步行者权利的比较与思考

【摘要】步行是人类基本的活动方式之一，它被公认为是世界上最好的运动。而在城市汽车化的当今，步行障碍越来越阻止这一最简单的运动与出行方式，在城市的建设与发展过程中，如何均衡各方利益，合理划分路权的使用，关注弱势道路使用者利益，是在发展快速交通的同时，城市设计者、建设者与决策者应该积极思考的问题，通过分析步行风险与步行障碍，比较不同国家对于步行权利的关注与立法、步行权利保护及步行空间的推进经验与做法，思考我国应如何在法律上完善步行者权利，发展步行空间、消除步行障碍，保障弱势道路使用者尤其是步行者的权利等问题。
【英文摘要】Walking is a basic human activities, It is recognized as the best movement in the world, but today,with automobile of city, walking becomes more and more difficult. During the process of construction and development, how to Balance the interests of all parties 、reasonable division road of right and Pay attention to the interests of vulnerable road users,those effects should be thought about by all of the city’s Designers、builders and excutives. In this paper,the writer compaires the pedestrian’s legislation of China with o the other countries’ or regions’ legislation, analysises how to improve the legal protection of pedestrian,then developing the scope of walking,Eliminating barries of pedestrian,protecting the rights of vulnerable road users,especially the rights of pedestrians.
【关键词】步行者；权利；法律保护；行人优先
【英文关键词】pedestrian right ;legal protection ;pedestrian priority
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、步行风险与步行障碍分析

　　据世界卫生组织统计：每年有近130万人死于道路交通碰撞事故，每天有3000多人死亡，其中半数以上不是汽车驾乘人员。2000万至5000万人因被碰撞受到非致命伤害，这些伤害是造成全球残疾的一项重要因素。低收入和中等收入国家的注册车辆不到全世界注册车辆总数的一半，但90%的道路交通死亡事故发生在这些国家。道路交通伤害是5岁至44岁人口的三大死因之一[1]，死于交通事故者，将近半数（46%）为步行者、骑自行车者或两轮机动车的使用者，WHO统称他们为”弱势道路使用者” [2]。联合国及其成员国认识到道路交通车祸是对实现卫生和发展目标提出的一项重大挑战。2009 年 11 月由俄罗斯联邦政府作为东道主召开了第一次道路安全问题全球部长级会议。 2010 年 3 月正式宣布 2011-2020 年为道路安全行动十年[3]。

　　中国是世界上交通事故死亡人数最多的国家之一。从二十世纪八十年代末中国交通事故年死亡人数首次超过五万人至今，中国（未包括港澳台地区）每年交通事故50万起，因交通事故死亡人数均超过10万人，已经连续十余年居世界第一。2009年，中国汽车保有量约占世界汽车保有量的百分之三，但交通事故死亡人数却占世界的百分之十六。2010年，全国共接报道路交通事故3906164起，同比上升35.9%。其中，涉及人员伤亡的道路交通事故219521起，造成65225人死亡、254075人受伤，直接财产损失9.3亿。[4]从万车事故死亡率来讲，中国是9.93，也远高于美国1.79、俄国1.04、日本0.81的水平。[5]同样在交通事故的死亡人数中主要并不是机动车驾驶人员而是车外的行人或骑行人。

　　这些数据触目惊心，从某种角度强有力地说明了弱势道路使用者——尤其是步行者的出行风险，在记者王军所著的《城记》、《采访本上的城市》[6]两书中对城市发展过程中的汽车与行人的权利冲突问题有深刻的描写，尤其在《采访本上的城市》一书中，中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对城市大马路进程中步行者权利被漠视、褫夺、侵略等问题有非常尖锐的批评。

　　具体而言，步行风险与步行障碍主要表现为道路的规划设计与使用的过程中未体现鼓励步行、以人为本，钟情于大马路的设计与安排，压缩甚至扫除人行道空间；在交通规则的设计与安排上，对于车人相遇时风险控制未充分考虑步行者弱势地位；对失能的步行者未尽到应有的制度设计与安排；事故发生后缺乏高效率的伤害事故处理应急机制等等问题，这些都对造成交通事故高发、高死亡率，且弱势道路使用者被置于高风险境地。因而，在步行者出行时便是危机重重，障碍叠生。在联合国世界卫生组织的道路十年计划中，提到全球计划活动的五大支柱，包括道路安全管理、增强道路和机动安全、车辆安全、增强道路使用者安全和碰撞后的应对都与步行者的权利保护相关。

