人民币汇率与反补贴：牵强的挂钩

【出处】中国法学会世界贸易组织法研究会二○○七年年会论文集
【关键词】人民币汇率；反补贴
【写作年份】2007年


【正文】

　　2001年中国入世之后，持续高涨的中美贸易顺差和美国制造业就业的快速下降，使得人们对入世减轻中美贸易关系紧张状态的期望落了空。中国履行市场准入承诺的良好记录，以及美国对中国出口的高速增长，没有给美国太多空间指责中国的进口政策。然而另一个似乎对进出口价格具有全局影响的因素很快成为新一轮中美经贸关系拉锯的焦点——人民币汇率。为缓解外部压力，同时也作为深化市场经济改革的一个环节，2005年7月，中国人民银行宣布结束盯住单一美元，转向盯住一篮子货币的有管理的浮动汇率制度，日均变动率限制在上下0.3%的幅度。新的货币篮子有效地将人民币兑美元汇率升至8.11，上调幅度为2.1%，并在2005年末逐步升值至8.10。2006年6月央行公布的人民币中间价格为7.99，突破8：1的大关。至2007年11月1日，人民币汇率已升至7.45，累计升值幅度超过8％。

　　然而，人民币升值并未扭转美国对华贸易逆差的攀升趋势，2007年前8个月，美国对华逆差1638亿美元，大大高于2006年同期的1433亿美元。[1]中国的“小步慢跑”与美国的期望存在很大差距，指责中国实行“货币操纵”和“汇率低估”的声音仍然充斥美国政府、国会、制造业界和学术界。值得注意的是，除了主张继续通过双边磋商加大压力之外，一个新的政策导向和工具浮出水面——反补贴。美中经济安全审议委员会（USCC）在2006年11月公布的年度报告中指出“货币操纵（currency manipulation）严重导致中美经济的不平衡”，[2]并建议美国国会通过立法确定“包括货币操纵和贷款减免等在内的政府行为属于反补贴法要惩罚的非法补贴范围”。[3]2006年12月15日，美联储主席本·伯南克（Ben S. Bernnake）在为中国社会科学院准备的演讲稿中指出：“不正常的人民币汇率”是中国未来经济转型和成功的最大挑战，并进一步在指责“被低估的人民币汇率是一项有效的补贴，让中国的商业企业拼命出口而非供应国内市场”，[4]成为首位公开指责人民币汇率政策是一种补贴的美国高级官员。尽管他在后来的演讲中取消了这一说法，但这仍然给那些抨击人民币汇率政策的政界和商界人士一个新的工具和机会。2007年1月23日，民主党参议员Jay Rockfeller在“加强美国贸易法律法案”（S.364）的提案中提出美国的反补贴税法要明确适用非市场经济国家，同时要求美国反补贴法律在“可诉补贴”项下定义“财政补助”时加入“汇率操纵”（exchange－rate manipulation）一项，[5]该项提案已通过二读并提交参议院财政委员会审议。2007年1月31日，民主党众议员Tim Ryan连同其他49名众议员也提出了一个“公平货币法案”（H.R.782），主张将汇率失调定义为一种可反的出口补贴，并放宽汇率失调的标准。4月12日，该提案被提交众议员4个委员会分别进行讨论。

　　尽管上述言论和行动还没有成为美国政府的政策和法律，但将汇率政策作为反补贴法的对象还是一个新生事物。而从美国目前的政治环境来看，代表劳工和中小企业利益的民主党在众议院掌握较大优势，对自由贸易和经济全球化的怀疑气氛浓重，同时出于2008年大选的考虑，给共和党总统布什制造麻烦也是一种策略，因而民主党控制的国会在贸易政策上出现一定程度的倒退是可以预见的。因此，有必要对这一问题加以深入的分析，以尽力阻止汇率政策的复杂化，或是做好一旦有关法律实施后的应对准备。

