关于我国金融法制建设的几个问题

　改革开放前，我国由于受高度集中计划经济影响，金融立法十分薄弱。改革开放后，随着金融体制改革的不断深化和我国法制建设的深入发展，金融立法不断加强。特别是，随着1995年《中华人民共和国中国人民银行法》的诞生，结束了我国金融业只有金融行政法规、规章，没有金融法律的局面。随着《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》和新修订的、用规章规定了破坏金融秩序罪的《刑法》以及《中华人民共和国证券法》的相继出台，我国金融法律体系已基本确立，金融事业已步入法制化、规范化的轨道。
　　我国金融立法所体现的基本原则和要求

　　各国金融立法的一个重要指导思想是：保证国家货币政策的正确制定和执行，保持币值的基本稳定，加强金融监管，维护金融体系安全有效地运转，为国家经济的协调、稳步、健康发展创造一个良好的金融环境。从这个意义上讲，保障国家金融安全和经济安全，是各国金融立法的基本要求。根据我国金融立法，我们在经济发展中必须坚持以下原则。

　　（一）保持币值稳定，促进经济的稳定增长的原则

　　一个国家的国民经济的持续和健康发展，有赖于货币的基本稳定。这种稳定，包括货币对内和对外的稳定。货币对内价值的稳定，是指国内物价总水平的基本稳定；货币对外价值的稳定，是指本国货币汇率水平的基本稳定。《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定：“中国人民银行的货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”可以认为，把保持货币币值的稳定作为货币政策的首要目标，是国际、国内宏观经济管理经验教训的总结。在亚洲金融危机中，在东南亚和部分东亚国家及地区的货币纷纷贬值的情况下，作为亚洲大国的政府，中国政府对此做出了对本国、对整个亚洲经济发展负责任的决策：人民币不贬值。从根本上来说，人民币不贬值对中国国民经济发展有着重大意义。

　　（二）维护金融体系的安全与稳定的原则

　　研究各国的金融危机或金融风险，必须引起高度注意的是：一家金融机构发生的风险所带来的后果往往超过对其自身的影响。我们必须十分关注金融风险可能引发的“系统风险”（systemic risk）。这种系统风险表现为因一个或多个银行出乎意料倒闭，而在整个金融体系中乃至全社会所引发的“多米诺骨牌效应”。1930年至1933年，美国有约9000家银行倒闭；俄罗斯曾发生2000多家银行倒闭；泰国金融危机触发了东南亚国家150多家金融机构的倒闭，都典型地反映了这种状况。一旦发生金融系统风险，金融体系运转失灵，不仅有可能在很短的时间内使自己的经济基础受到破坏，使长期积累的财富瞬间化为乌有，还会导致全社会经济秩序的混乱，甚至引发严重的政治、经济危机。

　　（三）保护投资者和存款人的利益的原则

　　投资者是金融市场的出资者，存款人则是银行业的服务对象，也是银行存款负债的债权人。根据国际货币基金组织公布的材料，我国的居民储蓄率从70年代至今一直居世界之冠。我国经济发展的资金有70%依靠银行信贷，而银行信贷资金来源中，居民存款占居第一位。从某种意义上讲，是居民储蓄的存款支撑了我国国民经济的高速发展。只有保护投资者和存款人的合法利益，才能使他们信任金融业并对其有信心。而投资者和存款人的信任和信心，是金融业生存和发展的前提。一旦他们的权益不能得到保障，他们的信任和信心就会被破坏，这极易导致发生银行业的挤兑并造成金融恐慌，从而危及国民经济。

　　（四）分业经营、分业监管的原则

　　我国金融法律、法规规定了现阶段金融监管必须坚持分业经营、分业监管的原则。近年来，特别是一些发达国家金融机构之间的界限变得越来越模糊，银行业、证券交易、资产管理和保险合并在一个集团或一个控股公司中。各类金融机构业务交叉经营之所以在一些发达国家开始发生，是因为这些发达国家资本市场发达、商业银行内部管理完善、金融监管法规严密。我国金融市场还不够规范，银行间接融资占全国融资85%以上，而且金融机构内部风险控制不能适应业务交叉经营的要求，金融监管也缺乏经验。因此，我国法律明确规定现阶段对银行业、证券业、保险业实行分业经营。在分业经营的基础上，有必要对金融机构实行分业监管，把中国人民银行对证券业和保险业的监督管理，先后划归了中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会管理，中国人民银行主管银行业和其他金融机构。