　　二、各国（地区）关于步行者权利保护的立法现状

　　欧盟：1998年通过《行人权利法案》，明确规范政府应改善走路的条件，以营造有利于走路的环境。主要从都市规划与管制土地开发着手，其次是将行车速度全部限制在三十公里以下[7]。欧共体指令74/483/EEC就规定了检验汽车前部的行人安全性能的实验方法，是目前较为系统的行人保护法规。该指令于1998年生效，适用于新车定型试验，并从2001年10月起适用于所有上路车辆。该指令涉及检验汽车前部的行人安全性能的试验方法，要求检验所有参与车辆和行人之间相互作用的部件。至此可见，欧盟成员国至少采取了根据车辆设计与改善走路环境、降低车辆行驶速度等方面的法律措施促进步行者权利的保护与实现。

　　美国：在道路规划方面，美国从联邦与各州均有严格的法律程序，必须听取各方意见才能付诸实施，如今，美国的道路已开始悄悄改变，从以往的以车为主的道路设计开始转变为以人为主的道路改造，一些州掀起了“完整道路”风潮，把道路重新进行规划，设定人行道和自行车道。以建设包含对步行友好的道路体系，把车人共享的道路称为“完整道路”，美国不少州成立了类似“健走波斯顿”的非营利性组织，倡导步行的健康出行方式，督促政府出台促进步行设施建设的政策或法令，美国马里兰州的交通部更是出台关于步行与骑行通道的总体规划，其目标是将马里兰建设成美国最好的步行与骑行州[8]。

　　从个别法案看，在2010年12月16日，美国白宫签署了《The Pedestrian Safety Enhancement Act》，该法案将对盲人与视力受损者与油气混合车或电动车相遇时提供更大的安全保障，其背景主要是解决由于油气混合车与电动车的低噪音引起的可能对失明者或视力受损者带来安全隐患问题，该法案得以通过美国失明者委员会（the American Council of the Blind）[9]起到了举足轻重的作用。

　　德国：早在1970年代，德国的两位专家克劳斯·乌利希（Klaus Uhlig）和罗尔夫·蒙海穆教授就提出了“适宜步行的城市”（ Fussgangerfreundliche Stadt）和“人性化城市”（Menschlichen Stadt）的理念。实施交通安宁政策，这一概念来自于1970年代德国大量步行区的建设，并受绿党的影响，提出要加强环境问题的研究，采取一种新型的交通和速度管理方法，创立一个更为人性化的城市环境。这是一种规划交通政策，有广泛的规、交通和环境政策目标：减少建成区交通事故的严重性和数量，加强道路的安全性；减少空气和噪声污染；归还步行和骑车空间和他非交通活动空间；加强步行者、骑车者和其他非交通活动参与者的安全性；改善环境，促进地方经济发展等。[10]

　　德国城市规划领域汲取了“可持续发展的城市”和“生态化城市”的思想。为1990年代以来德国城市中心步行区走向可持续发展的步行化城市提供了崭新的理念、方向和目标。德国的城市规划越来越明显地突出步行、骑行者权利的关注与保护。从交通法规来看，德国1964年4月30日制定了行人过人行横道时司机必须遵循的法律条文：只要行人在正式人行横道上行走，司机必须以合适的速度行驶，不得危及行人的安全，必要时停车，禁止与行人抢道。此后，所有司机均严格遵守这一规定，确保行人在人行横道上的安全，行人也因此真正获得在马路上的这一小部分的“优先使用权”。

　　日本：日本《道路交通法》明确行人与车辆分道行驶规则、行人优先规则等基本的照顾步行者的交通法规，盲人与儿童出行时的明确规则，在《日本第八次交通安全基本规划》中根据数据统计得出结论：和欧美各国相比，交通事故中死亡人数中行人的死亡比例较高；据此，提出相应的对策，即完善道路交通环境。建立以人为本的安全、放心的步行空间，合理配置道路交通网络，充分利用安全性能高的高等级道路，推动交通安全设施配备工程，实施有效的区域性交通管制措施，建设区域居民一体化的道路交通环境，采取有效的事故对策，加大对事故危险路段的整治，有效利用高端道路交通系统，建立安全、顺畅、快捷的道路交通环境。

　　韩国：按照现行《交通法》第8条第2项，在人行道和车行道并道的情况下，为了规避车辆和确保安全，步行者只能在路的最边缘行走。也就是说，现行的法律还是将优先 权赋予了车辆而不是行人。但是即将颁布的《步行安全法》的第23条第1项却反其道而行之，明确规定：“《交通法》第8条第2项的相关规定无效，在人行道和 车行道未经划分的道路上，即使存在车辆或者其他障碍物，行人也有权随时横穿或者以其他方式利用全部道路。”[11]

