行政规定变迁中的信赖利益保护研究

【出处】《江苏行政学院学报》2011年第5期，发表时有删减和修改
【摘要】在转型期的中国，行政规定的变迁不可避免，其变迁的情形也可谓多种多样。行政规定是否可以适用信赖保护原则应基于其变迁的具体情形、行政规定的不同性质等因素加以考量。进一步，在信赖保护原则的具体适用要件上也不同于具体行政行为的变动；同时，妥当的公告、制定过渡条款等方式可能更适宜于行政规定变迁所引发的信赖保护问题。更为重要的制度性因素则在于如何使转型期的法律秩序更具有预测性。
【关键词】行政规定；信赖利益；变迁
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题的提出

　　信赖系人与人交往的重要支柱，故在现代法治社会，民法上有诚信原则或信赖利益赔偿原则，公法领域同样存在信赖利益保护原则，系指对公民信赖既得权益所产生的保护，这种信赖保护也因此适用于具体行政行为变迁以及法令变迁之中，对于前者我们讨论较多，而对于后者法令变迁所引发的信赖利益保护问题则较少关注。但实际上，法令的变迁与修订无法回避，而作为其中具有形式上最低位阶的行政规定更是如此。在《中华人民共和国行政复议法》第7条与第26条中，首次使用“规定”这一用语来概括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，由此行政法规和规章是法，而行政规定是除行政法规和规章之外的行政文件。[1]这种形式上不是“法”的文件，它的变迁又可能会对公民产生何种影响呢？我们可以首先以这两个事件为例：

　　事例1：2009年的4月，山西省出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发【2009】10号）（以下简称为《通知》），明确将全省登记在册的2840多座煤矿收归国有，9月底前完成《进驻被兼并煤矿协议》签约仪式，到2010年仅保留1000座。这样的一份改组文件使得在晋从事煤炭经营的浙商“折戟而返”，其中大部分浙商都是山西省近年来招商引资，如今却被要求“占股不得超过30%”，而其原有合法的资源采矿权补偿价款计算方法由山西省政府确定。

　　事例2：2009年1月19日，南京住房公积金管理委员会第一次会议，审议通过了关于住房公积金贷款政策调整的建议。从1月20日起，公积金贷款首付比例正式下调，商品房首付款的金额由不低于总房款的30%调整为不低于总房款的20%。二手房首付款的金额由不低于总房款的40%调整为不低于总房款的30%。

　　通过上述两个简单的事件，我们可以清晰地看出行政规定变迁对公民权益可能产生的影响。但是，这是否就意味着一定要遵循信赖利益保护原则呢？因为规则变迁本就是社会发展的必需，更何况对于行政规定而言，其具有一定的特殊性，即行政规定的数量较多，其变迁的情形和缘由也多种多样，这些变迁情形的复杂程度也决定了信赖保护的适用并非能够简单地一概而论。因此，本文试图从行政规定变迁的缘由出发，对行政规定变迁所引发信赖利益保护加以分析。

　　二、缘何变迁？——行政规定变迁的具体情形

　　参照国务院依法行政纲要的规定，“制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”基于这一要求，行政规定的变迁在实践中的表现形式之一便是定期清理制度。从各地的具体做法来看，对于规范性文件的定期清理主要存在如下几种缘由：（1）与上位法相冲突或不一致；（2）存在重大问题的；（3）不适应社会发展需要的；基于不同的具体情形可产生行政规定变迁的效果，这种变迁可能是属于新制订了某种规定，抑或是修正了原有的行政规定；再或是废止了原有的规定。除此之外，作为“文件之数”的底部，行政规定可谓盘根错杂，其变迁的缘由也是如此，除上述几种情形之外，基于“政策之窗”所引发的行政规定变迁也较为常见。具体情形如下：

