试论《经济法纲要》的立法价值

当代中国经济法和经济法学是伴随改革开放产生的。因此，从其产生之时就存在着内部各流派和外部与民法、行政法的激烈争论。1986年，《民法通则》终于颁布，而《经济法纲要》则被搁浅。近些年来，经济法在改革不断深化的背景下也取得了很大发展，在理论方面形成了许多建设性的共识。今天，经济法是一个独立的法律部门基本上是不争之事实。那么，现在《经济法纲要》的制定是否应提上议事日程呢？
　　要不要制定《经济法纲要》，首先在于经济现实是否有这样的要求。主要由经济法规范构成的单行法和含有经济法规范的其他法律法规的颁布和实施，已较好地证实了经济法的存在和作用。然而，经济立法的缺陷导致的法律法规的无序，客观上要求有统一的协调者；另一方面，立法的不足和经济发展带来日益增多的新问题，仅靠单行法来解决也是不够的。因而，制定《经济法纲要》具有重大的实践意义和理论意义。

　　一、从立法进程角度的考察

　　法律体系是由法律部门构成的，而法律部门又是同质法律规范有机联系的统一整体。因此，考察立法以及法的基本要素——法律规范对于理清不同部门之间的关系是有意义的。随着1978年我国将工作重心转移到经济建设上以来，法制工作越来越受到重视。作为法制发展的一个标志就是立法不断增多。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了“本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，从而为加强和完善我国社会主义市场经济体系指明了奋斗目标。分析我国蔚为壮观的立法进程，可以看出两个显著的特点：一是立法速度快，总量大。 如从1979 年到1991年，国家立法机关制定法律94件，其中现行有效的经济法律34件。二是有关市场经济的法律占的比重大。在规范市场主体方面，除了《全民所有制工业企业法》、外商投资企业法之外，近年来还颁布了《公司法》、《合伙企业法》、《乡镇企业法》等，促进了市场主体制度的完善；在维护市场秩序方面，制定了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《票据法》、《担保法》等；在宏观调控方面，出台了《统计法》、《会计法》、《审计法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》，以及1994年新税制改革的一系列有关税收的法律法规和有关自然资源和产业、行业发展的法律法规等。立法成就凝聚了法学界和法律工作者的心血，反映了法学理论的进步和发展。同时，这些法律法规中的一部分包含的大量的经济法规范为经济法学者提供了具体、切实的研究对象，从而有利于经济法理论的不断深化。另一方面，它们又为经济法学界“求同存异”减少许多不必要的论争提供了基础。当然，中国立法进程中的副产品—— 作为立法缺陷的后果也同样干扰了法学研究者的视线。立法的缺陷同时折现了法学理论的欠缺。

　　这些年法律实效的不理想，部分原因也可归于立法本身。立法观念、立法权限等方面的问题是立法质量本身不高的原因，同时也表明立法理论尚待深入。长期以来，指导我国立法工作的思想是“成熟一个，制定一个”。毫无疑问，这一思想指导下的立法取得了很大成绩。但是“成熟”赖于立法者的判断，由于缺乏科学的预测和规划，于是，实际未“成熟”的法律可能捷足先登，却又随经济生活的变化而不得不重新修定，而实际应“成熟”的却姗姗来迟。这一立法观又易在实践中把“一切从实际出发”演化成“实用主义”。这种不注重对经济关系性质的区分而采用“罗筐”式立法的方法，不仅使不同性质的法律规范混为一体，而且造成了法律规范之间的重叠、交叉和冲突。1982年《中华人民共和国民法草案（四稿）》提出后，因改革中社会关系的急剧变动、民法和经济法的争论等，使得“立法机关将民法的起草指导方针由‘批发’而转向零售，即暂时不出台民法典，而先搞单行法”。（注：杨振山：《一部历史性的基本法律——纪念〈民法通则〉实施十周年》，《中国法学》1997年第1期。）而当时还不足以提经济法典，甚至连《经济法纲要》都难以提出。于是在民法与经济法的争论中，一些不同性质的法律规范在一些单行法中“不谋”而合。如原《经济合同法》、外商投资企业法就存在这样的问题。在立法标准上，不注重经济关系的内在性质，而简单地因循现实，如《公司法》、《合伙企业法》出台以前，有关企业的立法就采取了所有制性质、行业、规模、地域等多种标准。不同性质法律规范的混合客观上引起了不同法律部门之间的争论（尽管没有必要也不可能进行纯粹单一性规范的立法，但有一个基本性质的区分是必须的）。与此相应，在立法权限上，尽管“一元多层次”的立法体制取得了很大的立法成就，但是相当多的经济法律议案实际上是由国务院各部委起草的，囿于部门利益的局限，他们提出的草案并不完全详备地顾及法律之间的和谐或冲突。1985年第六届全国人大五次会议授权国务院可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例，几乎把有关经济立法的权力都“下放”给政府。这一概括授权在以后的立法中实际为“偏于部门利益的立法”打开了大门。这种基于部门利益的立法进一步模糊了法律规范性质的区分。

