委托调解若干问题研究（上）——对四个基层人民法院委托调解的初步考察

【出处】中国民商法律网
【摘要】委托调解是我国法院为构建多元化的纠纷解决机制而创设的一种新的调解方式。委托调解的性质应当依法院介入调解活动的程度而定；委托调解的范围一般宜限定为简单的民事案件；委托调解应当遵循尊重当事人程序选择权原则、及时原则和保密原则。为了规范委托调解的实施，实行委托调解的法院还需要制订有关委托调解的程序规则。法院附设的人民调解作为委托调解的常规方式应当积极推广。
【关键词】民事诉讼；委托调解；协助调解
【写作年份】2011年


【正文】

　　委托调解，是指法院对起诉到法院的民事案件，在征得当事人的同意后，委托人民调解委员会等组织或个人进行调解。委托调解是我国法院努力构建多元化纠纷解决机制的结果，是法院借助社会力量调处民事纠纷的新举措。2004年9月，最高人民法院颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《调解规定》）设置了协助调解和委托调解两种在调解中引入社会力量的新机制。《调解规定》第3条规定：“根据民事诉讼法第87条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”

　　与协助调解相比，委托调解是一种更为复杂也更为正规的借助社会力量解决民事纠纷的制度。[1]由于委托调解涉及法院与当事人、调解组织或调解人之间的关系，因此，实行委托调解的法院往往都制定了规范委托调解的文件，[2]并且法院对委托调解的案件数量和调解的成功率均有统计数据。这样的现状既表明研究委托调解具有必要性，同时也说明对委托调解进行研究有着良好的基础。

　　上海市和江苏省是委托调解工作做得比较好的两个地区，其中上海市的长宁区人民法院、浦东新区人民法院以及江苏省的苏州市吴中区人民法院、常州市钟楼区人民法院又是委托调解工作起步较早、取得了一定成效的法院。自2006年下半年起，笔者通过参加法院召开的研讨会、论证会、去法院实地调研、与法官开座谈会、阅读法院的有关文件和资料等方式，对上述四个基层人民法院开展委托调解工作的情况进行了初步考察。

　　一、为什么要实行委托调解

　　委托调解是在注重利用调解方式处理社会矛盾这一大背景下出现的新生事物。探究其产生的原因，对于我们更加深刻地了解和把握这一新生事物具有积极意义。在笔者看来，委托调解的出现至少可以从以下四个方面得到解释：

　　1．它能够满足法院解决案多人少矛盾的需要。在我国市场化和法制化的进程中，经济活动急速增多。与此同时，由于诚信及社会征信系统的缺失，纠纷也随之大量出现，这些纠纷涌向法院，使法院受理民事案件的数量不断增多。虽然民事案件的数量近年来总体上呈上升趋势，但从全国各地法院受理案件的情况来看，由于有些地方法院受理的案件多，有的地方的法院受理的案件少，各地法院感受到的压力具有明显的区别。那些改革开放实行得早、经济发达、人口集中地区的法院，往往也是最深切地感受到案多人少压力的法院。当案件不断增多而审判力量又相对不足的时候，把一部分案件委托给人民调解委员会等组织或委托给个人进行调解，自然可以收到分流案件、减轻法院压力的效果。例如，江苏省苏州市吴中区人民法院是主动尝试委托调解的基层法院。该法院自筹资金，聘请两位人民调解员，帮助法院在诉前调解纠纷。该法院之所以积极主动地投入到这一制度创新之中，就是因为这些年来该法院受理的案件不断增多。上海市浦东新区人民法院、长宁区人民法院积极探索法院附设的人民调解，也同他们受理案件的数量大有密切的关系。[3]但是，在那些经济欠发达、纠纷增长不明显甚至出现负增长的地区，[4]法院基本上感受不到案多人少的压力，所以从法院自身看，其也缺乏把案件委托出去的动力，有的法官甚至对委托调解的合理性与必要性提出了质疑。虽然存在案多人少的压力是法院实行委托调解的主要原因，但是如果单从这一层面来理解，那么委托调解就很容易被视为法院的一种自利行为——法院为减轻自身的负担和压力而迫不得已实行的改革。另外，实行委托调解的必要性如果仅仅在于分流法院的案件，那么一旦法院受理案件的数量有所下降，委托调解也就失去了它存在的理由。

　　2．它能够满足法院更有效地解决纠纷的需要。从委托调解做得比较成功的一些法院的情况看，委托调解大致有以下三种模式：（1）法院自己组建调解能力相当强的人民调解员队伍的模式。例如，上海市浦东新区人民法院采用的是“法院附设人民调解的模式”。法院的调解员由法院聘请，并且调解员大体上由以下三种类型的人员组成：1）经验丰富的退休法官严2）长期在基层工作、有丰富的群众工作经验、调解工作经验的基层干部；3）有某一方面的专业特长、熟悉某一方面的法律和技术问题、有处理纠纷和代理诉讼经验的律师和其他人员。（2）委托有群众工作经验的组织（如工会、妇联等）进行调解的模式。采用这种模式的优点在于：一方面工会和妇联具有维护工人和妇女权益的职责，在工人和妇女作为一方当事人的纠纷中，当事人所在的工会或妇联既熟悉相关的情况，又关心纠纷的解决，所以具有调解纠纷的积极性；另一方面，作为一方当事人的工人或者妇女，出于对工会或妇联的信赖，也比较容易接受调解人提出的调解意见，这又使得工会和妇联具有调解纠纷的有利条件。（3）委托具有专业知识的机构进行调解的模式。例如，委托交警部门调解因交通肇事引起的纠纷。采用这种模式的优点在于：这些机构和组织具有调解某类纠纷的专业知识和经验，因而常常能够顺利地调解纠纷。

