我国国有企业改革与公司治理结构的演进

【出处】《湖湘论坛》2007年第6期
【摘要】我国公司治理结构的演进与国有企业改革进程密切相关。我国国有企业改革的变迁历程大致可以分为计划经济体制下的改革、以建立现代企业制度为主要内容的改革、以企业制度创新为重点的改革等几个时期。与此同时，我国公司治理结构的演进也大致经历了公司治理结构的探索、开始形成、实质发展等几个阶段。进一步完善公司治理结构是深化国有企业改革的重点和方向。
【关键词】公司治理结构；国有企业；改革
【写作年份】2007年


【正文】

　　我国公司治理结构是伴随着我国企业改革而逐步演变的。自20世纪80年代以来，我国国有企业改革先后走过了放权让利、承包经营责任制、股份制试点等阶段。进入90年代，国有企业改革朝着建立现代化企业制度的方向迈进，公司治理结构开始融入到改革的进程中。目前，如何实现大型国有企业产权结构多元化，完善大型国有企业公司治理结构，增强大型国有企业的活力和竞争力，是深化国有企业改革的重点。国有企业改革，从起步、发展、深入，其过程大致可以分为计划经济体制下的改革时期、以建立现代企业制度为主要内容的改革时期、以企业制度创新为重点的改革时期。与此同时，我国公司治理结构的演进也大致经历了公司治理结构的探索、开始形成、实质发展等阶段。

　　一、计划经济体制下的改革时期，公司治理结构开始探索

　　在1978年党的十一届三中全会召开前，我国绝大多数的企业是全民所有制企业和集体所有制企业。全民所有制企业通常称为国营企业，企业的资产属于全体人民所有，并由国家代表全体人民对企业拥有所有权，企业的控制权则分别由各级政府获得，各级政府通过一系列中间管理层次对企业实行具体的经营管理，由此形成了国有企业特殊的委托——代理关系。在这样一种典型的企业所有权与控制权的相分离的基础上，产生了与任何两权分离的企业一样的企业治理结构的问题。在较长时期内，国有企业形成了这样的治理结构:企业的资产属于全体人民所有，由国家的各级政府或部门代表人民任命企业书记、厂长及其他企业干部；企业直接的经营管理由企业干部所控制，企业干部对政府或上级主管部门负责，他们的职位等级随企业的规模和重要性而变化并与官员的相同；企业的监督则由各级政府及企业群众通过党的内部纪律和群众运动来实现。这是一种高度集权型的企业治理结构，即最大限度地剥夺国有企业经营自主权，山政府完全掌握企业的剩余索取权和控制权。在这种企业治理结构下，企业生产经营所需的人、财、物全部由国家以计划供应的方式解决，企业的产、供、销活动也完全山国家计划统一安排，这时的企业与公司相区别，它还不是自主决策、自主经营、自负盈亏的市场上的独立法人，只不过是行政机关的附属物。尽管在这一时期也存在着所谓的“公司”，但这些公司是政府批准的行政企业，而不是依法设立的公司制企业，有公司之名而无公司之实。因而在这些企业或“公司”中的治理结构就不是真正意义上的公司治理结构了。而且，从几十年的实际运行结果看，这种企业治理结构造成了工业经济激励不足和生产效率低下。

　　1978年党的十一届三中全会召开，拉开了中国经济改革的序幕。针对国有企业长期经营绩效低下的状况，我国开始对国有企业的改革。改革之初，国家认识到了国有企业高度集中的经营方式的弊端，开始强调“放权让利”，要求扩大企业的经营自主权。1979年7月，国务院下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件后，国有企业实行了固定利润上交任务、超额利润留归企业的改革试验，企业内部实行厂长负责制、任期目标责任制、岗位责任制等多种形式的经济责任制。从1983至1986年，先后进行了两步“利改税”改革。“利改税”并没有从根本上解决长期困扰国有企业的难题，企业的经营效益并没有得到明显的改善，企业改革需要一种新的选择。于是。1986年12月，开始推行经营承包责任制。作为国有企业转变经营方式的早期的一种尝试，企业承包制在经历了一段短暂的繁荣之后，则逐渐地表现出了种种弊端，随着90年代初期市场经济在中国的兴起，承包制走向衰落。1988年4月我国颁布了《全民所有制工业企业法》，《企业法》明确规定全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏，独立核算的社会主义商品生产和经营单位。国有企业形成了这样的治理结构:企业的财产属全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权；企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利；企业依法取得法入资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任；企业内部实行厂长（经理）负责制，厂长（经理）是企业的法定代表人，在企业经营管理中处于中心地位，企业党委会处于核心地位，工会处于重心地位。此外，自1979年开始，随着我国对外开放引进外资步伐的加快，国家先后颁布了《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作经营企业法》，国务院相应颁布了实施细则。1988年6月，国务院颁布了《私营企业暂行条例》，为私营有限公司的设立创造了条件。这样，个体经济、中外合资企业等私有经济开始发展。