　　（一）与上位法的冲突或者矛盾引发的行政规定变迁

　　与上位法的冲突或者矛盾是基于法律体系的统一性和一致性所作出的要求，也是对行政规定加以合法性审查的主要内容。

　　例如，根据江苏省南京市发布的《规范性文件清理工作方案》，南京市相关部门对2008年6月30日之前制定的市政府规范性文件进行了全面清理。在列入清理范围的431件规范性文件中，对主要内容违反上位法规定，已被新的上位法代替，或者不适应当前经济和社会发展需要，或者适用期已过，实际上已失效的88件规范性文件，予以废止；对个别条款与上位法不一致，管理职能已经发生调整变化的1件规范性文件，予以修改；对其他342件规范性文件（包括少数因解决历史遗留问题、保持工作连续性等特殊情况而必须暂予保留的文件）予以保留。[2]由此，我们可以看出与上位法的冲突或者矛盾实际上是行政规定变迁的重要因素之一。如果是基于这一原因引发的行政规定变迁，由于实际上常常会被归为合法性审查的内容，因此一旦存在此种情形，实践中便会多表现为“废止”。

　　（二）基于部门特殊性引发的行政规定变迁

　　此种情形最为典型的实例来自于给付行政，因为在这一领域存在着大量的政策裁量推动因素。这些政策性因素部分可通过行政规定的方式来加以实现，而亦有很多表现为行政计划、行政指导等形式。

　　例如，根据《城市最低生活保障条例》第5条的规定，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”；进一步，依据《江苏省最低生活保障办法》第17条的规定，“最低生活保障标准按照既保障贫困居民的基本生活，又有利于鼓励就业的原则，参照下列因素确定：当地人均实际生活水平；维持当地最低生活水平所必需的费用；城镇居民消费价格指数；经济发展水平和财政承受能力；其他社会保障标准。”由此，各地的最低生活保障标准实际上便可以基于上述各种因素而产生实际上的变动，而这种变动一般不产生信赖利益保护的问题。

　　再如一些特殊的风险规制领域，基于技术条件与外部风险环境的概念，相关规则的变迁也自在情理之中。例如，环境领域中的很多行政规定，特别是技术标准的修订，其多数是基于行业发展水平以及技术条件的改变而加以修订的。如“炼焦工业污染物排放标准”，伴随着炼焦工业的发展，实际上1996年制定的相关标准中适用于改良型焦炉的“非机械化焦炉”标准已不再能够被加以适用，现行标准中的“机械化焦炉”标准也已经不合适宜，而新涌现的“捣固式热回收焦炉”的排放标准还尚属空白，因此标准的修订已势在必行。[3]也就是说，在此种情形之下，伴随着社会外部技术条件、风险环境等的改变，行政规定加以修订实属必然。

　　（三）带有政策因素的行政规定变迁

　　在这种情形之下，行政规定往往会出于国家政策抑或地方政策的某种影响而产生变动。当然，这种地方政策的变动也可能存在因为财政等缘由导致变化，这已在前文加以讨论。例如，在顾国军诉南通市公安局车辆管理所不依法履行机动车登记法定职责案[4]中，

　　原告于2002年底购买摩托车一辆，2003年7月去被告南通市公安局车辆管理所处申领市区摩托车证，被告告知其不具备办证条件。原告申请复议，南通市公安局于2003年8月4日作出不予颁证的行政复议决定。原告不服这一决定，由此提出了诉讼。二审法院在审理中审查了南通市有关部门发布的《关于加强市区道路交通管理的通告》，认为，“为限制摩托车（含轻便摩托车）发展，市区实行准购证制度。这一规定不仅符合上述地方性法规的规定，同时也符合经济和社会的发展规律，有利于促进经济、社会和生态环境的健康协调发展。因此，该规定可以成为被上诉人南通市公安局车辆管理所履行车辆登记管理法定职责的依据。”

　　此时，该种行政规定其实是通过“通告”的形式创设了一种新的规定，即“限制摩托车发展，实行准购证制度。”这种行政规定显然具有对外的影响效果，因为实际上基于该通知的规定，南通市购买摩托车的公民需到相关部门获得准购证之后才能获得后续的摩托车证办证条件。“符合地方性法规的规定”、“符合经济与社会发展规律”、“有助于促进经济、社会和生态环境健康协调发展”，这一系列因素便导致了该行政规定的创设。

　　（四）源于“政策之窗”的行政规定变迁

　　根据金登（Kingdon）的“多源流理论”，只有当“政策之窗”（Policy Window）开启时，政策活动家（Policy Entrepreneur）将各种源流汇集在一起时，才能极大地推动议程的确立，进而会产生重大的政策变迁。[5]政策之窗（Policy Window）往往是一些特殊事件，而这些事件一般都是“坏事”，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的决策失误。

