民事起诉制度改革研究

【出处】《法制与社会发展》2001年第6期
【摘要】我国民事诉讼法规定的起诉条件对于民事实体权利的保护有过于苛刻之嫌。本文以缓解既存的“起诉难”为主旨，对程序当事人和适格当事人、起诉条件立法具体与立法抽象、起诉请求的有效性与正当性、起诉证据与定案证据等几对相关范畴进行了辨证分析，意在从横向立法比较的基础上完善我国的民事起诉制度。
【关键词】起诉与受理；程序当事人；实体当事人；民事诉讼证据
【写作年份】2001年


【正文】

　　在近几年我国法院系统自上而下推行的审判方式改革措施中，改革的近期成果被一步步地锁定在建立科学的案件审理流程管理制度上。“大立案”制度所确立的“立审分立”格局，对于保证案件审理工作的公正、高效起到了明显的促进作用，但是对民事诉讼的整体而言，这一局部分工的明晰化并不能从根本上扭转民事起诉程序的梗阻状态。这突出地表现为“起诉难”并没有因为“大立案”的推行而得到根治或缓解，在起诉环节因为过于强调法院代表国家的干预作用，形成当事人在发动诉讼时的无为状态，而这又必然导致起诉程序缺乏必要的灵活性。在这一背景下，从更为开阔的程序视角来审视现行民事起诉制度的得失就更有其现实意义，它将有助于在我国民事诉讼中的起诉与受理环节建立起对相关的法律价值目标的平衡机制，以适应现代解决民事纠纷的需要。

　　一、对我国民事“起诉难”之制度检讨

　　在我国现今的民事诉讼程序的启动机制方面，民事审判的大门在为数不少的人们的权利急需司法救济的情况下，其门槛仍然是如此之高，以至于大量的民事纠纷因为审判的大门开启的过于艰难而滞留于社会。最典型的立法缺陷即在于我们在长达几十年的民事诉讼实践中对于起诉和受理环节习惯于严格审查和把关。在我国民事纠纷日增，权利保护需求呈现出日益加大趋势的现今，“起诉难”的影响越来越显现出来，权利人的实体权利往往因为失却了司法的保障，而致纠纷陷于长久争执、无法解决的真空状态，这一司法现状同民事诉讼法设定的保护当事人合法权益的立法初衷也大异其趣。

　　究其根源，当事人行使起诉权遇到的障碍主要来自于民事诉讼法的相关制度和程序的缺失。立法者和司法者似乎更属意于绝对的严格规则，强调为起诉设定更细致的具体条件规定。在司法实践中，由于因循长久以来形成的不良审判习惯，法院（或法官）常常人为地设置法外不合理的条件限制当事人起诉，民事诉讼法的有关起诉的条文在向具体权利义务的转变过程中不时发生困难。这样，由于现行起诉制度的种种限制，使得实体权利的实然性产生严重的瑕疵，对某些民事权利的保护也失去了有效性。

　　司空见惯的“起诉难”使社会成员对国家审判机关解决纠纷的能力产生了普遍的怀疑，由此动摇了人们对司法的信心。在我国之所以形成这种局面，从观念的层面分析，有两个决定因素，一是“司法最终解决”的解纷理念还远没有在立法和司法领域中确立。在传统上我国的审判机关有让位于行政机关的习惯，为防止形成诉讼骑虎难下、难以下判之势，法院对审判界限较为模糊的案件能推则推，尽量将之拒之门外。二是人们尤其是法官往往将诉权看作是国家赋予当事人的权利，而忽视了诉权产生于纠纷的事实，因而，在衡量当事人的起诉时夸大国家意志的支配作用，以实体法的要件作为探知诉权存在的依据。我国现行民事诉讼法在起诉条件的规定上存在欠缺，第108条规定的四个起诉条件过于僵硬，近乎苛刻。综观民事诉讼法的规定，立法在起诉环节片面地强调法院在发动诉讼方面的作用，忽视审判权和诉权的协调，为当事人起诉设置了过高的条件限制，将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法的大门之外。而且，在民事诉讼实践中，长期遗留下来的审判习惯又带有大量的纠问色彩，法官对进入诉讼程序的资格与获得裁判保护的资格混为一谈。

