试论我国宏观调控手段综合协调制度的完善——从华尔街金融危机说起

【出处】《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2010年2月第1期(总第103期)
【摘要】宏观调控法律手段的综合协调制度对加大宏观调控的力度和增强宏观调控的效果都有积极的意义，特别是在应对经济危机等特殊时期，更显重要性。我国目前存在部门法规不健全、缺乏监督制约机制等诸多问题，应从制定宏观调控基本法、设立宏观调控综合机构等方面来建立和完善宏观调控法律手段的综合协调制度。
【关键词】宏观调控；宏观调控法律手段；综合协调制度；宏观调控基本法
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、问题的提出

　　2008年9月15日，雷曼兄弟公司申请破产保护，华尔街金融飓风全面爆发。面对这场史无前例的全球经济危机，各国政府频频出台各种措施“扑火”救市。

　　美国作为此次经济危机的震源，率先开始了自救行动。“7000亿救市计划”是美国自救的代表性举措。这一救市方案可以视为计划、产业政策和各种调节手段综合协调的典型案例。首先，拟制定7000亿的救市计划是计划调控手段的集中体现；其次，方案将调控的重点放在银行业和金融业上，通过注资、国有化等方式来帮助银行和其他金融机构摆脱困境。这不仅体现了产业政策调控手段，也是财政和金融调控手段的实践运用；再次，实施此方案时运用的抵押、贷款等方式，则是货币调控手段的集中表现形式。

　　华尔街危机波及的不是美国一国，它迅速蔓延成为“百年一遇”的世界范围的金融危机，全球各国及各大经济体纷纷重拾凯恩斯主义，即“不能让经济力量自由运行，须由政府来约束或指导”，采取了整齐划一的救市方案：降息、银行国有化和注资。这分别是宏观调控法律手段中货币调控手段、税收调控手段、财政调控手段及金融调控手段的综合体现。具体而言，降息主要是对货币调控手段的运用，暂停征收利息税则是运用了税收调控手段，而国有化则集中体现了财政调控手段。

　　分析美国自救和全球联合救市的案例，可以得出结论：危机时期的政府救市方案，离不开国家的宏观调控法律手段；有效的政府救市则很大程度上倚赖宏观调控法律手段间的相互配合和综合协调。此次经济危机不仅让我们开始重新审视全球金融秩序体系，也让我们开始思考建立宏观调控及宏观调控综合协调制度的迫切性和重要性。

　　二、宏观调控法律手段综合协调的必要性

　　根据马克思主义哲学原理，事物都是由“质”和“量”的统一所构成的。“质”的不同，使得不同的调控手段达到不同的调控目的；“量”的不同，使得各种调控手段本身具有一定的局限性。各种调控手段间“质”和“量”的关系决定了宏观调控综合协调的必要性和重要性。

　　首先，宏观调控法律手段的作用范围是一定的。每一种宏观调控法律手段仅能在其调控的层面发挥有限的作用。例如，计划法律手段只能为经济和社会发展做出指导性的目标，它的作用只停留在战略性、宏观性和政策引导性上。而真正要实现这个目标，则需要依靠产业政策、财税、金融等调控手段的实施及配合。

　　其次，宏观调控法律手段的作用程度是有限的。就每一种宏观调控法律手段而言，其调控范围内的调控程度是有限的。单独使用任何一种调控手段都不能使宏观调控的目标如期地控制在预定的范围之内。例如，国家要加强对中小企业的扶持，进行产业政策的倾斜和扶持是不够的，需要同时加大对中小企业的财政补贴，放宽对中小企业的信贷条件，减轻对中小企业的课税条目等。这就需要产业政策、金融、财税各种手段的协调配合。

　　再次，宏观调控法律手段的时滞性不同，要求各手段间要进行综合协调。以财政手段和货币手段为例。财政政策需要先通过立法机关的制定，然后交由有关的执行机关执行，其决策的程序复杂，但一旦投入实施，将迅速而直接影响社会的有效需求。而货币政策一般由中央银行制定和实施，其决策程序简单灵活，但其对社会总需求的影响则是缓慢、间接的。