　　一、人民币是否被低估了？

　　汇率是一个非常复杂的经济学问题，事实上目前并没有一个得到公认的汇率决定理论。通常所用的“基本均衡汇率”（FEER）和“购买力平价”方法，虽然都可以计算出一个汇率来，但不同方法甚至相同方法计算的结果却往往大相径庭。在学术界中，目前最强力要求人民币升值的是伯格斯坦（C. Fred Bergsten）所领导的国际经济研究所（新近更名为彼得森国际经济研究所）。该所知名中国经济专家拉迪（Nicholas Lardy）及其同事Morris Goldstein在一系列论文中都指出人民币低估15－25％。[6]而伯格斯坦也出现在美国国会几乎所有有关中国问题的听证会上，多次要求中国一次性升值15％以上，并以“巨人间的冲突”形容中美在人民币汇率上的分歧。[7]而哈佛大学的库珀（Richard Cooper）、新加坡美洲银行的谢欣（Xin Xie）、诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔（Robert Mundell）、斯坦福大学的麦金农（Ronald Mckinnon）、卡内基国际和平基金会的盖保德（Albert Keidel）则持有完全相反的意见。他们认为不存在人民币低估的问题，经济迅速增长的中国是世界的福音而不是世界的噩梦。另外一派的观点居于中间，包括德意志银行的沃尔特（Norbert Walter）、哥伦比亚商学院的帕特里克（Hugh Patrick）、加拿大前副财政部长多布森（Wendy Dobson）等，他们基本上认为人民币存在低估问题，但是中国没有给世界带来威胁或灾难，中国目前更重要的是要进行国内经济、金融改革。[8]

　　IMF是协调各国汇率和货币政策的国际组织，其结论具有相当的权威性，WTO在涉及汇率问题都要求由IMF作出最后判断，而美国财政部在判断货币操纵时，也需要向IMF咨询。但IMF在人民币汇率问题上从未明确指责人民币汇率低估或者要求人民币升值，而是主张中国应尽快加大人民币汇率决定的弹性，从而为货币政策的实施和国内宏观经济的平衡创造条件。[9]IMF总裁拉托在2007年1月26日访华时肯定中国政府推进汇率制度改革的努力，并希望有更快的进展。而美国财政部关于中国汇率制度的报告通篇也没有出现“低估”一词。

　　实施反补贴的重要条件是就是要计算出政府的补贴幅度，如果人民币汇率低估是一种补贴，那么低估的幅度也就是补贴率，而这又必须有一个可与之比较的合理的人民币汇率，然而问题在于没有一个公认的模式或公式来计算这个合理的汇率。专门负责向美国国会议员提供信息支持的国会研究服务局（CRS），[10]在其报告中综合了多个人民币汇率计算的结果，这些计算分别基于基本均衡汇率方法和购买力平价方法，各自得出了完全不同的结论，而更重要的问题在于这两种方法所采用的假设在相当程度上是武断的和个人化的。该报告指出，既然中国的资本帐户并未放开，那么根本就无法得到所谓市场决定的均衡汇率，而购买力平价方法则难以衡量不可贸易商品和服务在其中的影响，即使是美国各地的商品和服务价格（如麦当劳的巨无霸汉堡）都不是完全相同的。

　　但是，从法律或者政治的角度来看，这些学术上的争论并不那么重要。对那些议员来说，只要能够实现他们的立法目标，他们在政治上就已经得分。而且，他们的立法提议并非只针对中国，而是普遍针对汇率低估，而将汇率低估作为反补贴的对象并不需要证明人民币汇率低估为前提条件。换言之，论证人民币汇率是否低估是立法实现后执法的问题，而不是立法过程中着重讨论的问题。因此，本文下面将着重讨论将汇率低估视为补贴的相关法律和政策问题。

