略论财政宏观调控的法律规制

【出处】社科纵横2009年第2期
【摘要】我国财政立法工作今年来取得了一定的成绩，但是亦存在着一些需要着力解决的问题。财政宏观调控作为国家宏观调控的一种方式，笔者认为对于财政宏观调控行为进行法律规制应当包括建立健全财政法律体系，以及财政宏观调控法律责任的实现机制两方面的内容。建立健全的财政法律体系是从内部加强财政宏观调控的法治性，对于财政宏观调控法律责任的实现是从外部对宏观调控主体的行为进行规制。
【关键词】财政法；宏观调控；财政法律体系
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、我国财政法律体系的现状及存在的主要问题

　　改革开放以来，我国财政立法工作取得了很大成绩。特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，财税立法步伐明显加快，现已初步建立了与社会主义市场经济发展相适应的财政法律体系框架。近十年来，全国人大及其常委会审议通过的财政税收方面的法律和有关财政税收法律问题的决定有15 件，国务院颁布的财政税收方面的行政法规及法规性文件有170 多件，财政部单独或与其他部门联合制定的财政税收规章及其他规范性文件有3000多件，有关地方人大及其常委会、地方政府也制定了一定数量的地方性财政法规和规章。应当说，现在重要的财政活动，如财政体制等财政基本制度、财政收人、财政支出、财政管理和财政监督等各方面己经基本上有法可依。但与此同时，我国的财政立法与建立公共财政体制，实行依法治国、依法行政的要求相比，还有一定的差距，存在着一些需要着力解决的问题。

　　首先，财政法律体系还很不健全，一些基本的财政法律、法规尚未制定。现行有效的财政税收方面的法律总共只有八部，与公共财政相适应的一些基本法律尚未制定，如《财政基本法》、《税法通则》、《财政监督法》等。还有一些财政方面的法律法规，即使是改革开放初期制定的，也有相当一部分是“应急” 产生的，仍然带有浓厚的计划经济色彩，与当前社会主义市场经济的发展要求已不相适应。总体来说，科学的财政法律体系还没有建立，财政法律制度还不够健全和完善。

　　其次，则政法律制度总体的法律层次比较低法律规定之间不协调、不一致的问题比较突出。我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门制定的规章和规范性文件，效力层次较低。由于没有一部财政基本法，很多法律、法规都涉及到财政税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时不一致，给执法造成很大困难。总体来看，内部和谐的财政法律体系还没有建立财政法律规定不协调、不一致的现象时有发生。

　　第三，财政立法质量不高，影响财政法律、法规的执行和通用。我国财政法律体系中法规数量虽然众多，但立法质量还有待提高。许多法律规范过于概括、简约、原则和笼统弹性较大，缺乏可操作性。有些规定本身不合理，不切合实际，使得执法过程中容易出现理解上的偏差。当出现法律漏洞而执法机关无所适从时，只能行使自由裁量权作出决定，从而带来执法的随意性。财政立法质量不高具体表现为：一是的立法相对滞后或者缺乏前瞻性，对财政改革和发展的大局考虑不够。二是有些立法过于超前，或者是生搬硬套，照抄照搬国外立法，而没有很好地考虑我国的具体国情，影响实际贯彻执行。三是有些立法比较笼统、过于原则、弹性较大，、缺乏可操作性，不能有效地解决实际问题。四是有些立法对财政管理相对人的合法权益保护不够充分，而比较注重对相对人违法行为的处罚，缺乏引导有些立法对行使权力主体的职权规定得周到具体，而对其应承担的法律责任则规定较少，缺乏监督。总体来看，现行财政法律体系的作用发挥得还很不充分，对整个财政法律体系的设计和研究还需要加强[1]。

　　二、建立健全完备的财政法律体系

　　建立健全财政法律体系应主要围绕满足社会公共需要这一中心，体现社会主义市场经济和公共财政的特点和要求。根据财政法律规范调整范围和内容的不同，完备的财政法律体系主要由财政基本法律制度、财政收人法律制度、财政支出法律制度、财政管理法律制度和财政监督法律制度五大类法律制度构成[2]。其中，每一类法律制度又由若干内容相关的法律制度组成。具体为：

　　（一）财政基本法律制度

　　财政基本法律制度是指规定政府从事资源配置和收入分配的财政收支活动中的基本制度的法律规范的总称。主要包括《财政基本法》，以及其他规范财政职能、财政体制、财政活动的基本原则、方式和决策程序，以及财政组织机构等财政基本问题的配套法律制度。财政基本法律制度在财政法律体系中处于核心地位，是制订其他法律制度的原则和基础。

　　（二）财政收入法律制度

　　财政收入法律制度是指调整财政收人筹集过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。具体包括以下五个方面的法律制度。

　　1.税收法律制度。是指调整国家与公民、法人和其他组织之间的税收关系的法律规范的总称。税收法律制度以《税法通则》为主体，主要包括增值税、消费税、关税、营业税、企业所得税、个人所得税、农业税、社会保障税、资源税、房产税、土地使用税、燃油税、车船税、车辆购置税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度。