　　我国法官在受理案件时往往表现出教条地适用法律，在习惯上偏好具体而详尽的法律规定，对那些充满不确定性的原则指导往往有束手无策的茫然感。因此，从程序的开始到终结，都希望有明确具体的答案，这完全可以解释为什么最高人民法院针对起诉与受理问题发布了如此之多的司法解释及批复的成因。另外，现行的诉讼政策也不尽合理，这又强化、加剧了起诉难的症状：首先，上级法院的裁判和判断是认定下级法院案件正确与否的唯一标准，对下级法院而言受理了上级法院认为不该受理的案件理所当然地属于错案，如此必然导致法官在审查起诉时表现出特别的“慎之又慎”的惧怕心理，要么机械地作出判断，要么唯领导批示是瞻。惟恐受理了一些模棱两可的起诉后面临难以下判的尴尬境地，而对这些案件的起诉往往加以人为的限制。其次，为数不少的法官缺乏最基本的权利保护观念和司法责任感，适用现行法的审查条件时过于机械。法官在审判习惯上，有这样的思维定势，他们往往拘泥于先入为主的办案习惯，一俟接触审查起诉的案件，就一头扎入到探究案件的实体事实中去，对合理程序的设置全然不顾，程序当事人和正当当事人在他们看来并无区分的必要。再次，因为法院过于行政化的管理方式，审判委员会常常在正式受理案件之前就对某些重大案件的受理问题进行讨论，以做出受理与否的判断。另外，我国法院也有片面注重结案率的习惯，形成了诸如“不结不立”等约定俗成的做法，尤其在突击结案的年终阶段，法院为了提高本年度的结案率，彰显其审判业绩，故意拖延受理当事人的起诉，导致当事人的民事权益受不到及时保护。

　　笔者非常赞同这样的观点：程序作为一个环环相扣的过程，其中任何一个环节的改变，都会对其他环节产生影响，以至于引起整个程序结构的变化。[1]而对于完善起诉制度而言更重要的是，具体诉讼环节的改革也必须从整个诉讼程序制度中寻求答案。起诉环节的不合理，还必须寄希望于从起诉程序之外获得根本解决，因为起诉不过是诉讼程序之网上的一个节点。具体观之，影响起诉制度的因素有这样两个：

　　其一，我国民事审判权在国家社会生活中的地位远远不能适应对当事人权利救济的需要。民事审判权应当成为法院裁判“法律上争讼”的权限，一定范围内的权利只要有需要民事审判权保护的必要性，审判权就应当富有实效地提供司法保护。在这一问题上我国的审判机关虽然也有转变，甚至可以说代表了一定的趋势，但从整体上看，这种转变还只有个别的意义，不予受理的规定还是太多，因此这种转变还不能代表审判权作用的全部范围。其二，司法的最终决定权尚未确立。民事审判权的核心则是对民事权益实施救济，那么，奉行“司法最终解决”原则，势必使得民事审判权的地位得以突出，这就要求民事审判权的界限与民事权利保护的需求相一致。反之，若奉行“重行政轻审判”的解纷理念必然导致民事审判权的萎缩和无为，其归宿必然是使众多的民事起诉得不到法院的接纳。对此，如最高人民法院经济审判庭1991年9月29日做出的《关于对南宁市金龙车辆配件厂集资纠纷是否由人民法院受理问题的答复》作为典型，最能说明问题，它指出：对于集资纠纷，在经政府联合工作组作了大量工作的情况下，如将此纠纷交法院处理，将会拖延时间，不利于及时解决。因此，该纠纷仍由有关人民政府及主管部门处理为妥。这不能不说是一种审判权的消极逃避。与我国民事诉讼法第3条关于“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”的原则性规定也相违背。

　　二、民事起诉主体与民事诉讼程序的启动

　　在各国民事诉讼法现代化的进程中，几乎所有重大的变革，都离不开当事人制度的配合和回应，因此当事人制度也是完善民事起诉制度的根本。如何确定民事诉讼当事人，事关权利救济和民事诉讼目的的实现。当事人一经提起诉讼，其原告资格即因起诉行为而得以特定，至于是否属于正当原告则在所不问。因为，从理论上讲诉讼由当事人的起诉而开始而不是法官实质审查后给予恩赐而开始。[2]然而，我国民事诉讼法第108条对当事人（尤其是原告）的规定，则暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求，尤其是对原告与案件有直接利害关系的要求，对于启动民事诉讼程序的当事人来讲近乎苛刻。