　　基于这种情形所导致的行政规定变迁不在少数。例如，2001年乔占祥诉铁道部案的发生，使得众多媒体、利益群体开始关注“铁老大”的票价上涨问题，这使得2002年1月，我国历史上的首次铁路价格听证会在北京举行。此后，2003年、2004、2005年，铁路票价持续涨价受到了利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众的持续关注，最终于2007年，铁道部宣布不再执行铁路价格上浮制度。

　　除上述几种情形之外，行政规定的变迁缘由还有很多，如基于行政改革的需要而加以改变的行政管理活动方式，再或者是由于行政相对人主体地位的改变等，这些同样也可能引发行政规定的变迁，此处便不再详述。

　　三、是否可以适用信赖保护原则？

　　可以说，行政规定的变迁是极其复杂的生理现象，这也使得在其中信赖保护原则的适用问题并不能一概而论，其变迁是否可以引起信赖保护原则的适用取决于多种因素的考量。基于各种行政规定变迁的缘由，一般情况下，往往那些对公民产生不利溯及效果的行政规定变迁才会引起公民的“注意”，进而会产生可能的信赖保护问题，而那些授益性的行政规定变迁则很少产生这种问题。同时，基于行政规定的不同性质也会产生不同的信赖利益保护问题。

　　（一）行政规定是否可以使公民产生信赖基础？

　　通说认为信赖保护的适用条件为信赖的基础、信赖的表现以及信赖是否值得保护。[6]其中，“信赖基础”一般被认为是信赖保护原则适用的前提条件，即导致信赖产生的行政机关的一定行为。这一基础行为有抽象与具体两种，前者是基于国家或行政机关的立法行为所产生的信赖基础，而后者是基于行政机关的具体行为，如授益行政处理、行政计划或承诺等。

　　传统学说认为，行政规定的变动或废止，因为其在本质上是行政机关对于其下属机关或者公务员行为所作出的指令，并不具有对外的效力，由此，公民主张信赖保护原则的适用时，即可能因为行政规定所具有的这种特性，而不符合信赖保护原则的第一要件，即缺乏信赖基础。尽管行政规定在很多情形下属于对内公布的规范，但现代行政国家对行政规定已经提出了更高的要求，例如要求对行政规定加以定期清理、公布以及备案审查，行政规定的制定可能也会要求听证等公众参与程序；同时，基于“行政规则外部化”[7]的现象，实际上行政规定依然也可能产生对平等原则、公民权利的减损。因此，从信赖基础的角度来看，行政规定可以适用信赖保护原则已经不成问题，也就是说，“行政规则所构建的法秩序，已经深深影响人民的行为、行政机关实务甚至司法裁判，从而行政规则具有某种形式上的法律效力，足以引发人民期待而作为‘信赖基础’”。[8](p13)

　　以江苏省南京市民政局的两则“通知”为例：

　　例1：“关于提高城市居民最低生活保障标准的通知”（宁民财【2006】199号、财社【2006】631号）规定：从2006年10月1日起，玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、栖霞、雨花台、浦口、原大厂等10个区的城市居民最低生活保障标准从260元提高到280元。其它区县应在2005年基础上作相应提高。

　　例2：“关于建立城市居民最低生活保障工作举报查实奖励制度的通知”，（宁民救【2003】50号）规定，对群众的举报，各级低保工作机构要做好热情接待、详细记录、认真核查；一经查实，立即整改，同时兑现奖励，奖励标准一般为举报查实后、当月退出的低保金额，由市、区（县）民政部门颁发，经费来源从市和各区县低保工作经费中解决。

　　从上述通知的形式来看，尽管两则通知均为南京市民政局的行政规定，但是其效力却并不止于行政机关内部，例如第一则通知直接提高了最低生活保障标准，这显然会对低保金申请者产生实质性的影响；第二则通知首先可能是对于民政部门内部建立举报查实奖励制度的一例规定，但通过这种内部规则的设定进一步确定了奖励的标准以及经费来源，这同样也可能对公民产生实质性影响。正是由于行政规则外部化现象的出现，实际上行政规定不仅仅可以成为实质上影响公民权利的法律规范，也可能会产生信赖保护的问题。正如我国台湾地区司法院大法官解释525号中的法官意见：“行政法规（包括法规命令、解释性或裁量性行政规则）的废止或变更，对于人民权利的影响，并不亚于前述行政程序法所规范的行政处分之撤销或废止”，进而认为行政规则的变迁也可以引发信赖保护原则的适用。

