预算过程中对自由裁量权的限制

【出处】《政治与法律》2011年第9期
【摘要】现行《预算法》需要进行修订，其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法，针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念，通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应，建构相关制度，使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内，充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。
【关键词】预算法；预算过程自由裁量权
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题的提出

　　我国《预算法》自1995年1月1日起施行，同年11月国务院颁布《预算法实施细则》，在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久，当初立法时预想不到的问题逐步显现，有财经法律专家及实务部门的人士指出，目前我国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。无疑，预算“三不”问题的存在，不仅人为地缩小了政府预算的规模，而且分散了国家的财力，更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时，一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性，从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。

　　产生这些问题的症结在于，在预算运行过程中缺乏法治理念的指引，从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域，诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程；而在民生和国家竞争力至关重要的领域，诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域，国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公，从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]

　　《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定，例如预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入，或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定，而对自2003年来我国财政政策转型之后的，连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制，其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。

　　笔者认为，《预算法》从1995年颁行，到现在已有16个年头，国家的经济、财政政策发生了巨大变化，由于其未能随环境和形势的变化做相应的调整，已大大落后于现实，必须对现行预算法进行修订，让新的预算法能够与时俱进，此其一；其二，新法应当将法治理念贯穿其中，对各种可能逾越预算法律规定的自由裁量权进行严格控制。

　　二、预算过程中对自由裁量权进行限制所应秉持的理念

　　众所周知，法治与人治是相对的两个概念，法治的目的在于限制人治，而人治则有赖于公共机构或者当权者的自由裁量权。自由裁量权并不可怕，可怕的是对自由裁量权没有法律规定或者不做任何限制，因为现实生活很多不确定的事件会经常发生，其严重性无法为人们所预知，所以法律规定适当的自由裁量权安排显得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量权，让一切变化都处在完全的掌控之中，这种情形是不可能存在的，是一种机械论的观点，因为现实生活并非是一部经过精密设计的机器设备，它存在很多不可预见的情形，因此法律需要给自由裁量权预留下足够的空间。

　　由于《预算法》涉及到国计民生，基于前述理由，我们对《预算法》进行修订的首要任务应当是明确界定和严格限制预算执行过程中公共机构或者决策者的自由裁量权界限、范围及内容，使公共机构及决策者在行使自由裁量权时能够处在一个透明和受监督的环境之下。整个预算过程，从一开始就需要一定的自由裁量，其中一个重要原因就在于预算本身所固有的不确定性。这种不确定性部分地来自于对未来国家社会、经济发展及各项事业的预测，而预算制定过程在很大程度上受预测的驱动，但即便是最好的预测模型，也无法做出精准的预测，对一些不可预知的意外因素则更是无能为力，例如突如其来的经济危机、自然灾害、战争以及其他对预算有重要影响的各种突发事件。

　　当今世界上的一些发达国家在对政府及决策者的自由裁量权控制方面有很多有益的经验值得我们学习和借鉴，例如相关决策必须经过议会审查及公众参与等程序后才能付诸实施，我国《预算法》的修订可从这些国家的有益经验中获得诸多启发和借鉴。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十载，我国的公共机构及决策者在税收、预算和其他诸多领域拥有的各种各样正式或非正式的自由裁量权，且其所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应当享有的权力。[3]

　　在我国国家及地方的预算过程中，公共机构及决策者的自由裁量权问题非常突出。代表民意的立法机关对预算过程的实际控制要么不足，要么流于形式，浪费性支出行为和腐败现象愈演愈烈，预算分配没有准确反映政府的战略重点和政策优先性，在一些重大项目上由于缺乏强有力的科学支撑而基于“面子”和“形象”工程导致危机与问题频繁出现，[4]最终使得政府的民众信任度下降，治理能力被贬低。因此，对公共机构及决策者的自由裁量权进行合理的法律控制势在必行，应该将其列为本次《预算法》修订的首要任务。

　　三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制

　　如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题，因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩，从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务，也是对民众信息知情权的切实兑现，但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。

　　笔者认为，对预算过程中自由裁量权进行限制，首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域，我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革，并且取得了一定成绩，但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，财政预算信息公开不理想，一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说，我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准，我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我国，让整个预算过程都暴露于公众视野之下，使预算信息公开任重而道远。

