的行政救济渠道。参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；范愉：《社会转型过程中的信访》，载《法治内参文汇》第22期，法制日报社2004年11月30日。）由于权限小，几乎没有被赋予什么实际的处理权限，在现行体制下，信访机构处境尴尬，看起来什么事情都要管，实际上很多事情都管不了，诸机构之间并无行政隶属关系，也不存在对其进行统一管理与协调的机构。因受访事项常常互有交叉，相互推诿、敷衍或拖延的情况在接访过程中并不鲜见，导致信访人徒劳地奔波于各种不同的信访机构之间，严重影响了信访事项的解决效率和解决质量，损害了行政权威。信访机构所起的作用更像是一个信息中转站，问题的最终处理仍取决于批转对象（相关部门的领导或下级政府的党政领导）和上呈对象（上级党政领导），而不少地方的党政领导对于信访部门的工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。[6](P65)这显然会降低信访事项的解决效率与解决质量，容易使矛盾久拖不决以致激化。

　　（三）处访程序失范，访民心愿难遂

　　信访制度本身在程序上存在诸多问题，如欠缺关于听证的统一具体的程序规定，欠缺明确的、稳定的处访规则，与行政复议、行政诉讼制度衔接力度不足，立案与答复均存在较大的随意性或非程序性等等，致其无法起到应有的作用，不能有效保障访民的权益，且因实践中争议反复被同一个机关或者几个机关审查处理，降低了解纷效率，又极大地浪费了行政资源。依据《信访条例》之规定，信访机关仅享有督促行政机关办理信访事项的权力而无权直接办案或干涉办案，在接受行政投诉后，只能将有关争议转交其他有权处理的行政机关进行处理，而这一机关有可能正是作出行政决定的原处理机关。于是，大多数信访问题最终还是返回当地政府部门处理，访民无法通过信访得到接访部门的实际救助。而在目前我国行政权力强大、内部监督乏力、外部制约缺乏的环境下，行政机关自我纠错的效果是可想而知的。访民试图借助信访制度使案件得到行政领导的特别批示以获取救济的愿望在很大程度上也只是一个单方的美好愿望而已。中国人民大学和美国农村发展研究所（RDI）组织的第3次全国范围的农村土地调查表明，对调查中的最近一次征地，被征地农民采取信访途径维权，其结果是有关部门没有采取任何行动的占37.5%；征地补偿费没有改变的占31.3%；补偿费有所增加，但农民不满意的占21.9%；补偿增加并且农民满意的仅占9.4%。[10]

　　（四）考核失之偏颇，救济成本加大

　　实际上，即便是这样一种不完全的、并不具有太大实效性的救济途径，对访民而言也正在变得越来越难以靠近。各级政府现在一般规定有上访指标，信访量被纳入政绩考核范围，作为地方政府一个重要的政绩考评指标，突破该指标就要在基层政绩考评中扣分。涉法涉诉信访已经成为包括最高人民法院在内的各级法院向同级人大所作年度工作报告的内容之一，涉法涉诉信访的数量和处理情况，同样也成为各级法院一项重要的业绩考核指标。出于自身利益考虑，为了降低上访率以提升政绩，地方政府对民众的上访尤其是越级上访如临大敌，不仅不把这种上访视为民众的一项权利，对上访者反映的问题予以重视，反而还千方百计地采取各种手段进行阻挠和压制，甚至不惜动用公权力、动用暴力对上访者进行围追堵截，使“截访”、“拦访”成为普遍现象，不仅耗费了大量的行政成本，而且造成公民与政府的对立，对政府的威信也造成很大的负面影响，严重降低了政府的公信力。

　　三、困局破解之道

　　纷乱和严峻的信访形势已经引起了决策层和学界的关注。国务院本着“搁置争议，规范为主”的原则，于2005年1月10日发布了新的《信访条例》。新的信访条例在原条例的基础上增加了一些纠纷解决的程序性要求，如处理期限、结果告知等，具备了解纷机制所需要具备的某些特点。该条例自施行之日起便因加强了信访职能、畅通了信访渠道、强化了对信访人合法权益的尊重和保护、细化了信访事项的受理与办理程序而备受民众期待。各地也纷纷依此修订地方的信访条例。然而，尽管曾被寄予厚望，政府也表示了高度的重视，该条例实施五年来的情况表明，信访形势依然严峻，并未得到实质性的改善，信访队伍依旧庞大，上访率依旧居高不下。显然，单凭一部《信访条例》，根本无法也无力解决制度性问题。条例“把问题解决在基层”的原则确实曾在实施之初短暂缓解了北京的信访形势，各地访民回乡期待问题解决，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图变被动为主动，减轻北京的压力。然而，对基层处理结果的不满和不信任很快使访民重回北京，信访部门对此一直苦不堪言。为了减少信访量，2009年6月，中央办公厅、国务院办公厅转发的中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次提出：为了维护司法裁判的权威性和终局性，对合理诉求确实解决到位，实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报。学者们亦基于各自的研究对信访制度究竟应该何去何从提出了不同的见解和主张。（注：如中国社会科学院的于建嵘教授提出，信访制度有悖于建设法治国家的大方向，应予废除。而中国人民大学的范愉教授则认为，应充分估计中国社会转型的特殊性和文化传统，把信访高潮视为中国社会转型期法律控制低效的必然结果，所需要的不是堵死信访之路，而是开辟新的行政救济渠道。参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；范愉：《社会转型过程中的信访》，载《法治内参文汇》第22期，法制日报社2004年11月30日。）有学者指出，应在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。[11]