　　（一）确定原告与被告的依据：程序当事人抑或实体当事人在第二次世界大战以后，民事纠纷的主体与民事诉讼当事人出现了一定程度的分离，当事人适格的条件有所放宽，如对环境公害案件的当事人的适格标准就有放宽的趋势。现代民事诉讼中的当事人，有形式当事人和实质当事人的区分，这是现代诉讼立法技术的基本要求。一般认为诉讼开始的当事人只能是形式上的当事人，他有要求法院对作为本案诉讼标的权利义务关系作出判决，并取得该案诉讼程序上主体地位的资格。如美国民事诉讼法中就严格区分了诉讼资格和判决成熟性，以示不同诉讼阶段对当事人资格的不同要求。[3]

　　在现实的诉讼中，发动诉讼的起诉及受理活动在先，通过诉讼程序作出裁判认定权利义务归属的活动在后。那么，在尚未开始诉讼程序的审查起诉时就衡量实体权利显然属于因果倒置，违背诉讼法理。道理很简单：起诉或者被诉的人是否是民事权利或法律关系的主体，只有在诉讼进行中才能查明，在未查明之前诉讼程序仍然要进行，事实上已经承认当事人的诉讼地位。因此发动诉讼的当事人与接受判决的当事人未必是同一人。如在德国的民事诉讼理论和立法中就严格区分了正当当事人和程序当事人的概念，认为起诉权（Aktivlegitimation）与应诉权（Passivlegitimation）属于实体权利问题，而非形式是（起诉状）确立的当事人地位。在起诉和受理阶段，当事人的地位纯粹形式地取决于起诉状，其中列明谁是原告，谁是被告。[4]

　　从加强对当事人权益的保护，降低起诉条件的角度来看，我国的民事诉讼法规定的起诉条件中对当事人的规定也应当从程序当事人着眼，只要是以自己的名义要求法院保护其民事权利或法律关系的人及其相对方就是可以启动诉讼程序的当事人。由此，判断某人是否是当事人就看他是否在实际进行诉讼，以自己的名义进行诉讼、向法院提出了纠纷解决的请求并在诉状中指明了原告和被告的人就是当事人，不在实际诉讼中的就不是当事人。也就是说，只要向法院提起诉讼主张请求权，主张人就是原告当事人，至于该原告在客观上是否确实具有实体上的请求权与当事人的地位没有关系。这种当事人即所谓形式上的当事人。

　　但在我国民事诉讼立法中却没能区分这两种当事人的规定，从程序的启动到裁判的做出无不强调的是正当当事人，这种片面强调正当当事人的作法，成为妨碍起诉的桎梏。反映在起诉的规范方面，至少有以下几个条款作为明证：首先，我国民事诉讼法第108条规定的当事人实际上是一个混合体，它以强调实体当事人为主要内容，兼容了程序当事人。也就是说它包括诉讼法概念上的当事人和作为诉讼标的的法律关系主体的适格当事人（正当当事人）。其次，《民事诉讼法》第56条第2款规定，人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务，这是在实体上来理解当事人的含义。反之，可以认为，没有判决承担民事责任的第三人就不是当事人。显然民事诉讼法这里所指的当事人是实体法上的当事人概念。再次，最高人民法院关于哪些人应作为原告和被告的规定也是关于正当原告和正当被告的规定。不少法官更是想当然地把当事人的概念与正当当事人的概念相混淆。如此操作显然违背诉讼法理：第一，实体权利的有无须待诉讼程序开始后，经过实体审理之后方能确定，而诉之利益必须在起诉与受理阶段就作出衡量和判断。第二，在消极的确认之诉中，起诉的人并不享有实体权利，但他却应当具有起诉的权利，具有诉讼的利益。

　　从理论上观察，“立审分离”制度的推行，使得案件的审理前的准备与正式开庭审理相区分，也应当为程序当事人和实体当事人在诉讼实践中的分离提供难得的契机。

　　（二）确定当事人的标准：严格抑或宽松西方国家民事诉讼实践的普遍作法是，诉讼基于当事人向法院递交诉状开始。只要诉状符合法定的形式要件，案件即应系属于法院。[5]在确定民事诉讼当事人方面，采纳宽松条件几乎是各国的通例。具体而言，在诉讼实践中对于如何确定当事人，也有不同的作法。可概括如下几种：