　　探寻我国国有企业改革的足迹，可以清楚的看到，这些改革都是在计划经济体制的框架内进行的，只是给了所谓的经营者较以前多一些的自主决策权。但是，在不同阶段进行的不同内容的改革，主要是沿着企业治理结构这一主线推进的，表现为剩余索取权和控制权在政府和国企的经营者之间分配的变动，因而我国国有企业早期改革的进程，就是治理结构探索的过程。然而，这种探索基本上没有触动企业的产权结构，也就是没有从资本结构（特别是股权结构）方面去完善和改进国有企业的法人治理结构，因此，在赋予国有企业经营者经营自主权的同时，没有建立起有效的企业经营者约束机制，企业法人治理效率不高，形成了事实上的“内部人控制”，使国有企业效益下降，国有资产大量流失。

　　二、以建立现代企业制度为主要内容的改革时期，公司治理结构开始形成

　　1992年邓小平南方谈话之后，我国市场经济有了真正的发展，产权主体多元化，公司治理结构的建设也开始有了突破。1992年开始了在国有企业建立现代化企业制度的改革。1992年5月，国家体改委发布《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》，以图规范公司制度。1993年11月中共中央通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“建立现代企业制度”，并指出“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索”。1993年12月国家颁布了《公司法》，公司成为法律实体，《公司法》确定公司分别设立股东会、董事会、监事会，宋分别行使决策权、经营权、监督权。这样从立法上对公司治理结构作了一些法律规定，标志着我国现代公司治理结构的模式开始形成。

　　《公司法》颁布后，我国开始建立证券（资本）市场。此前，在1990年12月19日新中国第一个证券交易所——上海证券交易所已正式开业，一部分资产优良的国有大中型企业成为国有控股上市公司。1999年中国颁布了《证券法》。在这一时期，政府除了将证券市场大部分限于国有企业外，还通过持有非流通的“国家股”和“法人股”的方式保有其绝对的大股东地位对上市的公司施加控制。1999年，中国开始有了股份期权制度的尝试，但又碰壁于法律障碍。全国人大常委会于1999年12月25日作出了《关于修改公司法的决定》，增设了国有独资公司监事会。

　　在这一时期，计划经济体制被破除，市场经济不断发展，建立现代企业制度成为国有企业改革的方向。随着《公司法》和《证券法》的先后颁布，现代意义上的公司从无到有、从少到多、从不规范到逐渐规范。实行公司制改造的国有企业根据我国《公司法》的规定，按照公司章程，参照国际惯例，建立了相应的公司治理结构。

　　公司治理结构的架子虽然搭起了，但关于公司治理结构方面的立法和运作的实际效果还存在不少问题。第一，股权结构不合理。国有股比重过大，社会公众股过于分散，缺乏有实力的机构投资者，造成国有股“一股独大”，“大股东控制”或“内部人控制”现象严重。第二，董事会职能虚化。在法人控股的公司，由于法人股的股东代表常常为兼职人员，被选为公司董事和董事长后；不能全身心投入工作，致使公司董事会不能正常运转，导致投资者对经营者的约束力严重不足，董事会的经营决策权、业务执行权落入经理层手中，经营者往往运用手中掌握的经营决策权来谋求个人和小集体利益的最大化，从而侵害了所有者的权益和导致了企业运营的低效率。第三，独立董事不独立。大股东凭借其优势地位，或者尽一切可能地排斥独立董事，限制其作用的发挥，或者推荐、扶持对自己友好的独立董事，这样，独立董事束缚了手脚，难以保证独立董事的独立性，使这种用意良好的治理形同虚设。第四，监事会的地位低下和职能弱化。监事会虽然在法律地位上与董事会不相上下，但实质权力较少，在公司运作过程中难以发挥实质性作用。同时，由于监事身份不独立，很难代表股东的利益监督董事会和经理人员。监事会也缺乏有效的监督手段，难以得到充分的知情权、建议权、财务检查权。第五，经营者的激励、约束欠缺。企业经理人员的任免和考核标准没有真正和企业经理人员的升迁与企业绩效相挂钩，经理人员的行为短期化现象十分普遍。同时，由于没有建立对经营者的在职消费有效控制的机制，经理人员中不乏乱中谋利、忘乎所以者。第六，“新三会”与“老三会”相融困难。国有企业改制后的“新三会”与国有企业改制前的“老三会”之间在一定程度上相互抵触，矛盾更经常交替出现。