　　（五）对外开放循序渐进的原则

　　我国金融业对外开放始终坚持循序渐进、逐步开放的原则。在试点的基础上，逐步扩大开放的地域和领域，逐步增加引进金融机构的数量。在开放的领域上，按照银行业、保险业、证券业的秩序，逐步进行。目前，我国已允许外资银行在上海浦东和深圳两地试点经营人民币业务。外资金融机构的地域限制也将取消。亚洲金融危机的教训进一步证明了我国坚持对外开放循序渐进原则的正确性与重要性。我国对外金融开放要与我国金融监管水平相适应。要严格掌握市场准入条件，引进资信较好、实力强、管理水平高的金融机构，按循序渐进的原则，全面提高我国金融对外开放水平。

　　我国金融法律、法规实施情况及存在的问题

　　党的十一届三中全会特别是党的十四大以来，按照建立社会主义市场经济体制的基本要求，我国金融法制建设取得了明显进步。在几年的时间里，制定了一批重要的金融法律、法规和规章，初步做到了有法可依；重视金融执法工作，依法强化金融监管和自律自控；在法制的基础上深化金融改革、整顿金融秩序、防范和化解金融风险。但是，我们也必须清醒地看到，我国金融立法在某些方面存在滞后的问题；不少党政领导干部、企业领导干部和金融工作者对如何通过学习，加深对金融法律、法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力的问题还认识不足；在我国金融业中还隐藏着较大的金融风险隐患。因此，就完善金融法制和严格依法办事而言，还存在很大的差距，如何把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道，仍是我国今后一个长时期的重要任务。

　　（一）关于中央银行的改革与法律问题

　　党的十一届三中全会以来，中国人民银行在稳定币值，加强金融监管，促进我国金融业和国民经济的稳定发展方面，取得了重大成就。随着社会主义市场经济体制改革的深入和金融市场的发展，央行按行政区划设立中央银行分支机构的弊端日益突出。从我国暴露出来的诸多金融机构支付风险和重大金融违规案件看，部门干预、地方保护、人民银行省地分支机构与地方各方面的利益关系等因素，严重阻碍了央行金融监管的独立性、公正性和严肃性。这些问题与央行长期以来按行政区域设置人民银行省级分行的管理体制有很大关系。经党中央、国务院批准，对中国人民银行管理体制实行改革，撤销人民银行省级分行，跨行政区域设置9家分行。这项金融体制的重大改革既是从中国国情出发，也符合国际惯例，对于我国建立现代金融体制具有深远的历史意义，同时对加强我国金融监管具有更积极的推动作用。虽然，人民银行管理体制改革已基本完成，但由于这次人民银行管理体制改革涉及面广、难度大，特别是新体制在职能上作了重大调整，要加强人民银行的法规、规章制度建设，继续深化人民银行管理体制改革，理顺内部运行机制，从立法上、机制上进一步实现并完善本币与外币、中资与外资、表内与表外以及现场与非现场的一体化管理，切实加强金融监管，提高金融监管效率。

　　（二）关于商业银行的改革与法律问题

　　当前，商业银行政策突出的问题是，如何进一步实行政企分开，落实商业银行经营自主权，切实增强自我约束和自我发展的能力，把国有商业银行办成真正意义上的商业银行。在实施《商业银行法》的过程中，值得注意研究和解决的问题是：

　　第一，如何强化一级法人管理，完善统一法人制度

　　采取总、分行制的商业银行，对外是一个独立法人。从法律上而言，分支机构不具有独立的法人地位，其民事责任由总行承担。因此，分行之间不应有相互存贷的市场交易行为，不能变成多级法人制的银行集团。多年来，我国各商业银行，尤其是国有独资商业银行表面上是一家银行，但由于各分行经营自主权过大，不仅分行之间相互进行市场交易，部分分行甚至未经总行授权就独立对外签约或投资组建新法人公司。这实际上是混淆了市场行为与银行内部行为的界限。为发挥大银行的优势，应从法律上研究完善统一法人制度，强化一级法人管理，按经济区划和业务量设立分支机构，减员增效，强化内部控制机制。




　　第二，如何处理商业银行不良资产，并保证商业银行依法开展业务

　　从银行角度看，庞大的银行不良债权已成为国有商业银行金融风险的主要部分，已成为金融体制改革中的最大难题。相当部分不良贷款和应收利息是呆、坏帐，无法收回。银行系统资产质量与抗风险能力下降已成为危及整个宏观经济稳定的突出问题。