　　1．依据诉状主义。各国民事诉讼法大都规定，认定当事人的根据应是原告的起诉状，以口头方式起诉的，应以法院的笔录为准；诉状不明确的，应斟酌诉状的全部内容加以确定，或传唤原告问明请求的相对人。只有在明确当事人的情况下，才谈得上明确该当事人是否有当事人能力的问题。如果查明原告起诉状所列的原告或被告根本不存在时，法院应裁定不予受理。[6]

　　2．关于当事人的认定，国外民事诉讼理论中，根据其判断的依据不同，有以下几种观点：（1）意思说，该观点着重强调以当事人起诉时的意思表示为准来确定本诉当事人。即使起诉状上写明被告为甲，但原告的意思是乙，那么被告就应是乙；（2）行动说，该观点坚持以具体行为作为确定当事人的标准，即谁起诉，谁就是原告；谁应诉谁就是被告；（3）表示说，该观点认为，起诉状上记载的是谁，当事人就是谁。甲以乙的名义起诉，则原告是乙而不是甲，大陆法系国家理论和立法多倾向于表示说的观点。（4）当事人适格说，这种观点认为，当事人的确定应当以诉讼的全过程所有的资料来加以考察，而不仅仅从诉状记载的内容来确定当事人。实际上是以当事人是否适格为标准来确定当事人。（5）规范分类说，这种观点认为，当事人的确定应从诉讼的不同阶段来加以考察。在诉讼开始阶段，按照表示说；在诉讼程序进行中，应当以评价规范为确定标准。

　　笔者认为，上述学说均不同程度地存在难以自圆其说之处。意思说虽对明确被告有一定意义，如在确定共同侵权诉讼中的被告时就显现出优势，但这对认定原告似乎无能为力，更无法缓解我国民事诉讼立法和实践中对原告的苛求，因而只解决了问题之一面，尚不能顾及当事人制度的全局。行动说则走向另一极端，它以确定原告为中心，以实施诉讼行为为判断标准，对确定被告则毫无作为，况且对原告的确定也有机械之嫌，从具体的行为中未必就能推断出原告的意思。[7]表示说最大的问题是，根据表示说，当甲以乙的名义起诉时，乙是当事人，判决将对乙产生拘束力，不仅其判决没有实际意义，而且欲撤销该判决时，当事人还必须提起再审之诉，令乙无辜承受不必要的诉讼负担。当事人适格说与法规分类说仍然强调实体当事人说，仍是因果关系倒置，故不足采纳。规范分类说，侧重从法规规定的条件来衡量当事人，虽有其积极意义，但仍然无法扭转起诉条件过高的现实。

　　从我国《民事诉讼法》第108条的规定看，我国立法与审判实践在确定当事人的标准上采纳的是当事人适格说。这无异于对原告的起诉附加了较为苛刻的条件。笔者认为，从加强对原告和被告保护的平衡角度观察，区分当事人发动诉讼和求得判决的不同权能，在起诉阶段须以表示说来作为探知程序当事人的标准，将发动诉讼作为评价标准，在审理阶段则将当事人适格作为评价标准，法规分类说无疑有可取之处。