　　对于前文所谓信访终结制度和取消信访救济功能的观点，本文不敢苟同。诚如有的学者所言，终结信访“或许反而会堵死申诉的渠道”。（注：中国政法大学王青斌认为，对于一些按政策和法律可解决问题却继续上访者，信访终结制度有一定合理性，也能提高信访效率。但一些案件本来就是不合理判决、经过多次上访也未解决，信访终结制度反而堵死了申诉的渠道。参见王维博：《从“上访”到“下访”》，载《中国新闻周刊》2009年9月30日。）鉴于我国不容乐观的司法现状，在司法腐败愈演愈烈，司法公信力严重低下、整个救济机制尚不健全的今天，取消信访的权利救济功能甚或终结信访，并不能因此提升司法的公信力，更不要说确定司法救济的权威性。相反，如果民众心中最后一缕希望的光就此湮灭，走投无路之下的他们究竟会做出怎样出格的举动，谁也无法预料，社会也将因此陷于不安与危险之中。这种后果谁也不想看到。其实，法治并非意味着纠纷一定要由法院来解决，由行政机构或行政首长主持或授意解决也并非就一定属于人治，关键要看解决的标准是什么，是个人的意志还是有效的法律规则。法院如果不依法办事，大搞司法腐败，办“人情案”、“关系案”、“特权案”，同样不能够称之为“法治”，充其量只是披了法治的外衣而已。而行政首长主持甚至授意解决的纠纷，只要遵循了程序公正和实体公正的原则，也没有理由被视为“人治”。当事人通过信访也许最终并不能达至其梦寐以求的所谓“正义”，但取消信访救济功能或者终结信访同样并不意味着“正义”必将来临，更不意味着当事人必然因此获得更多、更彻底的司法救济。任何事物都是辩证的统一，权利的救济更是一项复杂的、牵涉到方方面面的系统工程，在救济机制尚不健全的今天，信访作为其中一个有机的组成部分，应该还有发挥作用的空间。

　　由此，本文认为，我们不应将当下的困局单纯归咎于信访制度本身而试图终结信访或取消其救济功能，而是应当综合考察各相关因素的影响，进而提出理性的破解之道。可以想见，如果贪赃枉法的情形不是那么严重，司法机构能够以公正的判决取信于民，如果不是各个机构的功能发生错位，对有关的争议如皮球般踢来踢去，如果不是领导人的一句话往往就能够奇迹般扭转乾坤，民众恐怕不会一次次走上更具不确定性的、也许更为艰难的上访之路。我们必须看到民众作出这种选择背后的理性。他们既非简单地为法治的理想所召唤，亦非固守在传统的本土资源中，而是将行动的考虑径直指向所期待的救济目标及可达致目标的手段。既然在现实中司法并未从强大的国家行政权力的制约中脱离出来，既然司法机关无法确立令人信服的权威，民众就不得不借助公权力的“人治”来试图矫正倾斜的“法治”。[12]当我们再一次把目光转向农村，我们会看到，在农业税取消之后，农民的土地权益问题成为农村的焦点问题，因土地问题引发的矛盾也成为农村最尖锐的矛盾。据统计，60％的农民上访与土地相关。这足以表明，信访这一救济方式至少对于农民而言还是有着相当份量的，是其在救济途径不畅、求告无门的情况下可以抓的一根“救命稻草”。且不论这根稻草该不该抓，能不能被抓住，会不会真的起作用，它至少可以让农民心中还能存一点希望，无论那希望是多么渺茫。如果简单粗暴地予以废除，那就封住了他们寻求实质正义的申诉路，反而可能会迫使其采用极端的方式“讨回公道”。何况，信访在畅通言路、提供救济、监督司法和防止腐败等方面确实具有特殊的功能，终结信访或终止其救济功能也许非但无助于救济效率的提高，至少在目前，反而可能会令公权力的滥用现象因制约的减少而愈发严重，令原本不畅的救济之路更加拥堵，民众得到救济的希望更加渺茫，实在是弊多利少。就像一场交易，如果旷日持久，那么本来期待从交易中获得的收益，就会处于不稳定的状态，这导致交易无法进行，或者在追求效益的层面上变得没有意义。[13]相比较而言，结合我国实际情况，理顺信访制度，对其从如下方面加以改革和完善，使其适应我国转型期的特殊要求，似乎来得更为妥当。