　　二、理论的更新和学者的共识

　　立法在一定程度上是法学理论的总结和体现，同时立法本身又成为法学研究的新对象，从而促进法学理论的深化与发展。

　　我国的经济立法由于受经济政策的影响较大。因此，随着一系列经济立法的进行，经济法学的理论亦随之更新。这一更新源于经济体制改革的不断深化。从1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，到党的十四大决定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为经济法理论的深化提供了条件。党的十四大的决定带来了一个根本性的转变，那就是计划体制要转变为社会主义市场经济体制，这成为经济法研究的新基点。伴随着立法的演进，经济法学的研究思路和研究重点发生了重大变化。

　　含有大量经济法性质的法律规范的立法为经济法的研究途径、思路的转变提供了基础。法学界的关注不再囿于经济法的调整对象、经济法的定义等基础理论问题，一大批研究人员从立法和司法实践着手，研究经济法中的具体制度问题，进而阐发经济法的内在机理。这种“综合—分析—综合”的系统研究方法为经济法学的发展提供了科学路径。经济体制的转变和立法的发展同时促进了经济法研究重点的变化和发展：首先，国家从以指令性计划为主的直接调控方式转向以指导性计划为主的间接调控方式，国家干预经济从行政手段占主导地位转向以经济手段为主，同时辅之以法律、行政等多种手段的综合调控。这在客观上促使经济法学者把目光转向对经济宏观调控有关法律问题的研究。从1993年加强宏观调控到1996年成功地实现“软着陆”，法学工作者在推进宏观调控政策、手段的法律化等方面发挥了重要作用。同时，这一过程又为学者通过研究宏观调控来揭示国家对经济干预的本质提供了契机。其次，随着不正当竞争、垄断、损害消费者权益等市场消极现象的日益增多，《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等法律的作用日益显著并深入人心，因此学者们加强了对市场规制方面法律的研究。最后，在经济法的基础理论方面，学者们以社会主义市场经济为新基点，从多角度对经济法的概念、调整对象、本质、性质、价值取向及经济法体系等多方面进行探索，以阐明经济法的法理。在调整对象的理论上则经历了旧诸论向新诸论的转变。




　　经济法研究思路和研究重点的变化使经济法研究进入了一个新阶段，取得了很多有意义的成果，并在一些重大领域达成共识：首先，在经济法的调整对象上，立足于国家意志对经济关系的渗透，“从研究国家干预经济生活与法律调整的关系上把握经济法学”（注：王保树：《在建立社会主义市场经济体制中商事法学和经济法学的大发展》，《中国法学》1997年第5期。）标志着经济法调整对象理论的实质性进展。尽管学者们对国家干预有各种不同的表述，但是基本的思想还是一致的。在调整对象上的新认识带来的直接后果就是从“大经济法论”走向本质意义上的经济法，并从经济法的性质、价值取向和经济法的本质等多方面论述经济法与民法、行政法之间的关系。如民法的平等是形式平等，而经济法追求的是实质平等或实质正义；（注：参见史际春、邓峰：《经济法的价值和基本原则刍论》，《法商研究》1998年第6期。）民法是私法，而经济法是公法或公私结合法；行政法的重点在于规制“行政法”。经济法调整市场管理关系和宏观间接管理关系的目的是维护社会公共利益，尽管其管理权利主体也主要是国家和国家授权的行政（经济管理）机关，但这只是为了统一代表社会利益的方便而已，这两类管理关系“不再像权力从属关系那样归行政法调整，而是由经济法调整”。（注：王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年2期。）这种多角度地探索，有利于进一步理解和把握经济法的本质及其与相邻法律部门的关系。正是在这个基础上，学者们关于经济法体系的认识在进一步深入。有学者认为，在社会主义市场经济条件下，在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的结构，决定了经济法体系应该包括：（1）企业组织管理法，如独资、合伙或公司组织企业法。（2）市场管理法，如反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法等。（3 ）宏观调控法，如计划法、投资法、预算法、税法、中国人民银行法、价格法等。（4 ）社会保障法，如社会保障法、社会救济法、社会福利法、优抚安置法等。（注：参见杨紫煊：《论新经济法体系》，《中外法学》1995年第1期。）尽管法学界对企业组织管理法、社会保障法尚存在争论，但对市场管理法和宏观调控法两部分则普遍认为它们是经济法的组成部分。（注：参见张守文、于雷：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社199 年版，第64页以下。）经济法理论在经济法调整对象、经济法体系以及其他方面达成的共识或认识的接近为《经济法纲要》准备了理论条件。