　　要研究如何多渠道增加资本金，提高和保持资本充足率；如何严格核销坏帐，把收不回的坏帐用坏帐准备金的办法冲掉；如何把暂时收不回来的一部分贷款剥离出来，交给专门设立的专门机构如银行自己的金融资产管理公司经营和盘活，并对新发放贷款的质量建立严格的责任制。

　　（三）关于非银行金融机构的改革和法律问题

　　近两年，我国已先后发生的中银信托被收购、万国证券被合并、光大国投因负债过重被重组、中农信、中创和广东国投被关闭等一系列重大事件，反映了一些非银行金融机构存在的严重问题。多年来，我国金融信托业运作不规范，偏离了以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业；采取种种手段与银行争存款，争资金；将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业，市场风险极大。广东国投出现严重亏损的一个重要原因就是将大量资金投资于香港房地产市场。如何全面清理和整顿信托投资机构，坚持“受人之托，代人理财”的原则，实现信托业务和证券业务的彻底分离，加强对信托投资公司的监管，防范金融风险已成为一项紧迫的任务。我国城乡信用合作社同样存在发展过快，超范围经营，严重利用不正当手段与国家银行竞争，资产质量偏低，风险度较高的情况。要按照合作制原则改革农村信用合作社管理体制，加强农村信用合作社的立法。

　　（四）关于证券、期货市场和股份制改革运行的规范问题

　　近年来，我国证券、期货市场一直存在大量违法违规行为。股市和期货市场暴涨暴落，过度投机和金融犯罪行为时有发生，无一不同证券经营等中介机构的不规范行为密切相关，与我们相关的法律法规及配套的法规规章不健全有关。一些地方和部门把上市当作企业解困的办法，把上市当成扶贫的手段，却不注重按照《公司法》的要求转换企业内部的经营机制，建立现代企业制度。最近，中国证监会查处的“琼民源欺诈案”和“红光公司”编造虚假利润、骗取上市公司资格、隐瞒重大事项、挪用筹集资金买卖股票等严重违法违规案件不断向证券市场敲响了警钟。

　　（五）关于市场准入的法律问题

　　对金融机构市场准入控制是实现有效金融监管的首要环节。目前中国市场准入方面突出的问题是：非法设立金融机构和非法从事金融活动的问题还相当严重。社会乱办金融，严重冲击了正常的金融秩序。从法律角度而言，一些地方和部门在防范金融风险的第一道防线-市场准入上就留下了很大的隐患。非法集资现象屡禁不止，轰动全国的“沈太福非法集资案”以及“邓斌案”就是例证。

　　当前，要认真宣传和坚决执行国务院《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》，取缔非法金融机构和非法金融业务。进一步健全和完善严格的、科学的金融机构市场准入的法律制度，机构必须具有充足的资本、完善的法人制度以及强化的现代化管理机制。

　　（六）关于市场退出的法律问题

　　从法律角度而言，加强金融监管本身不能也不应绝对保证不出现金融机构的倒闭。当前我国地方性金融机构的风险问题十分突出。对严重资不抵债、不能支付到期债务、已经或即将引发群众挤兑的金融机构，要坚决依法关闭或破产，即采取市场退出的措施。1998年，中国人民银行先后关闭了问题严重的海南发展银行、中国新技术创业投资公司和广东国际信托投资公司等。这表明我国政府为防范金融风险、加强对金融机构监管，对无力偿债或是问题严重的金融机构不再采取以往的资产保全措施。这种果断措施保护了债权人的合法权益，维护了金融体系的稳定，对地方和全国化解金融风险是十分必要的；同时对其他机构也起到了较好的警示。在处理我国金融机构市场退出的问题时要十分注意：既要防范系统风险，又要防范道德风险。相关立法应包括以下方面的内容：（1）建立存款保险制度，保证金融业安全进行市场退出。（2）通过金融企业的合并增强其抵御支付风险的能力。（3）建立破产机制，逐步减少接管、托管行为的运用，消除产生系统性金融风险的潜在因素。由于我国尚没有适用于所有企业法人的破产法律，更没有对金融机构破产的特别规定，以致金融机构的破产偿债难以推行。所以，制定破产法，专章规定金融机构的破产偿债程序是十分必要的。