　　二、将汇率低估作为反补贴对象的法律挑战

　　（一）汇率低估是否属于“问题补贴”的一种

　　国际贸易中汇率对于价格换算的作用和效果是容易理解的，但汇率低估是否为补贴手段，进一步是否属于“问题补贴”或“可反补贴”仍然需要从法理上去分析理解。[11]从国际规则来看，WTO《补贴与反补贴措施协议》（SCM）把问题补贴分为禁止性补贴和可诉补贴两类，其中定义禁止性补贴时主要指出口补贴和进口替代补贴，并特别强调补贴的专向性（specificity）。SCM第2部分（禁止性补贴）第3条第1款（a）项规定“在法律上或事实上以出口实绩为唯一或多种条件之一提供的补贴”属于禁止性补贴，[12]并对“法律或事实上”有注释4，[13]即“无需法律规定，只要事实证明补贴的给予实际取决于实现或预期发生的出口行为或出口收益，这一标准即满足。仅凭补贴给予了出口的企业这一单一事实不能判定出口补贴属此条范围”。人民币汇率是单一汇率，并没有伴随其他标准如企业出口业绩和收益等有所不同，没有专向性，仅是“补贴给予了出口企业”的“单一事实”，因此是不能够算作SCM意义下的禁止性补贴的。可诉补贴则是指生产补贴，即与出口实绩并不直接挂钩的专向补贴，如果这些补贴造成了进口成员的产业损害，则可以通过争端解决机制予以解决，或者根据各成员的反补贴法对得到补贴的出口征收反补贴税。

　　美国反补贴法有所不同，只是笼统地把问题补贴统称为“可反补贴”，没有禁止性补贴和可诉补贴之分。现行反补贴法对补贴的定义简言之为“政府的财政补助措施带来利益的转移”，该法列举“可反补贴”包括：[14]（1）与出口实绩有关系的出口补贴；（2）对使用国产原材料的生产加工行为给予的进口替代补贴；（3）除前两种补贴外的其他专向国内补贴，这里的专向性指（i）在法律上对接受补贴的企业或产业有明确的资格要求，（ii）设定标准来确定给予补贴的条件和金额，但未予以法律上的明确规定，表现在补贴资格严格按照标准自动获得，设定的标准可以在相关的法规和文件上找到，（iii）当补贴的接受者数量有限，或某一企业或产业是补贴的主要使用者，或某一企业或产业收到不成比例的大额补贴，或权力机构提供补贴明显偏向某一企业或产业时，有理由相信补贴具有专向性，（iv）仅对某一地区的企业和产业提供的补贴。

　　可见，美国反补贴法对专向性的强调限于除出口补贴和进口替代补贴之外的补贴行为。而中国实行的是全国统一的汇率制度，并没有因地域、企业和产业而有所不同，因此汇率问题不属于上面的第（3）种专向性补贴。说汇率低估属于上面的第（1）或第（2）中可诉补贴虽然牵强但也可以说得通：汇率低估使出口产品（外币）价格偏低，进口产品（人民币）价格偏高，出口企业可以凭借较低的国外价格打开市场，由需求价格理论很容易证明企业发生的出口贸易一部分是因汇率低估获得的利益转移。虽然在事实上汇率低估等于对中国企业的进口行为变相地增加了成本，但从美国反补贴法来看，并不在意这项补贴的整体社会效果。同理，国内企业生产时偏向选用价格较低的国产原材料，而非价格偏高的进口国外材料，由生产成本理论也很容易证明企业对国内原材料的大量使用一部分是因汇率低估做出的选择，减少生产的成本也是利益转移的一种形式。同时政府因为低估汇率而“损失”了出口业务从外币汇兑中应得的部分外币收入，更多地支出了本币从而成为前文说的“财政补助”。

　　上述的推理过程有些关键环节，如汇率低估时企业的出口收益是否高于汇率不低估时的出口收益，国内生产企业在选择原材料时在多大程度上是与汇率低估导致的价格有关，汇率低估怎样由政府财政补助转化而来等等如果不能很好地证明，那么认定汇率低估为“可反补贴”的论证逻辑是说不通的，退一步说，如果汇率政策被认定为可反补贴，那么国内的利率政策和法定存款准备金率等等金融政策工具的“补贴”性问题也将面临着大讨论。

　　当然这些讨论是建立在现行美国反补贴法基础上分析的，如果像此次国会参议院部分议员的提案所述，[15]直接在定义“财政补助”的法律行文中加入“提供财政补助包括汇率操纵行为”，并且这一修改议案被通过正式生效的话，汇率低估列入可诉补贴的逻辑推理会变得顺畅得多，而美国就人民币汇率对中国产品提起反补贴调查的重点就更多地转入下面的技术层面的问题了。当然，根据上面的分析，这一议案很可能并不符合WTO《补贴与反补贴措施协议》的规定，只是WTO规则并没有预先阻止违法行为发生的能力。

　　（二）人民币汇率是否属于“货币操纵”