　　最后，宏观调控法律手段协同运作的内部性及各手段配套行使的外部性，同样要求各调控手段间要建立综合协调制度。调控手段协同运作的内部性是指由于各个调控手段都是由诸多要素构成的，而各个要素的内在牵连要求其只有协同运作才能保证调控手段的力度。倘若财政支出的倾斜度与财政收入的着力点如果不一致，那么财政政策的调控力度就会弱化，甚至只是一纸空文。而各手段配套行使的外部性是指每个调控手段的行使不是一己之力可以为之的，它们间需要配套行使。例如，财政手段的实施要依赖税收，如果财政注资的额度没有在国库收入的合理支出之内，那么则会造成入不敷出、寅吃卯粮。这不仅不能有效的进行宏观调控，反而会加重财政赤字，增加国库负担。

　　三、我国宏观调控法律手段综合协调的现状

　　在我国，行使宏观调控权的经济管理部门主要是国家发展和改革委员会（下称“发改委”） 、财政部、中国人民银行（下称“央行”）这三大部门。由于宏观调控的最终目标具有一致性，这三大部门的主要职责均可笼统的概括为：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化产业结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控体制。但是，由于这些部门的职能及其业务各有优势和侧重，并各有体系，各为其政，缺乏合作与沟通，以致在具体调控时会出现协调冲突，导致调控目标难以圆满完成。具体表现为以下四个方面：

　　首先，我国尚没有《财政法》、《计划法》等部门法。这使得各部门的职责分工不够清晰明确，其职责的范围与界限模糊，容易在实际调控过程中造成管辖冲突或相互推诿。三大部门看似各司其职，但在很多具体事务上其权限有待进一步划分。例如，国债对财政和央行都有重要影响。其作为弥补财政收支缺口的重要来源，国债会直接制约财政的运行；而国债作为调整货币供应关系的一个重要工具，对货币市场和资本市场都有重要影响。而长期以来，在国债问题上，财政部和央行基本上各自为政，缺乏互通，致使国债发行成本居高不下。

　　同样由于没有相应的部门法的规范，各部门的权限大小不明确。在主要行使宏观调控权的三大部门中，发改委行使的主要是宏观调控法律手段中的计划和产业政策手段，也就是说，发改委担当的应该是“龙头”的角色。这意味着发改委应该具有比央行、财政部更高的权限，央行和财政部应当通过自身部门的优势，运用各自具有的宏观调控法律手段来配合和执行发改委所制定的国民经济和社会发展的年度计划和产业政策。然而现实中，央行和财政部与发改委的行政层级相同，就这削弱了发改委制定的计划和产业政策的被执行效力，有损调控的绩效性。

　　其次，缺少综合协调各宏观调控部门的机构。造成上述三大行使宏观调控权的部门在职权上相互推诿或管辖冲突的原因，一则是没有相应的部门法规范而导致的各部门权限大小不明确；二则是我国缺少一个综合协调各宏观调控部分的机构。这一机构的缺失使得各部门间缺少向心力，由于没有集中的管理和审批机制的部署，使得各部门无法统一步伐，难以合力调控。

　　再次，运行程序的缺失是我国宏观调控综合协调制度不完善的一大表现。没有具体的运行程序使得各部门协调在完成同一调控目标时，主管部门和配合部门没有明晰的沟通渠道和解决方案。由此造成的部门沟通不畅，不仅体现在不必要的人力资源的浪费，更多的时间上的无谓消耗，而这将会使宏观调控从实质性和时效性上都大打折扣。

　　第四，宏观调控手段综合协调的监督和制约机制的空白。虽然财政部主要职能的第十一项和央行的第三项有关于监督的规定，但其所谓的监督只是对其部门职能范围中很小的一部门所做的监督，而这对于整个宏观调控法律手段综合协调的监督和制约机制来讲，根本是杯水车薪。宏观调控必须有宪法和法律的授权，而宏观调控权应当依法行使，建立监督和制约机制是极其必要的。它有利于各部门更有效更投入的行使其宏观调控权，也有利于宏观调控目标的完成。此外建立宏观调控综合协调的监督和制约机制有利于明确责任分担、承担法律责任，能够从实质上和形式上完善宏观调控法的体系。