　　当然，由于行政规定的性质及规范内容的不同，实际上其中信赖利益保护的力度也各不相同，这将在下文进一步加以讨论。

　　（二）行政规定的不同类型与信赖保护原则的适用

　　依据行政规定所发挥的不同作用，学者们有着不同的分类，如德国学者哈特穆特·毛雷尔将其分为：组织规则与业务规则、解释性规则、裁量性规则与替代性规则。[9]参考上述分类，我们也可将其分为创制性行政规定、解释性行政规定、指导性行政规定与补充性行政规定几种类型。进一步，如下图所示，行政规定的变迁也会因为各种具体情形而产生信赖保护原则适用的不同结果：

　　先前陈述（S1）

　　当下陈述（S2）

　　范式

　　Ⅰ

　　解释性、补充性、指导性行政规定

　　解释性行政规定、补充性、指导性行政规定

　　政策改变

　　Ⅱ

　　解释性、补充性或者指导性的行政规定

　　“创制性”的行政规定

　　规则或者政策的实际改变

　　1.解释性、补充性、指导性行政规定的变迁

　　在第一种情形之下，即先前存在一个解释性规定，其后又改变为一个新的解释性规定。因为解释性行政规定一般只是对法律规范内容的阐述和确定，或者是对行政主体及其公务员行为的统一与协调，而并未独立创设、变更或消灭相对人的权利义务。[10]此种解释性的规则制定往往并非“制定”或者修正法令，而只是阐明既已存在的法规范性质及其涵义。由此，该种行政规定是否可以适用信赖利益保护原则存在着一些理论上的争议，因为它看似只是发挥了“依附”、“附属”的功能，实际上却并未改变法令的内容，也就不产生行政规定的变迁问题。

　　补充性抑或指导性的行政规定，同样由于它所发挥的作用并不能直接产生法律效力，因此其变迁也一般不产生信赖利益保护的问题。例如，如南京市民政局颁布的《2009清明祭扫通知》，其中规定“广大人民群众要积极响应党和人民政府的号召，党员、干部要带头崇尚科学、破除迷信，用鲜花代替各种封建迷信祭品，遵守祭扫场所规定，服从现场工作人员管理，共同维护良好祭扫环境。”这则指导性的行政规定更多的是一种政策性的倡导，由于其并不具有实质上的指导意义，也不会因由产生信赖保护的问题。

　　进而，补充行政规定指行政机关依法制定的用于补充法律、法规和规章相关规定的行政规定，其目的是为了更好地执行法律、法规和规章。一般而言，理解补充性行政规定，需要对其所要“补充”的法律法规加以理解或者综合考量才能够确定其宗旨，这也意味着补充性行政规定同样发挥的只是一种附属性的功能，由此也不产生信赖利益保护的问题。

　　2.解释性、补充性或者指导性的行政规定——创制性行政规定

　　在第二种情形之下，即先前存在某些针对个案的规范，这一规范或者是解释性的，或者是补充性的，或者是指导性的，由于其实施一段时间之后，转为了某种创制性的行政规定，即创设了某种规范以产生一般性的规范效果。例如：

　　为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺，北京市政府制定了机动车“单双号限行”政策。2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于交通管理措施的通告》，通告决定：2008年10月11日至2009年4月10日，本市机动车试行按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。

　　由于先前政策所具有的良好效果，而此后北京市政府制定了相关的《通知》将这一政策固定下来，此时的规定即为一种创制性的行政规定。由于创制性行政规定是行政主体通过行政规定的方式为相对人创设了权利与义务性的规定，因此此种行政规定的变迁往往对于公民权利的影响更大，其更易产生信赖保护原则的适用问题，特别是当此种变迁存在“滥用权力”或者“恣意”的情形或是构成了对公民权利的“不平等对待”。如果是某一创制性的行政规定转为另一项具有创制性功能的行政规定，其原理也与该种情形相同。也就是说，对具有创制性功能的行政规定而言，该类文件具有更高的信赖保护程度；而对于解释性规则、指导性规则抑或补充性规则，由于其更多的发挥的只是某种阐明、补充或者指导性的功能，因此该类文件所受到的信赖利益保护程度较低。