　　补贴被定义为政府给予特定产业或企业的财政支付，而要证明汇率低估属于一种补贴也必然要证明政府对汇率决定的作用，因而所谓的“货币操纵”也就成为判断汇率低估的补贴性质的一个要件。由于汇率政策从未被纳入反补贴规则的考量之中，货币操纵的概念也从未出现在WTO的相关规则中。目前来看，这仍是一个具有美国特色的概念。美国《1988年综合贸易与竞争力法案》对“货币操纵”的定义有两个标准：（i）以获取不公平贸易竞争优势或阻止收支平衡有效调节为目的的汇率控制，和（ii）全球范围内经常项目有实质性盈余并且在与美国双边贸易中贸易顺差显著。[16]根据这一标准，美国财政部每半年向国会递交一份“国际经济与汇率政策报告”。但即使发现其他国家存在货币操纵，其对策也只是美国要求与其他国家进行谈判，通过外交压力的方式迫使对方调整政策。美国财政部曾于1992年开始将中国列入货币操纵名单长达5个报告期，[17]理由是当时中国国内实行的汇率双轨制严重影响了正常的收支平衡调节以及中国由此获得了全球范围内经常项目下巨大盈余。[18]1994年中国取消双轨制，实行单一钉住美元汇率制。美国财政部就再未将中国作为汇率操纵国。而且，自1994年也没有其他任何国家被认定存在汇率操纵，无论是实行钉住汇率的委内瑞拉、埃及、沙特阿拉伯、中国等，还是实现浮动汇率却与美国有较大贸易顺差的欧盟、加拿大、墨西哥和巴西等。

　　自2003年人民币汇率成为中美经贸关系的核心后，美国财政部尽管多次强烈表示对中国汇率改革步伐的不满，但两任财政部长斯诺和保尔森都拒绝将中国认定为汇率操纵国，而是认为中国已经在正确的道路上前进，只是速度和时间的问题。在美国财政部递交给国会的2006年12月“国际经济和汇率政策报告” 中总结中国的汇率制度为“中国政府继续谨慎、稳定地推动经济改革，最小化一切不稳定的风险。汇率弹性有限造成的货币政策独立性缺失是未来金融中介效率提高和增长的最大障碍”。[19]更多地以全球经济平衡为落脚点，强调货币弹性对中国国内经济可持续增长的好处，而没有将人民币汇率政策与中美贸易逆差直接联系起来，最终也没有提出“货币操纵”的指控。财政部的这种态度也激起部分国会议员的强烈不满，曾提出27.5％惩罚关税提案的参议员Schumer在2007年1月31日参议院听证会上当着财政部长保尔森的面，指责“财政部仍然不断用技术和法律的托词来证明中国没有操纵货币。”[20]

　　从现行法律来看，财政部在决定货币操纵上有相当大的自由裁量权，但在国会的巨大压力下，特别是中美贸易不平衡不断加剧的背景下，财政部能否保持或者能保持多久这种决断很难预料。而且，国会有关提案已经提出降低货币操纵的判断标准。因此，货币操纵作为一个美国国内法律的定义问题，并不会成为将人民币汇率与反补贴挂钩的障碍。

　　（三）美国反补贴法律是否适用于“非市场经济地位”的中国

　　将人民币汇率与反补贴挂钩的另一个障碍是，美国现行的法律和惯例并不主张反补贴法适用于中国这样的非市场经济国家。从其法律行文上看，美国反补贴法并没有排除非市场经济地位的国家，包括中国。或者从条文法角度看，美国现行的反补贴法本身是适用于中国的。之所以对这一适用提出质疑是源于美国法律的案例法特点和1986年乔治城钢铁案。[21]该案中美国钢铁公司起诉当时的捷克斯洛伐克和波兰政府对生产者提供了大量的出口补贴，美国商务部认为其无法判断一个没有市场价格的非市场经济国家的补贴幅度，[22]因而拒绝了美国钢铁公司的起诉。美国联邦巡回上诉法院在对上诉的裁决中支持了商务部的这一观点，理由是在非市场经济体里市场扭曲随处可见，无法有效对比有无补贴的不同市场结果，并且对于反倾销和反补贴两种地位相当的贸易救济措施，国会在多次修订法律时对这一问题的处理态度非常不同——1974年和1979年，国会修改反倾销法时加入了专门针对非市场经济体倾销行为的特殊规定，制定了确定产品正常价值的详细方法，但一直对反补贴法的相关细节保持沉默。所以法院就此结论“是国会的一系列行为证明其并不认为反补贴法适用于非市场经济的国家，解决问题的关键还是在国会”。此后美国诉前苏联和前东德苛性钾补贴案中商务部和法院同理结案，美国反补贴法在事实上对非市场经济国家的不适用也就成为惯例。