　　（七）关于加强外债管理的法律问题

　　改革开放以来，我国外债工作取得了巨大成绩，但是，其中存在的风险隐患也值得注意，如：外债增长速度过快；外债管理多头对外；金融机构是国家外债风险和企业外债风险的中介和桥梁；外商投资企业的外债有可能成为严重金融风险隐患；部分外债项目效益不佳，偿债困难；有的企业和金融机构利用其海外分支机构对外非法融资或变相借款，实际自己使用等。这些做法扩大了我国的外债规模，带来了潜在的债务风险。必须从法律上进一步严格规定，要严格控制外债规模，加强资本项目外汇管理，对外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理规模和结构；严禁非法对外融资，国家对各种形式的对外借款实行全口径管理；要严格规范境外融资担保；要认真清理对外借款机构，切实保证偿还外债。

　　（八）关于打击金融犯罪的法律问题

　　金融犯罪是典型的市场经济犯罪，与一般的经济犯罪相比，具有更大的社会危害性。为进一步打击金融犯罪，维护金融安全，1997年10月1日生效的新《刑法》增加了大量金融犯罪的规定，就金融犯罪做了专章规定，除证券、保险等方面的专门规定以外，还规定了货币、金融机构设置、信贷、集资、票证、外汇、洗钱、有价证券等方面的犯罪。金融领域中被犯罪化的行为多了，范围广了，刑罚重了。对金融安全的刑法保护充分表明了我国打击金融犯罪的决心，但是我们也应看到，新刑法对于有些新型的金融犯罪规定空白或模糊，不易操作，司法机关在执行时，操作上就有难度。法律上的这种模糊性对现实个案的判罚产生直接影响。1998年我国不法分子疯狂骗取国家外汇在很大程度上与新《刑法》没有规定骗购外汇罪有关。

　　关于进一步完善我国金融法制建设的思考与建议

　　（一）金融开放要与金融监管同步进行

　　对外开放是我国一项长期的基本国策。在经济全球化的大趋势下，既要看到国际资本流动为经济和社会的发展所作出的积极贡献，也要看到由此而形成的挑战和风险。必须强调：我国在加强金融开放立法的同时，亦要注意研究如何加强金融监管的立法。亚洲金融危机的教训告诉我们，倡导金融自由化并不是也不能要求有关国家彻底取消政府对金融监管的责任。今天各国金融监管的对象是一个如此急剧变化的市场，因此事实上，各国政府和国际金融监管机构一方面不断颁布新的法律和协定，金融监管从来没有像今天这样紧跟市场；另一方面，新的金融工具层出不穷并形成新的市场，从而不断提出新的监管课题。可以说，金融监管的特点就是用法律的变化来管理变化的市场。在加强金融开放与监管立法的同时，要十分注意研究如何采取有效措施，加强对国际金融资本流动的监管，遏制国际游资的过度投机，提高对金融风险的预测、防范和救助能力。

　　总之，金融对外开放要同本国经济发展水平和金融业发展水平、经济改革和金融改革深化程度、宏观调控能力和监管能力等水平相适应。任何超越或严重滞后都不利于本国经济和金融业的发展。

　　（二）进一步加快经济改革步伐，以法制手段推进我国投融资体制改革

　　对金融风险的防范和化解，不仅仅是金融领域的工作，还需要全方位的改革。特别是以法制手段推进我国投融资体制改革，已成为我国化解和防范金融风险的重要外部因素之一。从金融运行的客观环境看，我国现行的投融资体制已不适应社会主义市场经济的要求。要加速我国的投融资体制改革，实行“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。凡企业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自主决策、自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，而改为登记备案制。确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局上是否合理，是否符合国家有关政策和法规。要抓紧制定《固定资产投资法》、《招标投标法》等法律法规，把全社会固定资产投资活动纳入法制化轨道。

　　（三）加强完善金融立法、强化金融执法的研究

　　我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，《信托法》、《期货法》等，是金融监管亟待加强的重点。建议加快、加强金融立法特别是期货、信托立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融市场重要法律法规不全、某些重要金融活动无法可依的现象。

　　从维护社会主义经济金融秩序的严肃性出发，必须强化金融执法。要赋予中国人民银行、中国证监会、中国保监会等国家金融监管机构以重大的权力，并使之在运作上保持独立性。建议制定《金融处罚条例》，以提高央行金融监管依据的法律效力层次，增强金融监管的力度。

　　要大力整顿金融秩序，坚决取缔非法金融机构，严禁任何非法金融活动。要根据党中央、国务院的部署，尽快及时完成对本地区本系统各种形式的非法集资活动的清理和查处。要狠抓金融队伍特别是金融机构领导班子的建设，对金融机构和金融从业人员违法违规行为，要及时严肃从严处理。