　　（三）行政规定变迁中如何适用信赖利益保护原则？

　　上述几种情形只不过为信赖利益保护提供了适用的可能性而已，但是究竟在具体的个案中信赖利益保护是否可以得以适用，依然需要衡量各种利益，也就是说，并非行政规定一变动就必然会引起信赖保护原则的适用，该原则的适用仍需要满足一定的适用要件，即信赖基础、信赖表现与值得保护的信赖利益。除此之外，鉴于行政规定的特殊性，实际上还应当考虑其他的一些因素，例如新的法律秩序是否对个人产生了某种不利影响或者是否溯及既往。信赖基础在上文已经有所讨论，因此此处将讨论其它几种适用要件。

　　1.行政规定变迁中对于“信赖表现”的“微弱”要求

　　基于行政规定的特殊性，其信赖保护的要件之一“信赖表现”有所不同。“信赖表现”的本意可能包含“事实行为”或“法律行为”[11](p13)，作为或不作为也均可作为“信赖表现”。由于行政规定往往不一定对外公布，相对人不一定会知晓，因此此时很难有依此作出某种行为的信赖表现。更多情形下，只要相对人能证明自己对该抽象规范存在信赖，并且以此为依据安排了自己的规划，即具备适用信赖保护原则的可能性。也就是说，不一定要求行政相对人事先作出明确的行为，由于行政规定引发的信赖保护问题，其对信赖保护的要求并不如具体行政行为那样严格。

　　2.“信赖是否值得保护”的难解之题

　　在行政规定的变迁中，对“信赖是否值得保护”这一问题的判断也存在诸多困难，特别是在行政规定的变迁是因为与上位法相冲突或者矛盾而引发的情形之下，作为普通百姓的行政相对人，其往往无法判断某一行政规定是否明显违反上位法，而行政规定所具有的拘束力又使得他们必须遵守。在这种情况下，认为行政相对人的信赖不值得保护，不仅对行政相对人不公正，而且会影响行政机关的权威，最终影响行政机关行政权行使的效率。但是，如果相对人在确实知道该文件违反明显上位法的情况之下，仍可获得信赖保护，又会影响上位法的权威，并且会影响整个法律体系的协调和统一。如果说区分相对人的主观状态从而区别对待，那又会落入如何判断其主观状态的循环之中。因此，如何解决在行政规定违反上位法的情况下，保护相对人的信赖利益是一个难解之题。

　　此外，仍需考虑几种信赖利益保护的例外情形。例如，以欺诈、胁迫或贿赂方法使行政机关作出行政行为；对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述致使行政机关依该资料或陈述而作成行政行为；明知行政行为违法或因重大过失而不知，一般情况下这几种情形都可排除信赖保护原则的适用。此外，有学者还增加了两种情形：经废止或变更之法规有明显抵触上位阶法规之情形；法令订有施行期间，于该期间经过后。[12](p21)两种增加的情形应特别注意，即经废止或变更的行政规定存在重大明显地违反上位法规范的情形；或者是因为行政相对人提供了某些不正确的资料或以某种不正当的方式，使得行政机关颁布了某项行政规定，这都需要排除信赖利益保护原则的适用。

　　3.行政规定是否不利溯及

　　按照法律溯及既往的效果，可分为“不利溯及”和“有利溯及”两类。“不利”和“有利”的区别并非法律规范是否赋予权利或施加义务，而是针对新、旧法律效果所进行的比较。如果变更后的行政规定溯及既往会减少甚至剥夺公民、法人或者其他组织依据旧的行政规定而获取的权利与利益，或者施加某种新的义务与责任，此时则为“不利溯及”；如果新的行政规定溯及既往会赋予公民、法人或其他组织以权利与利益，或者减少、免除他们已承担的义务与责任，则为“有利溯及”。“不利溯及”不但会损害人们的信赖利益，而且会严重挫伤人们对于法律的信仰，所以不被法治社会所允许，“有利溯及”则无上述之虞。[13]此，“不溯及既往”作为一种信赖利益保护原则的界限，一般只限于“不利溯及”，而不限于“有利溯及”的情形。