　　（一）建立预算法定公开制度

　　在最新的《预算法（修改稿）》当中，涉及预算公开的表述是“：经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性，在现有的《预算法》当中没有相关的表述，但是，该条款仍旧存在诸多问题，主要集中在以下几个方面。（1）“应当”的表述欠妥，将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范，其内涵的信息是“是否公开相关预算信息，公共机构自由裁量”，因此该表述非常不严肃，建议改为“必须”。（2）“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定，需要进行专门的法律解释，作为国家的宪法性规范，这种规定似有不妥，应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定，而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。（3）“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定，而不应该笼统地用一个“公开”敷衍，信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。（4）“公开的实施办法，由国务院规定”，这一表述受到广泛批评，是因为它会弱化宪法性文件的严肃性，从而使得公共机构的法定义务弱化，因为该规定“授权过度，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定，这就等于预算公开只是个空洞的原则，所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]

　　（二）明确规定公民享有预算过程参与权

　　现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，而没有涵盖预算编制和绩效评估环节，我们应当建立起完善的公众参与预算制度，通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下，从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定，具体应包括：（1）在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容；（2）在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度；（3）赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。[8]

　　至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践，有学者从预算法律关系的本质出发，认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设，由于现代预算是一种公共民主的国家预算，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响），在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，充分保证民众的民主参与权利，可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与，引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法（试行）》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广，更值得《预算法》加以借鉴。[10]

　　（三）针对超收超支须专门法律条款进行规定

　　目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依，从而导致大量财政资源浪费或者效率低下，有鉴于此，现行《预算法》必须对此作出明确的回应。

　　从规范条文上来看，现行《预算法》对于“超收”“、超支”的规定，颇为模糊。“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入全国人民代表大会的审批范围。即便在形式上要走某些程序，实行所谓向全国人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是，先支用，后通报，或者边支用，边通报。甚至本来应互为条件的财政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。正是在上述的体制因素下，在当前我国出现的“超收”现象已经成了一种常态，因此，每年都会出现动辄几千亿元的“超收”收入，而且其数额还在呈现出不断增长之势。同时，由“超收”所支撑的“超支”数量也是越来越多。从而，预决算之间的偏离度也越来越大。作为一个令人警醒的结果，预决算偏离度的持续扩大，不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场和形同虚设，而且也使得预算法治一再受到挑战，甚至处于极度尴尬之中。[11]

　　由于《预算法》第29条规定“预算收入与国民生产总值增长率相适应”显得过于原则，而第53条规定的“预算调整”又过于狭义，导致超收收入的使用没有得到《预算法》的调整。按现行《预算法》的规定，超收收入的安排使用由中央政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》对此有规定。[12]根据该《决定》，国务院向全国人大常委会报告可以直接导致法律后果，即对这一报告常委会必须审议，审议后必须有结果（通过或不通过），不能理解为只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。《决定》在一定程度上弥补了《预算法》对超收使用未予涉及的漏洞。但是《决定》的规定还是过于简陋，需要通过《预算法》修订加以补充。在每年预算收入超收数额巨大的今天[13]，这样的巨额资金便在形式和实质上都荒谬地脱离了法律监督。正因为这部分巨大的资金游离于各级人大及社会公众的监管之外，所以这些超收金额的用途也格外引人关注，预算法的修改也显得格外紧迫。

　　近些年来，中国的超收收入全部用于追加支出。公共机构花钱一般是前紧后松，再加上年底有几千亿元的追加预算，年底突击花钱成了中国各机关事业单位的一道景观。资金的使用缺乏计划和透明度，不仅脱离了人大的事前监督，给事后的审计监督也带来难度，甚至对中央银行的货币政策也带来冲击。每当年底政府突击花钱时，央行不得不发行大量票据回收流动性。因此，对现行《预算法》中使用超收超支的决策程序进行修订非常必要。其一，是将“报告制”改为“报批制”，即将公共机构支出之后再向人大汇报，改为开支之前先报人大常委会审批。在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”，且大多首先用于弥补赤字。而按我国现行《预算法》的规定，超收超支的安排使用由各级公共机构自行决定，只需将执行结果报告人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有强制性。其二，修订《预算法》时也要考虑实际情况，要对公共机构在超收超支方面的自由裁量权进行适当限制，并不是要求超收少量金额也要报批，而是超过一定比例才报人大批准。例如，在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的1%时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的1%时，由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。[14]这种做法将使得公共机构和决策者在一定超收超支范围内享有自由裁量权，既维护了预算法律的严肃性，也给予了这些公共机构和决策者以一定的灵活空间来安排全国或者本地的经济收支。