　　三、以企业制度创新为重点的改革时期，公司治理结构不断完善

　　为了改变国有企业持续经营不善的状况，为了迎接中国加入WTO后参与国际市场竞争的挑战，1999年9月中共中央十五届四中全会提出，把健全法人治理结构作为建立现代企业制度的核心，2000年10月中共中央十五届五中全会又强调，健全企业法人治理结构是深化国企改革的一项重要任务，这表明公司治理结构开始进入不断完善的新阶段。

　　随着我国国有企业改革进入攻坚阶段，企业制度创新势在必行。针对公司治理结构存在的问题，国家有步骤地采取措施加以解决:一是制定和修改一系列公司规章、制度:2000年，废除了公司上市指标制；2001年1月，颁布了上市公司治理指导意见；8月，颁布了引进独立董事的指导意见；2002年，中国证监会出台了《上市公司收购管理办法》、《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》，并颁布了5个与之配套的文件；2001年3月，证监会发布了《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》。这些规章和制度，对上市公司治理结构产生积极影响。二是优化股权结构。2001年6月，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，试图在市场上减持法人股、国有股，但因政府对价格波动的担忧而暂停新股的发行和增发，国有股依靠存量发行的方式减持没有成功。2002年底，中央政府又宣布一项新政策，即向合格的外资机构出售国有股和法人股。2002年11月，中国证监会与中国人民银行联合发布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，准许得到国际认可的大型金融机构在中国建立基金来收购和出售A股。三是改革国有资产管理体制。中共十六大提出要建立中央和地方两级国有资产管理体制，设立中央和地方两级国有资产管理机构后，2003年6月，国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。国资委、各地国有资产监管机构也相继出台了一系列法规、规章、制度，国有资产监管的法规体系基本形成。此外，国务院国资委还发布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，逐步理/顷和规范了国资委系统内的指导监督关系。四是修订《公司法》。2004年初，国务院法制办启动新一轮《公司法》的修改工作，2005年7月5闩完成草案的起草工作，10月27日《公司法》修订案在十届全国人大常委会第十八次会议上获得通过。新《公司法》新增一人有限责任公司形式，上市公司新增独立董事制度。在公司治理结构上，新《公司法》对董事长的权力形成了更高程度上的制衡，突出体现了我国各界对公司治理结构中权力制衡的重视；为保护中小股东的利益而增加了股东权力；加强了监事会以及监事的职能；确立了董事会秘书制度和董事回避制度。《公司法》的修改，为公司治理结构的完善提供了方案和制度保障。五是实行股权分置改革，实施管理层股权激励。2004年8月开始，在经济理论界与实业界的“郎顾之争”、产权改革的大讨论后，针对流通股和非流通股的同股不同权、同股不同利的状况，2005年8月，证监会、国资委、财政部、人民银行、商务部等五部委联合发布了《关于上市公司股权分置改革的指导意见》，开始分批进行上市公司股权分置改革，消除非流通股和流通股的流通制度差异，同时，实施管理层股权激励。2006年1月，证监会出台了《上市公司高管股权激励试行办法》，也明确了实施管理层股权激励办法。六是实施国有股“减持”新政。2007年7月，国资委和证监会联合发布了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》、《上市公司国有股东标识管理暂行办法》等三个文件。新规定的出台，既达到保持国有经济控制力，维护证券市场稳定的目的，又基本解决了困扰多年的国有股减持问题，被称为国有股“减持”新政。

　　20世纪90年代开始的国有企业改革，是要使企业从计划体制下的生产经营单位转化为一个公司制的市场竞争中的商业实体，而2l世纪初国有企业的改革，则是在其基础上的创新和发展，表现为公司治理结构的不断改进和完善。由于我国公司治理结构的构建起步晚，又带有明显人为设计和干预的痕迹，表现出诸多的“中国特色”。因此，在国有企业改革中，既要借鉴成功的公司治理结构模式，又要根据中国的实际情况，进一步健全、完善公司法律制度，进一步推进国有企业产权多元化，进一步完善国有资产管理体制特别是国有股权代表委派机制，进一步完善经理竞争市场、金融市场，建立和完善党的十六届三中全会的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。




【作者简介】
宋志国，单位为湖南公安高等专科学校。