　　（四）建立完善的金融监管体系，依法加强金融监管

　　就整个监管体系而言，国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管监督形式。目前我国实行的是中国人民银行、中国证监会和中国保监会的监管体系。中国人民银行新的管理体制运作后，央行要独立行使监管职能，确保金融政策的权威性和连贯性。而以经济区域设立的央行分支机构要突出依法监管、风险控制，强化整体监管功能，打破内部条块分割、各自为政的传统监管方式，形成监管合力。中国证监会今后应致力于建立集中统一的证券期货监管体系。在对全国证券监管机构实行垂直领导后，中国证监会派驻各地的监管机构要迅速转变观念，转变职能，把工作重点转到加强对证券期货业的监管、提高信息披露质量、防范和化解证券期货市场的风险上来。中国保监会要依法查处保险企业违法违规行为，坚决取缔非法设立的保险机构和保险中介机构，严肃查处高手续费、高返还、低费率等不正当竞争行为，建立保险业风险的评估与警系统，防范和化解保险业的风险。

　　在强化国家金融监管的同时，还要注意建立完善我国金融机构内部控制自律机制。在国家的宏观金融监管和金融机构内部控制中间，还应特别加强金融业同业公会或协会自律性组织建设。建议加快银行、信托、证券、保险、信用社等行业的自律制度建设，建立健全全国同业公会，制定同业公约，规范、协调经营行为，以切实加强金融行业的自律约束。

　　（五）完善信息披露制度和增加金融决策的透明度

　　透明度原则是国际金融交易中的一个重要法律原则。金融透明度或信息披露，是指根据法律规定，公开与金融交易有关的重大事项的一种法律制度。我国支持国际货币基金组织加强对成员国政策的监督以及增加成员国信息公布和透明度的改革建议。中央银行开始了提高金融货币政策透明度的尝试。但值得注意的是，我国金融市场仍存在信息披露不规范的问题：商业银行向央行报送的报表缺乏及时性与准确性，导致银行业监管信息不准；证券市场信息披露则存在信息披露不真实、信息披露不充分、信息披露不及时、信息披露不严肃等严重问题。建议加强对金融透明度和信息披露制度的研究，并加强以下的工作：一是根据我国国情，以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，以进一步加强我国的信息披露制度；二是从立法上明确规定不披露的信息，如公开会违反社会公共利益、法律法规保护并允许不予披露的商业秘密、内幕信息和敏感性信息等。

　　（六）依法维护金融债权，防止逃废银行债务

　　要深刻认识维护金融债权，是防范金融风险，促进经济、金融发展和社会稳定的大事。在我国市场经济发展的过程中，金融机构肩负着支持、促进经济发展的重要责任。当前企业改制过程中一些地方出现的逃废银行债务的行为，破坏了信用关系。各地区、各部门一定要从大局出发，切实加强对国有中小型企业和集体企业改制工作的指导和监督，规范企业改制行为，坚决制止各种逃废金融债务行为，各地人民政府要高度重视本地区企业改制中金融债务保全工作，积极支持金融机构做好金融债权管理工作，严禁包庇和纵容改制企业的逃废金融债务行为；企业在改制过程中，不论采取何种方式进行改制，都必须充分尊重金融机构保全金融债权的意见，依法落实金融债务。金融债权债务未落实的企业不得进行改制，有关部门不得为其办理有关改制审批和登记手续，也不得颁发新的营业执照；金融机构要积极参与企业改制工作，依法维护金融债权安全，国有中小型企业和集体企业改制工作涉及金融机构债权时，必须有债权金融机构参加，金融机构要严格监督改制企业的清产核资和资产评估等工作，各金融机构要认真落实金融债权保全责任制，加大债权清收力度，制定相应措施，切实维护金融债权的安全，并将金融债权保全情况定期向中国人民银行报告，对悬空、逃废金融债务严重的地区，各债权金融机构应降低对该地区分支机构的授信等级。

　　（八）普及金融法律知识，增强金融法治意识

　　各级党政领导干部和广大企业领导，都要学一些金融基本知识和金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力。要把是否掌握金融法律知识、具备金融法治观念作为金融系统干部和金融从业人员的必备素质，作为应当履行的义务，并作为考核晋升的依据。在加强金融法治意识的过程中，要重视全社会信用观念的建立。要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念，从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。

作者：曹建明