　　四、结语

　　对预算过程中的公共机构和决策者的自由裁量权进行限制旨在更加合理地将有限的公共资源服务于广大社会公众，同时也可以起到遏制各种腐败问题滋生的作用。但是，要对预算过程中的自由裁量权进行限制，必须建设相关的配套制度。首先，制定详细而又具体的预算信息法定公开制度，是《预算法》的重大使命。尽管这对于习惯了坚持信息不公开思维的公共机构来说无疑是一大挑战，但是预算法治的进程不能因此而望而却步，通过预算信息法定公开制度，使公共机构在行使自由裁量权时有章可循、有法可依，使自由裁量权的滥用被限制在最小范围内。其次，我国当前的预算改革及其立法需要赋予相关参与者的预算知情权、参与权、决策权、监督权以及将财政预算信息作为政策信息公开的客体。[15]强化公众参与理念，这不仅有助于提高传统“行政预算”体制的运行效率，也有助于促进民主法治在“公共预算”中的落实。通过建立完善的预算公众参与制度，调动民众积极参与社会公共事务的积极性，形成对预算过程自由裁量的外部监督力量，约束公共机构及决策对自由裁量权的任意行使将起到重要作用。最后，针对最近十几年来出现的超收超支现象，修订《预算法》时要作出积极回应，既要对该现象进行明确规定，还要就公共机构及决策者在超收超支方面的自由裁量权范围作出科学的界定，从而避免自由裁量权滥用导致各种腐败问题的产生、有限的财政资源被浪费、预算法律的严肃性面临威胁等现象的出现。




【作者简介】
涂永前，西安交通大学经济与金融学院应用经济学博士后、副研究员，法学博士。


【注释】

[1]王雍君：《中国预算法的修订：精神、理念和核心命题》，《经济体制社会比较》2009年第2期。
[2]虽然《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》对此作出了规定，由于其属于“决定”，法律效力层次不高，通常情况下我国政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收超支存在较大随意性“，预算和决算偏离较大”的顽疾一直未见治愈。
[3]王绍光：《中国政府汲取能力下降的体制根源》，《战略与管理》1997年第4期。
[4]2011年7月23日晚上20点30分左右，甬温线永嘉站至温州南站间发生的动车追尾的惨剧引发了国内外民众对我国高铁事业发展的反思，有媒体指出巨大的预算开支如此轻易地通过并实施，在很多发达国家是难以想象的。笔者认为，意外事故的发生虽然让人震惊，但是不能因噎废食，我国的高铁事业还是应该继续发展下去。更为关键的是，这么巨大的政府预算开支应当如何科学决策，需要系统反思。
[5]根据上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况连续三年的跟踪调查和评估结果，2009年为21.71分，2010年为21.87分，2011年的得分正在统计中，但变化仍不大。文汇网，http：www.trans.wenweipo.comgbnews.wenweipo...IN1103140078.htm。
[6]国际公认的政府预算透明标准是：（1）公开政府与市场的分工，即政府的职能信息；（2）公开政府的组织结构以及各组织的职能；（3）及时、真实地公开政府的预算目标和预算编制的依据；（4）及时、真实、规范、详细地公开政府的全部收支信息；（5）预算过程的公开透明；（6）对预算及预算执行结果进行充分、详细、易懂的说明；（7）将预算信息尽可能包含在较少的文件中，集中在同一地点或网站公开，以尽可能使公众便利地获取信息。国际组织文件所指称的透明指数涉及腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面，根据五个方面进行打分和排序，我国的不透明指数竟达到80%以上，与发达国家（一般集中在20-30%之间）差距明显。See Joachim Wehner，Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries，Report prepared for the UKDepartment for International Development，16 May，2007.
[7]李蒙：《预算公开渴望立法突破》，民主与法制网，http：www.mzyfz.com。
[8]宋彪：《公众参与预算制度研究》，《法学家》2009年第2期。
[9]蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。
[10]邢会强：《程序视角下的预算法——兼论〈中华人民共和国预算法〉之修订》，《法商研究》2004年第5期。
[11]孙玉栋、谭云：《我国公共预算管理中超收超支问题的实证分析》，载中山大学行政管理研究中心《21世纪的公共管理：机遇与挑战：第三届国际学术研讨会文集》（2008年）。
[12]《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第四点“加强对预算超收收入使用的监督”规定了“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要运用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”。
[13]从财政部网站历年发布的财政预算报告统计报表中可以发现，从1995年到2010年，我国财政超收现象随着GDP的增长而呈现相同态势，只是在不同年份的增长幅度上有差异。详见中国财政部网站，www.mof.gov.cn。
[14]俞光远：《关于修订完善预算法的主要看法和建议》，《人大研究》2006年第10期。
[15]陈怡：《构建民生财政的法律思考》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。