　　新加坡：新加坡———一个版图仅700平方公里，人口仅500万（含外来人口）的热带岛国，在其建国40多年的发展历程中，创造了举世瞩目的现代城市文明成果。该国在步行者权利的彰显与保护上同样有值得我们借鉴的经验，首先，在立法上《新加坡道路规则》不仅明确规定了步行者的优先通行权，而且在此规则中明确告知步行者一些避险的知识以增加步行安全指数[12] （新加坡道路规则第77条到84条，均涉及机动车与步行者相遇时的步行优先规则），其次，在城市规划理念上强化综合用地，减少”行”的距离，让住宅离设施更近、离公交出行地更近，从而减少车行辆，保障步行或骑行者可就近出行。

　　综上所述，不少国家（地区）均对步行者权利法律保护予以重视，但这项权利如何更好地实现仍有值得探讨之处，以各国经验来看，主要包括以下几个方面：首先在立法上，明确了人车相遇时，行人优先原则，并体现在道路设施的使用优先权上，其次，在道路设计方面，从规划设计之初即考虑路权的合理分配，均衡保护各方道路使用者的利益，并向步行者倾斜；第三，交通设施的设计上保障步行者权利，包括合理设计交通标志、交通信号及合理减速装置；第四，在车辆生产标准上，明确碰撞实验标准应达到最大限度地保障行人安全的质量要求，这些实践经验对步行权利的保护起到了好的作用。

　　三、我国步行者权利保护的现状与思考

　　钱穆在《中国文化史导论》（著于1941年）一书的《弁言》中提到“文明”与“文化”的区别，称：“文明”、“文化”两词，皆自西方移译而来。此二语应有别。而国人每多混用。大体文明文化，皆指人类群体生活言。文明偏在外，属物质方面。文化偏在内，属精神方面。故文明可以向外传播与接受，文化则必由其群体内部精神累积而产生。[13]故而 ,有了汽车文明的中国人 ,未必能相应地有汽车文化。对步行者权利的保护应为汽车文化应有的内涵。

　　在城市汽车化的同时，如何均衡保护道路使用者的权利，尤其是弱势道路使用者的权利，是当今议政者、执政者、民众应关注的问题，保障并强化步行者权利，发展步行交通可以缓解交通而导致的环境恶化、出行风险、增加社区联系、提升国民健康水平、增加社区就业等车行交通无法取代的优势，此不赘言，在世界卫生组织的统计数据中提到，步行者在道路伤害事件中受伤害的原因主要在以下几个方面：第一，与道路规划因素有关的危险因素，如道路要穿过居民区、学校坐落在繁忙的道路上增加了行人与车辆的冲突、行人与高速行驶的车辆之间缺乏隔离带等；第二，道路设计中忽视步行者权利保护，如缺乏明确的标志或信号；第三，车辆设计不合理增加步行者受害风险，如车辆前端设计不合理导致行人被撞会直接被卷入车轮下；第四，行人自身因素导致的受害，如饮酒、过街前未观察路况等等因素[14]；这些统计，对如何完善相关法律有相当的借鉴意义。

　　基于这些步行者权利受损的可能性分析，本文认为在设计步行者利益的权利框架体系时至少要考虑到以下因素：

　　第一，城市规划时对道路使用权的分配应考虑步行者利益，参与听证的群体应多样化，

　　确保不同利益群得到均衡考虑，弱势道路使用者得到更多照顾；在《城记》中杨保军说到：“规划法规可约束地方变更规划的行为，但公共参与更为重要。城市是大家的，不能只由政治精英、技术精英，或者是开发商来决定城市，不能听不到市民的声音。应有法定程序来规范公共参与，只有市民拥有了相当的选择权和决定权，城市才可能搞好，因为只有他们最热爱自己的城市。政治精英、技术精英、开发商可能一下子就走掉了，我们去论证的并不是我们生活的城市，而只有市民在那里不会离开。”[15]在规划立法时就充分考虑步行者利益，此后的城市建设才能更好地保护步行者的权利。

　　第二，对步行者权利与车行者权利发生冲突时应确立步行者权利优先的原则，这点在我

　　国的《道路交通安全法》中已经得以明确，但实践中需要其他制度的配合才能更好实现。例如我国早在1995年就有《城市道路交通规划设计规范》的国家标准GB50220-95，其中对人行道的设计规范有明确的要求，但在各地风声水起的城市建设中对人行道的建设上并未严格遵照执行，为了给汽车让路，最先受挤压的便是步行者的人行道。

　　第三，道路设施的设计与建设应充分考虑步行者的空间与便利，如在车辆高速行驶的路段应实行车行与步行分道原则，在人车混行的共享道路应步行优先，对车辆行驶速度进行限制，设置合理的限速装置；大力发展公共交通，鼓励建设综合性社区，限制私车出行。