　　三、起诉条件模式选择：抽象抑或具体

　　从立法例来看，起诉的条件存在具体列举式和抽象性规定两种立法模式，而从世界范围来看，抽象式立法符合现代民事权利保护的趋势，是民事诉讼起诉制度立法的主流。

　　（一）起诉条件具体这种立法模式又可以分为两种作法，一是肯定式列举，仅对起诉应当具备的积极要件，尤其是起诉状中能否全面反映这些条件加以规定，如这些条件不齐备，则法院不予受理。原东欧社会主义国家大多采此立法体例，如《罗马尼亚社会主义共和国民事诉讼法》第112条的规定，尤其是《蒙古民事诉讼法》第40条的规定就非常类似于我国民事诉讼法第108条列举的起诉条件。[8]之所以如此，乃是因为我国民事诉讼传统理论是以诉讼结果来认定当事人的本质属性（即利害关系）和前提条件的。另一种作法是否定式列举，很多国家和地区的民事诉讼法则从排除的角度列举了法院不受理的范围，或者起诉行为无效的情况。如原苏联和各加盟共和国《民事诉讼纲要》中仅就拒绝受理的9种情形作了规定，而将其外的情形受理的决定权授予审判员裁量。匈牙利民事诉讼法第130条也对退回诉状（不予受理）的十种情况进行了列举。在现行《澳门民事诉讼法》中，民事原告通过向法院递交起诉书开始请求其权利，而被告通过呈交答辩状开始为自己的权益进行辩护。澳门民事诉讼法第139条规定了起诉状不当的情形：一、起诉状不当，则整个诉讼程序无效；二、在下列情况下，起诉状属不当：a）请求或诉因未有指明或含糊不清；b）请求与诉因相互矛盾；c）同时载有实质上互不相容之诉因或请求。另外，对于起诉后，如无传唤被告的话，起诉行为也应当被撤消。

　　（二）起诉条件抽象西方国家民事诉讼法不存在案件受理的程序，对起诉的条件仅做抽象性、原则性的规定。仅仅对有关于法院对诉状的形式审查、要求补正诉状程序加以预设，其中并不包含任何实质审查内容，如德国民事诉讼法第2条第2款规定：诉状只要载明当事人与法院、提出的诉讼标的与原因以及一定的申请即可。这可谓与我国民事诉讼起诉制度中详尽列举起诉条件的作法迥然相异。综观各国规定，可概括出其立法模式两个鲜明的特点：首先，在立法上对起诉持宽松的态度，司法上尽量将民事权利之争纳入审判程序。至于起诉的形式，只要当事人在诉状中指明诉讼各方和起诉的法院、争议的标的和诉因即可。[9]德国、日本的民事诉讼法就采此模式。大陆法系国家中的一些民事诉讼法并不对起诉的条件加以集中的规定，他们在立法时似乎更钟情于将起诉的条件分散地规定在管辖、当事人能力、诉讼行为等章节中，在民事诉讼的运行中具体把握起诉条件的实际运用。英美法系国家更加青睐概括式地阐释起诉的条件，其民事诉讼法理论认为：如同在制定民事实体法时必须要考虑利益一样，在运用诉讼程序解决民事纠纷时，也要有利益衡量的问题。如原告需要采用司法途径为合理者，则有诉之利益。无论提起确认之诉也好，还是提起给付或形成之诉也罢，作为处于争议状态中而寻求审判救济的权利必须有保护的必要，这是具体的案件进入民事诉讼程序并得到法院胜诉判决的前提。其次，在起诉的条件方面，多数国家民事诉讼法都以肯定式概括为主，辅以否定式概括。美国联邦民事诉讼规则第3条规定，诉讼经由原告向法院递交诉状而开始，诉状只要求关于情况的简短陈述，应当说明法律救济的根据。法院随即向对方当事人发出传票指示他们对诉讼作出答辩，否则就承受缺席判决。起诉状是对原告冤情的扼要叙述，提出一经证实即能使法院为原告作出判决的事实。再如法国民事诉讼法第122条规定：旨在使法院宣告对方当事人无诉讼权利，诸如无资格、无利益、已完成时效、已过预定期限、属于既判事由之原因，其诉讼请求不经实体审查者，不予受理的任何理由，均构成诉讼不受理。

　　（三）对我国民事起诉立法的反思我国民事诉讼法第108条采肯定式列举的方法，规定了起诉的四个条件。对起诉条件以具体规制，是我国在这一问题上的突出特点。[10]同时，我国民事诉讼法对起诉又从否定的角度列举了不予受理的七种情形。肯定和否定两方面的结合，使得我国的起诉这一发动诉讼的行为标准明显偏高。这一作法迎合了我国法官整体素质（尤其是基层法院法官）不高的“国情”，因此在审判机关内部几乎无人对民事司法保护范围过窄的弊端提出过异议。但是具体列举式立法对于我国目前的司法现状而言，也不是一无是处。至少其优势在于操作时简便易行，在客观上，也发挥了抑制法官滥用审判权的作用。