　　三、制定《经济法纲要》的必要性

　　立法的根本动因来自社会生活的需要，所以立法者不过是表述了现实的要求而已。我国的根本任务是解放和发展生产力，经济体制和经济增长方式的根本性转变都服务于生产力发展的目标，而经济法正是以国家积极、适度干预经济来促进生产力发展为己任。因此，我国作为一个发展中国家，所面临的发展问题，需要有一个基本的《经济法纲要》来发挥作用。（注：也正因此，今后经济法学应更加注重对国家如何促进生产力发展的法律问题的研究。参见陆三育：《经济法学研究的新视角》，《法商研究》1998年第6期。）如果说现行的经济立法部分地反映了经济现实对国家干预的要求的话，那么可持续发展、知识经济等不断涌现的新问题更需要国家的积极干预。例如，发展知识经济要求国家承担建立国家创新体系的责任，并加强对知识经济时代将更趋激烈的市场竞争的规制；可持续发展要求国家干预经济、社会，以实现经济、社会和生态环境协调、稳定、可持续地发展；东南亚金融危机则启示我们积极稳妥地推进金融体制改革，防范金融风险。可以预见，民法、行政法解决不了的宏观调控和市场管理等方面的问题会更加突出。而这些问题仅仅通过顾此失彼的单行法来解决是难以胜任的，所以需要有《经济法纲要》来表述和解决。

　　从立法技术来看，在“成熟一个，制定一个”的立法观指导下，已经有一批经济法性质的单行法出台。但是各单行的经济法规缺乏共同的原则指导，存在不能协调一致的问题。有关经济法的一些共同性的问题，还缺乏法律规定。前苏联经济法学派希望通过一部经济法典，除了为完善经济立法的目的外，一个重要原因就是想通过法典编篡为经济法的独立提供基础。“是否编篡法典，从理论上说对任何一个法的部门来说都只是立法技术问题。”（注：单飞跃、袁玲、肖洪泳：《第6 届全国经济法理论研讨会综述》，《法商研究》1999年第1期。）然而，正如有学者所言，由于国家干预的多变性，不宜制定一部经济法典，但可以通过《经济法纲要》来设立经济法的基本制度，将经济法基本、固定、稳定的内容确定下来。因此，《经济法纲要》的存在是可以的，也是必要的。（注：参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第180页。）比如，规定经济法的宗旨、任务、基本原则，宏观调控与市场管理之间的关系，以及它们各自内部的关系等。《经济法纲要》是经济法的灵魂，它可以统帅各单行法，使各单行法的调控有一个共同的目标。《经济法纲要》可以协调各单行法之间的关系，减少立法的重叠、交叉和冲突，有限度地发挥类似法典的统一、简约和整合功能。要研究各经济法之亚部门法之间的关系，如研究税种、税目伸缩和税率升降的综合运用以提高税法调整的功能，研究宏观调控各手段之间的功能及其相关性，实现各手段之协同，研究宏观调控和市场管理之间的关系，以实现经济法调整方法的整合，提高调整的实效。另外，从降低经济法成本的角度看，也应将基本经济法的制定作为立法重点。（注：参见吕忠梅、刘大洪：《经济法的法学与法经济学分析》，中国检察出版社1998年版，第303页以下。）

　　立法是法学思想的结晶，制定《经济法纲要》还可以把法学界关于经济法研究的成果以立法形式予以总结，同时推进经济法的理论研究。

作者：陆三育 李德庆