　　第四，对步行者进行区别，对其中的更弱者提供更明确和更高标准的法律保护。步行者大致可以区分为普通的步行者，失能的步行者，老弱步行者。法律在对步行者提供保护时，应充分考虑到步行者的差异性，对失能步行者如视力障碍者、听力障碍者、行动障碍者均在出行上提供可以获得的便利，包括道路设计上的考虑、公共交通设计上的考虑。

　　第五，车辆设计标准中体现对步行者权利的关怀。前文提到欧盟对车辆设计时有明确的指令和要求，不仅关注车内人的安全，也要保障车外人的安全，而在世界卫生组织的统计数据中反映出来的现实是，交通伤害事故中，车外人尤其是步行者受伤害的概率远远高于车内人，我国，机动车驾驶员与交通弱者（行人、乘员、骑自行车人）的死亡之比是1∶3[16]，这一比率高于欧美国家，因而在车辆设计标准中明确设计者与生产者要尽到车人碰撞的强制标准，也是保护步行者权利的重要手段，但根据有关学者[17]对中国与欧洲国家行人碰撞保护标准进行比较，得出的结论是我国行人碰撞保护标准（草案）中所定的标准要低于欧洲标准。

　　结 语

　　2010年3月，第五届世界城市论坛以“城市权利——促进城市平等”为主题。提出了“世界城市运动” （World UrbanCampaign）工作主张。其内涵包括各类消除城市不平等的因素。 [18]其中的：平等获得可随侍的能源和公共交通的权利、平等获得安全的权利、平等获得改善生活条件的权利并可持续发展均与步行者权利相关，可见世界的可持续发展与步行者权利的重视与彰显是不可分的。早在2005年10月，联合国大会通过了一项决议，呼吁各国政府将每年11月第三个星期日作为世界道路交通事故受害者纪念日，以此作为一种手段，缅怀道路交通事故受害者，并关注受害者亲属所处的困境，他们必须应付悲惨事件所造成的情感后果和实际后果。2011年11月20日便是今年的世界道路交通事故受害者纪念日，希望未来的城市能给予步行者权利更完善的法律保障，让城市生活更美好。




【作者简介】
汪琳，1996年毕业于南昌大学法学院，1996年至今就职于江西师范大学政法学院法律系。


【参考文献】
[1]世界卫生组织（WHO）．2011-2020道路安全行动十年全球计划【R】．2011。
[2]世界卫生组织（WHO）．道路安全全球现状报告概要【R】．WHO/NMH/VIP/0901，2009。
[3]世界卫生组织(WHO)．2011-2020道路安全行动十年——拯救百万生命【R】，2011。
[4]中国交通技术网．2010年全国道路交通事故3906164起． //www.chinahighway.com/news/2011/527253.php ，2011-10-2。
[5]冯飞．中国道路安全的战略思考． //finance.people.com.cn/GB/51844/51850/86662/5940687.html，2011-11-16。
[6]王军．采访本上的城市【M】．北京：新知三联书店，2008。
[7]何荣幸．小革命，读库【Ｊ】．北京：新星出版社，2011，(11)。
[8]Maryland Department of Transportation：Twenty year Bicycle & Pedestrian Access Master Plan．2002，10．
[9]Automotive news,Critical Pedestrian Safety Legislation Moves to White House for President'sSignature．//www.prnewswire.com/news-releases/critical-pedestrian-safety-legislation-moves-to-white-house-for-presidents-signature-112016879.html，2011-1-16．
[10]卢柯，潘海啸．城市步行交通的发展——英国、德国和美国城市步行环境的改善措施【Ｊ】．国外城市规划，2001，（6）。
[11]何嘉慧．韩国推《步行安全法》：行人有权随时横穿马路． //news.sina.com.cn/o/2010-07-15/093117809833s.shtml，2011-11-18.
[12]数据来自觅法网．//www.34law.com/lawfg/law/3577/law_2516.shtml，2011-11-19.
[13]钱穆．中国文化史论【M】，台湾：台湾商务印书馆，1998。
[14]刘光远译．世界预防道路交通伤害报告【R】，北京：人民卫生出版社，2004。
[15]同6。
[16]田晟等．我国(讨论稿)和欧洲关于行人保护法规的异同点【Ｊ】．中国安全科学学报，2009（4）。
[17]同16。
[18]杨贵庆 韩倩倩 聂梦遥 陈菁菁 刘丽．从“论坛”到“运动”——“2010联合国人居署第五届世界城市论坛"综述【Ｊ】．城市规划学刊，2010（3）。