　　四、信赖利益的保护方法

　　如上文所讨论的一般要件之外，更为妥当与切实的办法是通过行政规定以及政策的制定程序来加以保护。也就是说，通过行政规定制定过程中的充分参与，行政规定制定之后的妥当公告以及过渡条款的制定，信赖保护的问题才能得以解决。

　　（一）妥当的公告

　　当行政规定使法律秩序发生变动时，公民可能会因此遭受处罚等其他法律后果，此时要求进行适当的公布以避免造成某种不公平的处理。依据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发【2008】17号）规定，“对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作……清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”

　　由此，我们可以看出妥当的公告所要求的内容，即：（1）需要公布的情形：涉及公民、法人或其他组织合法权益；有效、废止以及失效的规范性文件目录；（2）公布的形式：可以采取政府公报、政府网站、新闻媒体等方式公布；（3）未经公布的后果：未经公布的行政规定不得作为行政管理的依据。

　　此时的公告针对的是行政规定已经制定之后的公告。实践中，也需要强调在行政规定或者重大的行政决策即将作出之前，就需要行政机关通过资讯公开以及公众参与的方式减少因行政规定变动引起的公民权利损害。例如，行政机关可以事先在报纸或者政府公报上公布即将变动的行政规定信息。当然，这些事前信息的公布也只限于涉及公民、法人或其它组织合法权益的情形，而不能一味地强调行政规定变迁的事前公开。

　　（二）过渡条款的制定

　　过渡条款就是要在新的规定中明确承认旧规定的某些内容可在一定期限继续存在适用的条款。如果公民依据该修正前的规定已经取得的权益及因此所产生的合理信赖，因该行政规定的修正而对将来产生不利影响的，行政规定制定者应制定过渡条款，以适度排除新规定在生效之后的适用，或采取其它合理的补救措施，这样才符合法治国的法安定性及信赖保护原则。[14]

　　过渡条款的类型可能包涵：将新的行政规定限制于某一时间段或者某些个案类型的条款；新旧行政规定适用上的分段适用，延后新行政规定生效时间的条款，或是新的行政规定渐进实施的条款等，再或者是在之前的行政规定中明确规定有效施行日期。一般情况下，过渡条款所设计的过渡期不能太长，这也是为了确保某些基于公共利益目标所规定的条款不至于迟迟不能实现。例如，“关于调整2009年度工伤保险定期待遇标准的通知”（宁劳社工〔2009〕6号）于2009年6月21日发布，但其实施时间为2009年7月1日；这种方式实际上是一种通过延后新行政规定生效时间的方法，以确保公民的预期。再如，《南京市工伤保险实施细则》76条与81条分别规定：

　　《条例》实施前职工已享受工伤待遇，但尚未纳入工伤保险管理的，其纳入工伤保险统一管理的具体办法另定；

　　本细则自2006年4月1日起施行。原《南京市城镇企业职工工伤保险办法实施细则》（宁劳社[2001]8号）同时废止。本细则与国家今后出台的新规定不一致的，按新规定执行。

　　这样的条款实际上也是一种过渡条款，它通过时间的设定，使得2006年4月1日之前依然适用旧的行政规定，而此后则适用新的规范。

　　（三）信赖利益的财产保护

　　财产保护又被称为补偿性的信赖保护，这种信赖保护是指虽然存在正当的信赖，但由于公益需要又必须对原法律秩序加以变更，为解决这一矛盾，一方面允许行政机关变更原有的法律秩序，另一方面则要求行政机关对公民因为信赖原法律秩序存续所受的损失加以补偿。

　　财产保护的方式虽然可以避免存续保护的僵硬缺点，但是也存在诸多争议。因为财产保护并可能被适用于所有的信赖保护案型，特别是基于法规范变迁所引发的信赖保护问题，尤其是那些涉及到私人利益群体较为广泛的行政规定，因为此时要确定此种案件之中，哪些公民的信赖利益可以被推定？又究竟有多少公民可能产生信赖？信赖利益如何估量等等，这些问题都难以确定，因此实际上适用财产保护较为困难。同时，总是存在一些无法用金钱衡量的信赖利益，例如行政规定变迁中导致的人格尊严受损，这些情形也很难采用财产保护的方法加以保障。另外，如果一个国家并无特别地立法明确的为财产保护提供法律基础，则如何寻找给予私人以财产保护的法律基础也成为问题。