　　1980年至2006年美国共对中国发起115次反倾销调查、6次保障措施和7次市场扰乱调查，还没有反补贴调查，而这期间美国发起了共计459件反补贴调查中，没有一起是针对“非市场经济国家”的。为此，2005年6月，美国审计总署（Government Accountability Office）递交给美国国会委员会的一份报告里就提出对中国产品执行反补贴调查的建议，[23]面对美国反补贴法的不适用性，建议明确指出要么给中国市场经济地位，要么修改反补贴法使之明确适用非市场经济国家。参议员Rochfeller的提案（S.364）中即要求美国反补贴法条文中的country一词后加入“（包括非市场经济国家）”的短语。[24]

　　但是美国商务部对此却有不同看法，在其对GAO报告的反馈中，商务部声称它从来没有拒绝过针对非市场经济国家的反补贴诉讼，只是自乔治城钢铁案后它未收到过此类申请。[25]尽管它承认对中国实施反补贴调查或征收反补贴税具有挑战性，但这要取决于具体案件的实际情况。商务部的这一态度已经转化为事实，2006年10月，美国新页纸张公司向美国商务部提出申请，要求调查中国铜版纸出口中存在的补贴行为，而美国商务部也首次接受了这一申请。2007年3月30日，美国商务部在对中国铜版纸的反补贴调查初裁中首度确认反补贴税适用于中国，这推翻了其20多年来的惯例。随后商务部又连续发起了4个反补贴和反倾销合并调查。应该说，这一变化并不出人意料，对美国商务部来说，它没有必要独力面对国会的压力，而事实上商务部也确实从未法律上放弃过自己实施反补贴调查的权力。在商务部接受该调查申请后，中国政府及相关中国企业立即向美国国际贸易法院提出诉讼，认为商务部违反了原有的裁定。但该法院认为，目前该案只是处于调查阶段，而国际贸易法院只有在终裁作出之后才能接受中国的申诉。[26]因此，如果美国国际贸易委员会裁定损害存在，而商务部终裁维持其初裁决定，那么中国可以就此向美国国际贸易法院提出申诉。由于此前有相关案例，中国仍保有胜诉的可能性。因此，商务部的这一裁定更多的是推卸责任、转移压力，以表明其积极运用贸易救济保护美国产业的态度。如果美国法院仍采用此前案例的裁定标准，那么商务部可以推说这是由于美国反补贴法本身未授予其相应权力，而不是它不愿意执行相关法律。这又回到了美国国会对相关法律的修订上。

　　三、汇率低估成为美国反补贴对象的前景分析

　　从上述分析可以看出，将汇率低估或者货币操纵、货币错配列入美国反补贴立法，并使其适用于中国并不存在很大的技术或法律障碍。即使这很可能违反了WTO《补贴与反补贴措施协议》，但从美国以往的经验来看，通过与WTO相抵触的法律并不鲜见，甚至在被裁定之后仍长期拒不修正也不乏其例，最典型的如伯德修正案。因此，问题不在于WTO法律是否允许，而在于美国是否真的需要。

　　美国是WTO所有成员中最频繁使用反补贴措施的一个。[27]从1995到2004年的十年间，美国国内产业针对来自25个国家的43种产品共发起72件反补贴调查，其中36件以实施反补贴税结案。但是，反补贴上诉者在提起反补贴调查时往往会同时提起反倾销调查，上述72件中就有69件是这种情况。而且，这期间美国发起的反倾销案高达354件，是反补贴案的将近5倍。GAO在其研究报告中就指出，美国产业普遍倾向于使用反倾销而不是反补贴，因为反倾销针对的是企业行为，而反补贴针对的是政府政策，前者在取证和诉讼上都要容易许多。同时，即使同时发起反补贴和反倾销，由于要避免重复计算，实际得到的附加关税并不比单独实施反倾销高出许多。因此，对美国产业来说，反补贴并不是一种便利和有力的工具。事实上，美国近年来针对中国的反倾销案件数量也有大幅下降，2001-2004年间每年有8-9件，但2005年仅为3件，2006年是4件。因此很难说，美国产业界对将汇率低估作为反补贴对象有普遍和强烈的要求。