　　在我国，发展当事人理论的任务之一，就是要改变实体当事人与程序当事人本末倒置的状况。那么对《民事诉讼法》第108条规定的原告必须是与本案有利害关系中的“利害关系”的解释上就必然要突破传统理论的禁锢，以特定的利益关系取而代之。但是，在我国，通过法律原则来界定民事审判权范围在法律上还没有依据，法官们在受理案件时对积极地向上级法院请示，坐等上级法院的“红头文件”等习惯性作法津津乐道，在适用民事诉讼法规定的起诉条件审查具体案件时只表现出一种机械的态度或工作习惯，根本不涉及法律原则的作用。这样，在根本不存在包容性原则的情况下，过于详细的列举有时会使法院处于一种非常困难的境地：如果法院因客观情况而拒绝受理某些案件会违反法律规定，受理则根本无法审理；如果法院不介入某些领域会明显违反社会需要，介入则缺乏法律依据。而且，过于具体的列举实际上造成了现实生活中大量的拒绝受案。除了法院工作人员自身的一些问题以外，起诉难现象实际上反映了具体列举方式的制度弊病，追求明确受案范围的结果是明确规定的案件无法受理，这种现象的完全根治只能从制度上解决，更多地发挥包容性法律原则的作用。[11]

　　四、关于民事诉讼观念之更新

　　法谚云：有权利就有救济。在设计能够适应现代市场经济体制下权利保护框架的起诉制度中，法官权利保护观念的现代化也至关重要。那么，对以下几对相关范畴加以辨证分析，从而作出合理的立法选择，对于矫正审判在受理案件时表现出的种种误区，同样是不可或缺的。

　　（一）请求的有效性与请求的正当性起诉属于当事人的权利事项，而非法院的裁量事项。按照权利与权力配置的原则，公共机构对于属于公民权利事项的正当行为不得随意干预。因而原告不仅有权要求法院经立案登记使之得以进入诉讼程序接受审判，而且自提交诉状开始，诉权即构成对审判权的制约关系。除非起诉的形式要件欠缺，否则法院有义务以立案登记的方式向当事人表明接受申请。因此，法院对于当事人行使程序上诉权的行为只能进行形式审查，对一切实质性问题的审查和决定，比如，案件是否属于司法救济的范围，是否有充分的事实和证据，诉状上载明的被告是否适格等等，都必须受诉讼程序的约束并符合诉讼法基本原则——包括对审原则、公开原则、辩论原则等等。法院只有在被告答辩并提出异议，然后经过符合正当程序要求的法庭审理之后，才能由具有审判资格的法官或合议庭作出司法裁决。[12]

　　通说认为，当事人有权向有管辖权的法院提起要求对其主张的权利予以认可的诉讼，请求是诉讼主体行使诉权的行为。从请求的目的来看，有的请求使诉讼得以开始，所以有时又把这种请求称为诉讼开始的请求。有的请求则是在诉讼开始后才提起的。而诉讼请求是否应当受理，对法官来讲是首要的问题。但请求必须按照法律的规定提起，否则将不予受理。请求的受理并不意味着该请求一定会得到法官的认可。只有在法律上是正当的才可能被认可。而所谓请求正当，就是指该请求所依据的实体权利实际存在。请求必须依法提起，称为请求的适法性，这是请求受理要件之一。请求在法律上是正当的，称为请求的正当性，属于请求的实体权利的本体问题，也是本案的胜诉要件。由于诉权本身并不包含实体权利，因此，尽管在请求不具有正当性时法官可以驳回原告的诉讼请求，但却不能因此否定原告提起诉讼的有效性。如果将请求的有效性与请求的正当性相混淆，将会影响法官对案件的正确处理。对两者加以正确区分无疑是很有意义的。[13]

　　（二）诉讼模式与起诉关系之辨证：诉之利益与起诉标准当事人主义模式各国确定民事诉讼当事人的标准是非常宽松的，当事人是否是适格当事人，应当在审理中通过当事人辩论查明，如对方当事人提出妨诉抗辩，法院方可查实。例如，就法国民事诉讼中的起诉方式而言，其民事诉讼法的规定比较灵活，规定的提起诉讼的方式也体现了它所遵循的当事人主义诉讼模式的影响。正如它把诉讼开始的权力交由当事人行使一样，法国民事诉讼法第122—126条规定了诉讼不受理请求的提起、请求时间、途径等问题，也同样表现出当事人主义诉讼模式的鲜明特征，必须由当事人主张，法院方能判定。当事人不主张，法院不得径直裁定不予受理。法国民事诉讼法125条第2款将法院在不予受理方面的职权作了限定，规定：法官得基于无诉讼利益，依职权提出诉讼不受理。[14]