　　第一，从合理配置救济资源入手，完善现有救济机制。信访的产生原本就起自于正常救济机制的不衔接与不完善，故需完善现有救济机制，理顺信访与民间性救济、行政救济、司法救济等救济途径之间的关系，处理好各制度之间的衔接问题，使各种救济资源可以得到合理的配置，以避免很多原本可以通过其他途径解决的问题涌入信访这一渠道，造成信访救济超饱和、其他救济途径却相对虚空、无法得到充分利用的尴尬局面。要做到这一点，可以考虑对信访条件加以限制，如规定案件必须在经过法院的再审程序，仍无法获得必要的救济时才可以走信访这一路径。易言之，如果尚可以通过司法或行政救济途径得到救济，原则上这样的案件不予接访。如此，可望在一定程度上阻止当事人动辄上访。

　　第二，从提高信访事项的解决效率、解决质量入手，精简信访机构，明确相关责任。应考虑撤销行政部门内部的信访机构，在一级政府内设立专门的、统一的信访机构，赋予其相对独立性，令其专门负责接访事务，并与行政问责制结合起来，明确信访机构和信访事项办理机构在交办和督办过程中的具体法律责任，以避免任何一方敷衍塞责，对信访事项不予重视甚至置之不理，从而提高信访事项的解决效率和解决质量，防止信访件的积压和矛盾的升级。有些地方已经在尝试对信访制度进行改革。例如，《四川省信访条例》草案在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权。山东省济南市也于2009年2月出台了《济南市信访工作责任追究办法》，对信访突出问题及群体性事件处理过程中应予追究责任的事项专列一章进行了具体规定，并明确了责任追究程序。（注：该办法第10、11、12、13条分别规定，对部门、单位实施责任追究，由本级或上一级信访部门提出建议，同级党委、政府负责组织实施；对负有直接责任者实施责任追究，信访部门提出建议后，由其主管机关负责核实作出处理；对负有主要领导责任者或重要领导责任者实施责任追究，信访部门提出建议后，由其任免机关和纪检监察部门按照管理权限作出处理；涉嫌犯罪的，由司法机关按有关法律规定处理。）其后，因国土资源信访问题造成不良影响的群体性事件大幅减少。有的地区，如济南的章丘市，注重源头预防，坚持标本兼治，逐步建立、健全和完善市、乡镇（街道）、村（企、单位）三级信访组织网络，提高了信访工作水平。

　　第三，从完善信访程序入手，改变其目前的高度或然性。为了使信访的结果具有一致性和延续性，避免上访者产生类似买彩票或撞大运那样的心态，总奢望得到命运的青睐、领导的眷顾，首先应建立明晰的信访听证程序，明确各信访机构的职责，改变处访的无序状态，公开、高效地处理信访事项，逐步将信访制度化。其次，可考虑借鉴判例法国家“遵循先例”的做法，充分利用政务信息网络资源，在各地建立全国可联网查询的“信访案例库”，将不同的信访事由分门别类，并将处理结果公开以供查阅，使相似的信访事项能够得到尽量一致的处理，尽量弱化长官意志，减少信访结果的或然性，避免信访当事人对事情的解决产生不切实际的、过高的心理预期，增加信访的法治的、理性的色彩，淡化其人治、德治的痕迹，从长远上逐步减少缠访、闹访的现象，将信访制度渐渐并人法制化轨道，同时也避免接访者形成“左推右操”、“首长不发话，问题不解决”的接访习惯，使问题能够在适当的机构得到妥当的解决，以免久拖不决，小事变大，大事激化，加剧社会矛盾。那种以损害被信访人合法利益甚至国家权益的方法来满足信访人过高要求，最终背离信访制度本意的做法应当予以制止。

　　最后，从提高服务意识入手，转变政府职能并完善其考核体系。比如在土地征收中，政府应当避免与民争利，回归公共事务管理者和公共服务提供者的角色，把好规划、征收和土地出让这几道关，加强公众参与，逐步形成健康有序的房地产市场。这样的市场应当能够协调公益与私益的关系，使商人获利与社会问题的解决相结合，建房的经济效益与社会效益相一致，以维护必要的社会公平与正义，避免为借公益之名损害私益提供适宜的土壤，从源头上减少信访发生的几率，改变一直以来信访量过大的局面。与此同时，应完善对地方政府的考核体系，修正目前简单地以信访量或上访率作为政绩考评指标的做法，将处访后的社会效果逐步纳入考核体系。可以考虑以适当的方式对处访效果进行必要的量化，鼓励将信访事项的解决与兼顾社会长远利益相结合，改变目前为短期提升政绩而拦截、打击访民以致激化社会矛盾的乱象，从根本上减少乃至消除民怨，在解决纠纷的同时促进社会的和谐。




【作者简介】
章彦英，山东经济学院副教授。


【注释】
[1]范愉．纠纷解决的理论与实践[M]．北京：清华大学出版社，2007。
[2]永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006，（1）：46。
[3]于建嵘．中国信访制度批判[J]．中国改革，2005，(2)：27。
[4]林来梵，余净植．论信访权利与信访制度—从比较法视角的一种考察[J]．浙江大学学报（人文社会科学版），2008，(3)：31。
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[8]陈丹，唐茂华．试论我国信访制度的困境与“脱困”—日本苦情制度对我国信访制度的启示[J]．国家行政学院学报，2006，(1)：84-87。
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