　　但是面对不断扩大的贸易赤字，特别是对中国的双边贸易赤字，以及国内制造业的衰落和制造业工人的大量失业，还有近年来日趋恶化的收入差距等因素，美国国会的部分议员特别是来自传统制造业地区的国会议员，正努力寻求一切方式以帮助其选区以及增强自身的政治资本。应该说，这并不代表国会的多数，更不代表美国行政当局，但在贸易政策的政治博弈中，往往少数利益能够获得其所期望的贸易保护。布什政府出于对经常帐户赤字的忧虑，对人民币汇率问题同样十分关注，也在通过各种方式催促中国加快人民币升值速度。即使布什政府被普遍认为是支持贸易自由化的，但他是否会阻止这样一项法案却并不确定。而国会目前控制在对劳工利益友好的民主党手中，即使很多民主党议员并不主张贸易保护，但他们也不会去阻止其同僚提出的议案。从美国产业界来看，美国商会、美国制造商协会等强烈反对参议员Schumer和Graham提出的对所有中国进口产品征收27.5％的惩罚关税的提案，但他们未必会反对将汇率低估列为补贴的一种。事实上，美国产业界向来支持反倾销、反补贴等贸易救济立法，这些措施可以缓解少数产业对整体贸易自由化的阻挠。

　　因此，尽管相关立法提案还处在立法过程的早期，而且似乎也未获得大量的支持，但我们并没有理由过分乐观，因为反对的力量也并没有充分动员起来。在一项立法的博弈过程中，一旦无法动员起足够的反对力量，那么它就很有可能获得通过，因为那些在其中没有切实利益的立法者往往倾向于支持而不是反对。

　　四、中国的应对选择

　　尽管将汇率低估作为补贴的相关立法提案并不直接针对中国，但毫无疑问中国是真正的目标，在这里中国没有便车可搭。对中国来说，必须尽可能防止此类对中国的出口造成困难的贸易障碍，特别是人民币汇率是一个影响到所有出口的重大因素，一旦相关提案正式成为法律，对中国向美国的出口可能产生的影响可能是相当巨大的。而且中国与美国的贸易顺差将长期存在，美国国内的政治压力也将持续增长，因此中国也必须尽力防止出现多米诺骨牌效应，以至一系列针对中国的贸易壁垒不断涌现。

　　（一）利用美国贸易政治过程，尽力阻止相关立法成案

　　在现阶段，由于相关议案仍在美国国会相关委员会的审议阶段，重点工作应是加大对相关委员会的游说力度，特别是主管贸易事务的参议院金融委员会和众议院筹款委员会。目前这两个委员会的主席Max Baucus和Charles Rangel历来都是支持贸易自由化和对华经贸往来的，这是一个非常有利的条件，因为委员会主席在控制立法议程上有相当大的影响力，甚至可以凭个人之力阻止提案付诸讨论。但要注意的是，美国贸易立法相当偏爱针对所谓非公平贸易做法的贸易救济措施，任何一个议员要公开反对此类立法提案并非易事，如众议员Rangel在商务部初裁中国铜版纸存在补贴后，立即发表声明予以支持。因此，中国必须要针对重要议员展开工作，要着重强调这一立法一旦实施可能对中美贸易关系造成的损害，即如果该立法通过对中国对美出口造成重大阻碍，也会招致中国的相应反弹，从而损害美国对中国的出口以及美国在中国的投资利益。议员所关心的最终还是其选区的利益，必须将中国的主张与其选区利益互相联系起来，才能激发相关议员对这一问题的关注。同时，中国也要积极动员美国行政当局和商业利益集团，对有关议员施加影响，总体上美国商业利益在与中国的经贸关系中获益甚大，他们最不愿意看到两国经贸关系受到大的冲击，而美国行政当局通常也愿意保持其对经贸政策的控制力，不愿意国会过多干涉。当然，除了强调相关立法的消极后果外，中国也有必要进一步明确自己改革人民币汇率机制的决心和步骤，以争取更多的支持，为游说国会提供必要的“资源”。