　　一般认为，法律原则在起诉与受理这一程序性阶段所起的正是界定民事审判权的范围的示范作用。虽然两大法系的作法不尽相同，但都显示出这一程序环节对于实体权利保护的重要意义。在英美的民事诉讼法中，民事审判权在国家社会生活中发挥作用的领域是极其广泛的，可以说，凡立法与行政权力解决不了的事项提起的诉讼，法院一般都会受理；大陆法系国家则奉行“实定法的确定”的原则，即从制定法出发进行裁判，并以制定法作为裁判的法律依据。因此，大陆法系的诉之利益是以制定法为确定标准的，而英美法系的诉之利益除来源于制定法外，通过法官自由裁量决定也是一个重要来源。即便英美等国家确定的起诉条件比较抽象、原则、概括甚至比较难以把握，但其起诉的标准还是比较低，法院受理的衡量条件也是非常的宽松。如在美国联邦法院对其管辖的案件虽然也强调“原告必须是直接与争端有关，以便具有诉讼身份”这一条件，但美国最高法院在七十年代后的一些判决中（如联合数据处理服务公司诉坎普案，《美国法院判例汇编》第397卷第150页1970年）已修改了出庭地位的要求，现在原告如能证明以下两个条件，就承认他起诉的地位：（1）他事实上已受有关法律和行为的影响（在其经济利益或其他方面）；（2）他的权利要求属于宪法或立法所要保护的范围。甚至一种因果关系的相当简介的证明也被认为是完全合格的。[15]可见，将诉之利益作为当事人适格的基础，扩大了当事人适格的范围。于我国民事诉讼而言，采用诉之利益作为诉讼实施权基础的学说，对强化司法保护，提高民众权利保护意识是至关重要的。

　　我国属于成文法或制定法国家，因此，诉之利益的确定也应当以制定法为标准。在这些方面，我们也看到一些可喜的变化。如1995年最高人民法院《关于涉及农村合作基金会的经济纠纷案件人民法院应予受理的通知》中就指出：农村合作基金会与其他经济组织或个人发生经济纠纷时，因没有明确的规定，有的人民法院不予受理。为了保护农村合作基金会及其他经济组织等的合法权益，农村合作基金会与其他经济组织或个人发生的经济纠纷，人民法院应予受理。1993年最高人民法院《关于人民法院应否受理财政、扶贫办等非金融行政机构借款合同纠纷的批复》也同样确定了行政优先司法最终解决的精神，其中规定：财政、扶贫办等非金融行政机构因签订借款合同，发放支农款、扶贫金等发生纠纷，如行政部门未能解决而起诉到人民法院，或一方当事人直接向人民法院起诉的，人民法院依法应予受理。

　　当然，诉之利益的判断的难易还取决于实体法（私法）完善与否。我国民事实体法规定的权利比较原则，因此在当事人提起诉讼以后，给法院判断诉之利益的有无，就带来一系列的困难。[16]我国的民事审判权处于缺失、不完整的状态，也就是说它没有发挥出应有的作用并获得整个社会的普遍尊重，为避免与行政权等冲突，审判机关甚至画地为牢，甘愿放弃民事审判权的作用领域。以最高人民法院为例，在其司法解释中不乏不适当地放弃民事审判权的情形，最典型的表现就是大量不予受理的批复。

　　（三）起诉证据之辨证：诉讼资料与审判证据我国民事诉讼法第109条规定原告提交的起诉状必须有证据和证据来源、证人姓名和住所。从这一规定来看，起诉时原告提交的证据或证据来源、线索与定案的证据是有实质性差别的。但是，在我国民事诉讼的实践中形成“起诉难”的痼疾，其中非常重要的原因，即是在法官的审判观念中存在着一个误区：要求当事人在起诉时即提交对案件的事实有决定性作用的证据，或者是要求当事人提交能够证明其实体权利的证据，这无疑在起诉难的症结上雪上加霜。