　　3．它能够满足当事人减少解决纠纷成本的需要。虽然委托调解是法院主动实施的行为，但其正当性显然不仅仅在于有利于分流案件、减轻法院面临的巨大压力，有利于当事人也应当成为委托调解具有正当性的更强有力的理由。事实上，实行委托调解对当事人也是有利的。（1）它可以使部分当事人享受免费的纠纷解决服务。在实行附设人民调解的法院，人民调解是为当事人提供的无偿服务。如果调解成功，当事人不要求法院以调解书的方式确认调解协议的，当事人无需交纳任何费用；如果当事人要求法院确认调解协议，法院也只是象征性地收取很少的费用。（2）它可以使纠纷尽快得到解决。法院附设的人民调解，是法院聘请的调解人员在审前对纠纷所进行的调解，如果通过调解解决了纠纷，那么就不必再经过审理程序，纠纷由此迅速得到解决。纠纷的迅速解决，不仅直接有利于案件的当事人，使他们早日从纠纷中解脱出来，而且也能为其他案件的当事人带来利益。因为部分纠纷通过人民调解得到解决，可以使法官腾出手来尽早审理其他案件，以避免因诉讼迟延而给其他案件的当事人造成损害。

　　4．它能够满足制度创新的需要。为应对民事纠纷逐年增多的局面，法院急需寻找行之有效的替代诉讼的纠纷解决机制。我国的人民调解制度虽然是一种诉讼外和诉讼前解决民事纠纷的重要方式，但对于人民法院来说，传统的设立在居民委员会、村民委员会的人民调解组织并不能真正适应替代诉讼的纠纷解决方式的需要，法院也不可能把较多的已起诉至法院的案件委托给这样的人民调解组织去调解。因此，起源于美国的司法ADR，尤其是法院附设的调解机构便进入了改革者的视野。[6]从上述我国实行法院附设人民调解的四个基层法院的情况看，尽管这些调解组织仍冠以“人民调解”的名称，但由于担任调解员的人员已经从居民委员会、村民委员会的干部、当地有威信的居民、村民变成了退休的法官、律师和其他专业人员，他们与传统的人民调解员相去甚远。因此，笔者认为附设在法院的“人民调解窗口或调解室”是旧瓶装了新酒，是一次悄无声息的制度创新。

　　二、委托调解的性质

　　法院委托调解，在实务中有多种多样的形态。从委托的时间看，有立案前的委托，即原告向法院起诉后，法院在受理前即征询原告的意见，经原告同意后，把纠纷交给调解人调解；有立案后开庭前的委托，即法院受理案件后，在进行审前准备或开庭审理的过程中，法官认为案件适合调解并且有可能通过调解人调解解决，在征得当事人同意后将案件交付调解人调解。从接受委托的对象看，主持调解工作的组织有人民调解组织、政府的大调解组织、工会、妇联、交警以及党委的职能部门。那么委托调解究竟是一种什么性质的调解呢?

　　如果按照一般的委托关系理论来分析，法院是调解的委托方，各类调解组织是受托方，受托方在接受法院的委托后为法院调解案件。虽然调解组织接受委托后独立地进行调解，但调解组织必须向法院报告调解结果，有时候法院还要通过出具调解书来确认调解协议的效力，因此，委托调解似乎应当被定性为法院调解。但是，将委托调解定性为法院调解在理论上也存在一些问题。首先，从调解的主体看，进行委托调解的是人民调解委员会等调解组织，这与协助调解明显不同。在协助调解中，调解的主体仍然是法院，人民调解委员会和其他组织的成员只是应邀协助法院做调解工作。其次，从调解的程序看，委托调解的调解组织并非一定要依照民事诉讼法所规定的调解原则与程序来进行调解，它们有的有自己的调解规则，有的根本就没有调解规则。最后，从调解达成的协议看，委托调解达成的调解协议无需交法院审查和确认。即使一方当事人未及时履行调解协议，在另一方当事人未请求法院确认调解协议效力的情况下，所成立的调解协议也不具有执行力。因此，把委托调解一概作为法院调解来定性是不妥当的。

　　在笔者看来，对委托调解，要依据法院介入调解活动的程度来定性。如果法院介入的程度很深，那么无疑应定性为法院调解。上海市浦东新区人民法院创设的诉前调解就应当定性为法院调解。在上海市浦东新区人民法院的诉前调解中，通常由法院在立案时征询原、被告的意见，如果双方当事人都同意调解，那么由当事人选择调解人，由立案庭确定调解的时间、地点，由法院聘请的调解员主持调解。调解成功后，立案庭立即通知审判庭诉前调解案件审核法官到场审核，经审核后，立案庭当即办理立案手续，将案件材料移交给审核法官，调解成功需要制作调解书的，由审核法官根据调解笔录制作调解书。在这一模式中，虽然主持调解的是法院聘请的诉前调解员，但法院参与了整个调解过程，因而将其定性为诉讼调解显然更为合适。