　　（二）在技术层面积极准备，不排除上诉至WTO寻求争端解决

　　前面的分析已经指出，将汇率低估作为补贴的逻辑推理很难成立，但由于这完全是一个新的问题，在没有成例可循的情况下，必须应对各种可能的情况。因此，根据美国相关立法的进程，有必要组织或鼓励国内相关法律专家提前进行研究，以备在一旦要诉诸争端解决机制时，有更充分的理由和依据。事实上，美国支持提出相关议案的机构已经开始了研究，如美国著名的贸易救济法律专业事务所Stewart&Stewart在2006年9月就分析了Hunter-Ryan提案与WTO相关规则的一致性问题，[28]而其结论是尽管WTO相关规则没有明确规定汇率低估就是补贴，但将汇率低估认定为出口补贴或可诉补贴是否违反WTO规则，仍取决于具体的法律审议，并无定论可言，因此该提案仍可尝试。

　　此外，如果相关立法得以成案，美国要就人民币汇率问题提出反补贴调查，将面临大量的举证任务，包括对中国汇率政策的补贴事实证明，国内产业损害或产业损害威胁，以及二者因果关系证明等。这些技术层面的细节问题，包括对同一产品或行业的补救措施的“叠加使用”问题，都需要我们积极应对。而对此商务部、财政部等有关部门也应组织力量加以研究，即使汇率低估最终没有被列入补贴，但可以预见美国将加大对中国反补贴措施的运用。因此，对美国和其他国家反补贴法实施中的相关技术和法律问题，应加强研究，对我国实行的相关政策也应进行检讨和审议。目前，我国已就美国对华反补贴案提出在争端解决机制下的磋商请求，这就更需要对相关法律的深入研究。

　　（三）从国情出发按部就班地实施汇率改革措施，要有“应万招”的准备

　　人民币汇率问题是当前中美经贸关系的焦点问题，美国政界和商界相当多的人将对中国的巨额贸易逆差归咎于人民币汇率低估，并主张采取强硬措施迫使中国让步，而将汇率低估视为补贴只是其中的一个选择，其他如301条款、特保措施等都被作为向中国施压的手段。此外，美国国会部分议员还提出了多项与人民币汇率有关的提案，在上届国会中，参众两院共提出了16个议案。可见中国的人民币汇率问题已成“众矢之的”，反补贴这一箭打不中，还有其他各种招式在准备着。我们从中国的实际国情出发制定自己的汇率改革步骤，是“合理合法”的，国际组织如IMF均未施压，但来自各国家的出于各种目的的升值舆论压力很大很复杂，从这一点说，我国坚守汇率改革原则的同时也要充分做好“接招”的准备。在保持与美国的双边磋商的同时，也应力图将问题在IMF主导的多边框架下解决，把日本等国纳入全球性汇率协调的努力，以分散对中国的压力，同时也树立中国对国际经济稳定负责的形象。