　　（四）信赖利益的存续保护

　　由于信赖保护原则渊源于授益行政行为的撤销，因此德国联邦行政法院首先创设出了“存续保护”，即基于信赖利益保护，斟酌主张者的信赖利益远远大于公共利益时，授益性行政行为虽然存在瑕疵，但是不予撤销。[15]存续保护又称为完全的信赖保护，是指当私人对行政机关存在正当的信赖时，行政机关应保证该信赖基础的存续，如果行政机关的行为违反了私人的信赖，则应将其撤销甚至宣告无效。

　　而如果是行政规定变迁所引发的信赖利益保护问题，则要求在修正或者改变行政规定时，如果新行政规定被限制在只适用于未来发生的案件，而排除适用在目前已经发生的案件之上，这种规范可以被称为“不溯及适用条款”，这一条款的设计可以确保发生于新的行政规定施行之前的个案不受新规定的影响，这便等于是给予了公民充分的存续性保障。[16](p16)

　　五、结语

　　处在转型期的中国，由于经济、社会、政治等各方面的综合变革，实际上法律制度也随之发生着各种各样的变动，其变迁的缘由也势必是复杂而难以厘清的。而位于其法律位阶底层的行政规定，长期以来承载着各种批判，或者是因为其中带有着繁杂的政策因素，或者是其中存在着诸多法律秩序的不统一，它的修订与变迁也随之产生。如何在行政规定变迁——法秩序统一以及信赖利益保护之间寻求平衡，这或许正是行政规定变迁所必须正视的问题。

　　基于这种变迁的不可避免性，我们更需要去关注哪些变迁是适应社会发展的必然选择？在这些必然选择背后，又有哪些规则可能对公民产生实质性影响？而这也要求我们不能再将视野纠结于行政规定的表现形式，而更通过其个案来分析其实质上可能具有的功能，究竟是创制性的，解释性的抑或是指导性等情形。进一步，在具体的制度设计上，需要国家与行政机关制定明确且具有预测性的“转型政策”，这才是信赖保护的关键之所在，即要求在事前的行政规定制定程序中，特别当涉及到公众利益的规范变迁时，确保多中心的利益表达与公众参与，以此达成更为妥当的政策目标。




【作者简介】
胡敏洁，法学博士，南京大学法学院副教授。


【注释】
[1]朱芒．行政规定的法性质[J]．中国法学2003(1).
[2]南京市规范性文件清理工作方案[EB]．[2009-03-01],//www.law-lib.com/.
[3]炼焦工业污染物排放标准编制说明.[EB].[2009-03-07]//www.es.org.cn/download/1951-2.pdf
[4]江苏省南通市中级人民法院（2003）通中行终字第117号[DB]
[5]【美】约翰•W•金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）[M].丁煌、方兴译.北京：中国人民大学出版社，2004：239.
[6]洪家殷.论信赖保护之适用——司法院大法官释字第五二五号解释评析[J].台湾本土法学2001(10)．42．
[7]【德】哈特穆特•毛雷尔．行政法学总论[M]．高家伟译．北京：法律出版社，2002：593—594.
[8][11][12][16]林三钦．法令变迁、信赖保护与法令溯及既往[M]．台北：新学林出版股份有限公司，2007．
[9]【日】盐野宏著．行政法[M]．杨建顺译．北京：法律出版社，1999：73—77.
[10]叶必丰、周佑勇：行政规范研究[M]．北京：法律出版社，2002：97.
[13]胡建淼、杨登峰．有利法律溯及原则及其适用中的若干问题[J].北京大学学报（哲学与社会科学版）.2006(6).
[14]【德】施密特•阿斯曼.德国行政法读本[M].于安译，北京：高等教育出版社，2006：15．
[15]葛克昌、林明锵主编.行政法实务与理论[M].台大法学论丛编辑委员会编，2003：132．