　　起诉证据不同于定案证据，它的证明对象是以起诉权和管辖权为基础的待证事实。相对于一般民事诉讼证明对象而言，它的内容较为狭窄且侧重于程序性。在具体内容上，起诉证据的证明对象是由立法及司法文件规定的起诉条件和要求决定的。[17]值得注意的是，从西方国家的民事诉讼法来看，很多国家并未将证据的提交作为起诉的必要条件，如《美国联邦民事诉讼程序规则》规定：原告不需要详细陈述其诉讼请求，也不需要证实请求的证据。[18]他们的立法意图比较直接、简单，既然是起诉，其主要目的就是引起程序的发生，至于证据的提交则在审理前准备程序完成。起诉阶段的任务与审前准备程序各有侧重，互不交错。这样就杜绝了法官在起诉时就审查、探知当事人实体权利，并将其作为起诉的条件的作法。大陆法国家的诉讼观也认为，诉讼是敌对双方之间的斗争，它允许在诉状中不提供证明最终事实的有效证据，这一点在德国、日本等许多大陆法国家的法典中都有所反映，其司法实践迄今仍因循这种方式。如日本民事诉讼法第二编第一章规定的起诉制度（第133—147条，共15条）和第三章中没有任何有关要求原告在起诉阶段就提交证据的规定。澳门民事诉讼法和法国民事讼法亦是如此。因此，根治我国民事诉讼“起诉难”的弊病，有必要将证据的提交剔除出起诉状具备的条件，而交由开庭审理前的准备完成，只要当事人在起诉状中声明请求法院开始诉讼程序，其是本案适格当事人，具备法律保护的利益。也就是说如其具备了诉权行使要件的话，就应当认为是合法的起诉，发生启动诉讼的效果。值得注意的是，在我国2000年制定的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》中就一改以往做法，在起诉时不要求原告提交证据，这体现了我国程序法与世界接轨的趋势。

　　民事诉讼程序中的起诉和受理环节，是当事人的诉权和法院审判权交锋的第一个回合。关于这一环节的立法规定和司法操作，如过分地表现出对当事人或法院任何一方不合理的限制或偏袒，不仅会使个体的权益游离于司法程序之外，更会挫伤整个社会对程序正义乃至法律至上的信仰。辨证地对相关民事诉讼法学范畴加以分析，对于除却程序瑕疵，弘扬程序之优良品质，进而优化程序的整体结构，定会有所裨益。




【作者简介】
王福华，上海交通大学法学院教授。


【注释】
[1]王亚新：《论民事、经济审判方式的改革》，《中国社会科学》1994年第1期，第8页。
[2]肖建华：《民事诉讼当事人理论重建与立法完善》，《湘江法律评论》第4卷，第213页。
[3]宋冰：《程序、正义与现代化诉讼》，中国政法大学出版社1998年版，第220页。
[4]（德）狄特·克罗林庚：《德国民事诉讼法律与实务》（中译本），法律出版社2000年版，第4页。
[5]肖建华：《寻求独立的诉讼主体地位》，《现代法学》2000年第2期，第50页。
[6]张卫平：《民事诉讼法教程》，法律出版社1997年版，第126—127页。
[7]如婆媳关系不睦，婆婆到法院起诉请求法院判决儿子与儿媳离婚，依行为说似乎婆婆就当然地称为本案原告，这与诉讼法理相悖。
[8]参见《外国民事诉讼法分解资料（下）》，中国人民大学法律系民法教研室编译，第316—317页。
[9][18]宋冰：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版，第292页，第265页。
[10]相形之下，日本、法国和英美法系各国均作了原则规定，而不具体规定起诉的条件。如《日本民事诉讼法》第133条规定：提起诉讼，应当向法院提出诉状。诉状应记载下列事项：1．当事人及其法定代理人；2．请求的目的及原因。
[11]周汉华：《中国司法改革的基本思路》，见信春鹰主编：《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第32页。
[12]傅郁林：《对“立审分离”管理模式之质疑》，《人民法院报》2001年10月25日理论专版。
[13]张卫平、陈刚：《法国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社1996年版，第68页。
[14]罗结珍：《法国新民事诉讼法典》，中国法制出版社1999年版，第28页。
[15]（美）彼得．哈伊著，沈宗灵译：《美国法律概论》（第二版），北京大学出版社1997年版，第53页。
[16]如对天气预报所载利益的法律保护在实体法中并没有预先规定，因此气象台对于天气预报成果的权益有无保护的必要性和实效性的衡量，就使法院十分吃力。
[17]胡亚球：《论民事起诉证据》，《法学》1998年第11期，第28页。