【作者简介】
屠新泉，单位为对外经济贸易大学中国WTO研究院。


【注释】
[1]U.S. Census Bureau.
[2]2006 REPORT TO CONGRESS of the U.S.-CHINA ECONOMIC AND SECURITY REVIEW COMMISSION P.53，原文为“…A secondary effect of China’s policy of currency manipulation is the huge and growing trade surplus accruing between China and the rest of the world.…”，//www.uscc.gov（2007年11月10日访问）。
[3]同上，P.55，原文为“…The Commission recommends that Congress enact legislation to define currency manipulation and loan forgiveness as illegal export subsidies subject to countervailing duty penalties levied against an offending country’s exports.…”，//www.uscc.gov（2007年11月10日访问）。
[4]FRB：Speech，Bernanke—The Chinese Economy：Progress and Challenges，//www.federalreserve.gov（2007年11月10日访问）。
[5]S.364（Strengthening America’s Trade Laws Act），提案原文见美国参议院网站。
[6]如Morris Goldstein & Nicholas Lardy, Two stage currency reform for China, Asian Wall Street Journal September 12, 2003, A9; Morris Goldstein, Adjusting China’s exchange rate policies, paper presented at the International Monetary Fund's seminar on China's Foreign Exchange System, Dalian, China, May 26-27, 2004.
[7]C. Fred Bergsten, Clash of the Titans, Newsweek, International Edition April 24, 2006
[8]覃东海、何帆：《浅析人民币升值的外部压力》,中国社会科学院世界经济与政治研究所工作论文，2003年10月。
[9]IMF, Staff Report for the 2006 Article IV Consultation. Prepared by the Staff Representatives for the 2006 Consultation with the People’s Republic of China, July 11, 2006
[10]CRS Report, China’s currency: economic issues and policy options for U.S. trade policy. April 18, 2006.
[11]为加以区分，美国反补贴法的“countervailable subsidy”译为“可反补贴”，WTO的《补贴与反补贴措施协议》的“actionable subsidy”译为“可诉补贴”。
[12]该款原文是：“3.1 Except as provided in the Agreement on Agriculture, the following subsidies, within the meaning of Article 1, shall be prohibited: (a) subsidies contingent, in law or in fact, whether solely or as one of several other conditions, upon export performance, including those illustrated in Annex I; (b) subsidies contingent, whether solely or as one of several other conditions, upon the use of domestic over imported goods.”
[13]注释4原文是：“This standard is met when the facts demonstrate that the granting of a subsidy, without having been made legally contingent upon export performance, is in fact tied to actual or anticipated exportation or export earnings. The mere fact that a subsidy is granted to enterprises which export shall not for that reason alone be considered to be an export subsidy within the meaning of this provision.”
[14]19USC§1677（5A）
[15]S.364（Strengthening America’s Trade Laws Act） SEC.302。提案原文见美国参议院网站。
[16]22USC§5304。
[17]1988年美国财政部首先将韩国和中国台湾列入货币操纵的名单，两个报告期（6个月）后取消，1992年中国台湾再次列入这一名单。
[18]GAO-05-351, INTERNATIONAL TRADE: Treasury Assessments Have Not Found Currency Manipulation, but Concerns about Exchange Rates Continue, p. 15, //www.gao.gov/docdblite/info.php?rptno=GAO-05-351（2007年11月10日访问）。
[19]//www.ustreas.gov/offices/international-affairs/economic-exchange-rates/pdf/2006_FXReport.pdf（2007年11月10日访问）。
[20]//banking.senate.gov/index.cfm?Fuseaction=Hearings.Testimony&TestimonyID=1395&HearingID=247（2007年11月10日访问）。
[21]具体参见The American Journal of International Law, Vol. 81, No. 1(Jan. 1987), pp. 212-214.
[22]当时称作“国家控制经济（state controlled economy）”，后经美国《1988年综合贸易与竞争力法案》修改（Subsec. (c). Pub. L. 100-418, Sec. 1316(a)），统一用“非市场经济国家（nonmarket economy country）”代替“国家控制经济”。本文统一用“非市场经济国家”。
[23]GAO-05-474, Commerce Faces Practical and Legal Challenges in Applying Countervailing Duties, June 2005, www.gao.gov/new.items/d05474.pdf（2007年11月10日访问）。
[24]S.364（Strengthening America’s Trade Laws Act） SEC.301。提案原文见美国参议院网站。
[25]GAO－05－474，Commerce Faces Practical and Legal Challenges in Applying Countervailing Duties, June 2005, www.gao.gov/new.items/d05474.pdf（2007年11月10日访问），第44页。
[26]U.S. Court of International Trade, Government of the PRC vs. the United States, Court No.07-0010. //www.cit.uscourts.gov/slip_op/Slip_op07/07-50.pdf（2007年11月10日访问）。
[27]根据WTO统计，截至2004年6月，美国实施中的反补贴税措施达到57项之多，是成员中最多的一个。排名第二的为欧盟，有18项，加拿大为第三位，有10项。（参见WTO2004年11月9日报告：Report (2004) of the Committee on Subsidies and Countervailing Measures，G/L/711）。
[28]Stewart & Stewart, Response to Bachuus/Shapiro analysis of WTO-consistency of Hunter-Ryan Bill (HR1498), September 2006.