　　2.国债法律制度。是指调整以国家为主体的债权债务关系以及国债流通关系的法律规范的总称。主要包括《国债法》，以及国债发行、交易、托管、兑付，以及国库券、政府特种债券、国债偿债基金、国家外债管理、国债券商资格管理、国债中介机构管理等相关配套法律制度。

　　3.行政事业性收费法律制度。是指调整国家与公民、法人和其他组织之间在行政事业性收费的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《行政事业性收费条例》，以及单项行政事业性收费管理的有关规定和其他相关配套法律制度。

　　4.政府性基金法律制度。是指调整国家与公民、法人和其他组织之间在政府性基金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《政府性基金条例》，以及单项政府性基金管理的有关规定和其他相关配套法律制度。

　　5.彩票法律制度。是指调整彩票发行、销售和彩票资金筹集、分配、管理和使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《彩票法》，以及其他相关配套法律制度。

　　（三）财政支出法律制度

　　财政支出法律制度是指调整财政资金使用过程中所发生的各种分配关系的法律规范的总称。具体包括以下几方面法律制度：

　　1.财政转移支付法律制度。是指为调整上级政府为均衡财力状况，协调地区间经济发展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财力转移给下级政府使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《政府间转移支付条例》，以及其他相关配套法律制度。财政补贴法律制度。是指调整财政补贴的范围，以及财政补贴资金支付和使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《财政补贴条例》，以及其他相关配套法律制度。

　　2.财政专项资金法律制度。是指调整政府为实现特定宏观政策目标而设立的财政专项资金的支付和使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、抚恤和社会福利救济费、城市维护和环境保护支出、支援不发达地区支出等方面的专项资金法律制度。

　　3.税式支出法律制度。是指调整政府为实现一定的社会经济目标，通过对基准税制的背离，以税收方式安排政府支出的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《税式支出条例》，以及其他相关配套法律制度。

　　4.政府采购法律制度。是指调整政府采购的范围、方式和程序，以及政府采购资金使用等政府采购活动中所发生的社会关系的法律规范的总称。主要包括《政府采购法》，以及政府采购相关标准、政府采购招标投标管理、政府采购合同管理、政府采购监督、政府采购投诉管理等方面的其他配套法律制度。

　　（四）财政管理法律制度

　　财政管理法律制度是指调整国家在对财政分配及相关经济活动进行计划、组织、协调、控制等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。具体包括预算管理法律制度﹑国库管理法律制度﹑政府公共支出绩效管理法律制度、税收征收管理法律制度、财务管理法律制度、会计管理法律制度、注册会计师管理法律制度。

　　（五）财政监督法律制度

　　财政监督法律制度是指调整国家对国民经济各部门、各单位的预算执行和财务活动进行监督制约过程中所发生的监督关系的法律规范的总称。财政监督法律制度以《财政监督法》为主体，具体包括财政监督程序法律制度，以及财政监督惩处法律制度。

　　三、财政宏观调控法律责任的实现机制

　　财政宏观调控法律责任制度立法的关键在于其决策程序的法定[3]。就目前而言，各国的宏观调控决策都有规范的程序，并且对宏观调控决策法律责任而言，其产生于对法定的宏观调控决策程序的违反，所以违法的标准就是制定法定的决策程序，违反法定决策程序即导致宏观调控决策法律责任[4]。作为宏观调控的手段之一，财政宏观调控的决策程序的法定包括一般程序的法定和协调决策程序的法定。而在目前的实践中，有一些财政宏观调控决策程序是缺乏法律的规定的。像税收政策的决策、国债发行的决策以及转移支付的决策等等在法律上都是无章可循、无据可考的。此外，《预算法》虽然也对预算的编制做了规定，但是对编制程序的规定比较简陋[5]。

　　笔者认为，作为影响一个国家经济发展和稳定的财政宏观调控行为，其决策的作出在设定上应当包括四个方面：决策立项、起草、审查以及实施。而对于财政宏观调控行为的法律规制，应当从立法上对其行为的决策予以规制才能尽可能的做到防患于未然。任何一个宏观调控的决策都有一个过程，必然要遵循一定的程序。这种程序也是财政宏观调控决策的一般程序，因而应该由具有普遍性的法律设专章加以规定。违反这些程序即为违法，并将导致财政宏观调控决策法律责任。




【作者简介】
刘贝曦，单位为中南民族大学法学院。


【注释】
[1]财政部条法司.构建适应公共财政体制要求的财政法律体系[J].中国财政，2003，（7）：6—7
[2]财政部条法司.构建适应公共财政体制要求的财政法律体系[J].中国财政，2003，（7）：7—10
[3]张德峰.宏观调控法律责任研究[M].人民法院出版社，2005，（3）：26—32
[4]霍雷，郭越.试论国家宏观调控中的财政法[J].《法制与社会，2003，（6）：14—15
[5]蔺翠牌.论财政法在国家宏观调控中的地位、影响与实施[J].财经界，2004，（4）：8—13。