　　最后，缺少特殊时期宏观调控法律手段的综合协调制度。特殊时期意指国家的经济、政治、社会发生重大变革或出现重大异常的时期，如政治革命、战争、灾害、经济危机等。在这种时期，形势变化极快，原有经济秩序被打乱，正常的市场调节受阻，需要国家采取紧急措施对经济进行干预和调节，而此时的宏观调控法律手段间的综合协调更是显得尤为重要。缺少特殊时期宏观调控法律手段的综合协调制度，会使得政府在应对危机时措手不及，难以正确地把握救市时机、有效的地预防和减少危机带来的严重后果。

　　四、完善我国宏观调控综合协调的制度设计

　　由上述可见，完善我国宏观调控综合协调制定是极其必要而且迫切的，为此，笔者提出下述建议：

　　首先，制定《宏观调控基本法》。宏观调控基本法是指“就宏观调控的一般性问题作出规定的法律。其规定的内容包括宏观调控的立法依据、基本原则、基本任务、基本目标、立法体制、宏观调控权的运用程序、法律责任及各专门宏观调控法如何协调一致等等基本性问题”。

　　法学界对制定《宏观调控基本法》的热情从未消减过。制定《宏观调控基本法》不仅有利于完善整个经济法体系，也对宏观调控综合协调制度作用重大。理由有三：第一，国家一旦制定出台了《宏观调控基本法》，行使宏观调控权的各部门就有了统一的原则、明确的任务和目标，这能够在很大程度上改善各部门因以部门利益为本位而造成的不协同。第二，宏观调控基本法的制定会弥补宏观调控综合协调运行程序的空白。这使得宏观调控各部门在行使各自的宏观调控权时，有“序”可循，能够避免因程序缺失导致的不必要的资源和时间上的浪费。第三，宏观调控基本法可以独立章节，专门规定各调控手段综合协调的方式，各调控部门的权限发生冲突时的解决方案，以及各部门行使调控权所对应的法律责任。此外还应规定对各部门行使其调控职权的监督和制约机制。

　　其次，制定各门类或行业部门的综合性法律。宏观调控全面地涉及国民经济各职能方面和各行业部门，这些各职能方面和行业部门的基本政策，都需要制定相应的综合性法律，如《计划法》、《财政预算法》、《外汇法》、《外贸法》、《产业政策法》等。完善这些法律不仅能较好的规范各行业在宏观调控时的运行，也使宏观调控的各个经济管理部门能更好的明晰各自的职能及权限范围，避免因分工不明而造成各部门的管辖冲突或相互推诿。

　　再次，设置部门间的协调机构。可尝试设立国民经济宏观调控委员会，将其定位为是国务院集中行使中央经济调控权的常设机构。这一机构应凌驾与国家发改委、央行和财政部之上，是国家宏观调控权的最高执行机构。该委员会应由政府总理出任委员会主任，各宏观调控部门的首长担任委员会委员。而其职责应定义为，统筹行使国家的宏观调控权，制定我国长期、中期和年度的国民经济和社会发展计划，调整国家的产业政策，分析国内外经济形势，实行相应必要的财政政策和货币政策，制订中央财政预算的编制，以及发行国债等关乎国民经济的重大问题。

　　最后，制定特殊时期宏观调控综合协调制度。特殊时期和特殊事态虽然不经常出现，但却难以避免，而且往往来势汹汹，让人措手不及。此次的华尔街金融飓风就是典型的一幕。我们应当有预见和防范危机和风险发生的意识，着手建立一套特殊时期的宏观调控综合协调制度。对于特殊时期的宏观调控模式，在历史上有很多经验可以借鉴。例如， 20世纪发生的两次世界大战时期，各国经济转为战时体制，各国采取了各种调控措施以及颁布了大量法规；又如1929年至1933年的世界经济危机期间各国加强了对经济的干预和调控，特别是在美国，罗斯福政府实行新政，取得了显著的成绩；以及1997年爆发的亚洲金融危机，东南亚各国的救市措施。就我国自身而言，从20世纪70年代末至今，我国一直处于经济体制改革的特殊时期。从最初改革开放的特区经济发展的成功，到90 年代初经济过速增长时成功现实“软着陆”，以及亚洲金融危机爆发后我国成功的保持了人民币币值稳定和较高的经济增长速度，这一切都和国家综合运用计划、财政、税收、货币、信贷等政策和政策工具是分不开的。我国应当将这些成功的经验认真总结，制定适合我国国情的应对特殊时期的宏观调控模式。




【作者简介】
赵文凯，单位为山东大学法学院。