　　上海市长宁区法院在委托调解工作方面也做得相当出色。上海市长宁区人民法院的委托调解也有自己的特色，该院的诉前委托调解是在立案前征得双方当事人同意后把纠纷交给上海市长宁区联合调解委员会在该法院设立的“人民调解窗口”进行调解。“人民调解窗口”的调解员由政府以购买服务的方式聘请，即由政府出资聘请有丰富审判经验的退休法官作为调解员。由“人民调解窗口”调解的纠纷，如果调解成功，则以上海市长宁区联合调解委员会的名义出具调解协议书。对于调解成功的纠纷，当事人不要求制作调解书的，法院就不再立案；当事人要求制作调解书的，法院则需立案并对调解协议书进行审查，经审查符合法律规定的，由法院出具调解书。上海市长宁区人民法院在2007年以前实行的诉前委托调解的性质似乎可以分为两种情况：对于不需要出具调解书的，可定性为人民调解；而对于需要出具调解书的，在性质上仍应当定性为法院调解。将前者定性为人民调解的理由是：（1）在委托调解时法院尚未立案，纠纷还不属于法院受理的诉讼案件；（2）调解由联合调解委员会附设在法院的“人民调解窗口”调解，“人民调解窗口”的调解员尽管由退休的法官组成，但他们是联合调解委员会聘请的调解员，法院委托后并未参与案件的调解；（3）调解成功后形成的调解协议书，是联合调解委员会出具的文书，它不是司法性质的文书。将后者定性为法院调解的理由是：（1）法院在出具调解书之前已经补办了立案手续，从而表明这一纠纷已经成为法院受理的诉讼案件；（2）尽管具体的调解工作是由“人民调解窗口”的调解员进行的，但法院须对已达成的调解协议进行审查，法院对调解的自愿性和合法性负有责任；（3）法院审查后出具的调解书在效力上与法院主持调解达成调解协议后出具的调解书无任何区别。

　　从2007年起，上海市长宁区人民法院的委托调解由原先的“诉前委托调解”改为“审前委托调解”，委托调解案件须由法院先立案再委托，经调解达成协议后出具的法律文书上须署上海市长宁区人民法院民一庭速裁组法官和书记员的姓名。而改为“审前委托调解”后，委托调解的性质也随之从人民调解变为法院调解。尽管调解已由诉前委托改为审前委托，但在诉讼费的收取上对当事人仍维持原来的优惠政策，即立案时暂缓收费，达成调解协议后当事人不要求法院出具民事调解书的，免收诉讼费用，要求法院出具调解书的，按照调解案件收费标准的50％收取诉讼费用。




【作者简介】
李浩，南京师范大学法学院教授。


【注释】
[1]委托调解与协助调解是法院借助社会力量处理民事纠纷的两种方式，也是法院在大调解格局下实行“诉调对接”的两种主要形式。
[2]上海市长宁区人民法院制定了《长宁区人民调解窗口调解工作程序》、上海市浦东新区人民法院制定了《浦东新区人民法院诉前调解规则（试行）》、江苏省苏州市吴中区人民法院与吴中区司法局联合制定了《关于法院附设诉前人民调解工作机制的意见（试行）》、江苏省常州市钟楼区人民法院与常州市钟楼区司法局联合制定了《关于建立人民调解工作室机制的若干意见（试行）》。
[3]上海市浦东新区人民法院2005年受理各类案件36257件，比2004年同期受案数增长20％，其中民商事案件23953件，比2004年同期受案数增长18．7％；2006年1月-11月20日，该院共受理民商事案件24581件，比2005年同期受案数增长19％。参见吴蓉：《近一成民事案件诉前调解成功》，http：//www．spcsc．sh．cn/renda/node679/node6802/u。
[4]我国中西部地区的一些法院近年来受理案件的数量呈下降趋势。例如，地处我国中部的安徽省宣城市宣州区人民法院，2003年受理各类案件2983件，2004年受理各类案件2856件，2005年受理各类案件2347件。又如，地处我国西部的陕西省白河县人民法院，2003年受理各类案件558件，2004年受理各类案件549件，2005年受理各类案件465件。参见罗伟、程及海：《当前西部法院收结案下降原因探析》，《人民法院报》2006年3月26日。
[5]聘请退休法官担任人民调解员是实行法院附设人民调解制度的各法院的普遍做法。按照《中华人民共和国公务员法》的规定，男法官年满60岁、女法官年满55岁就要退休，这比许多国家规定的法官退休年龄要早。而法官是一个特别需要经验的职业，处在这一年龄段的法官正是积累了丰富审判经验的法官，由他们担任人民调解员，能够充分发挥他们的作用。
[6]参见范愉主编：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2002年版，第453—483页。