论行政主体防灾减灾义务的法律构建

【出处】《河北法学》2011年第12期
【摘要】国家“十二五”规划提出了加强“防灾减灾体系建设”的任务。在进行防灾减灾体系建设时，比较容易忽视的就是对行政主体的防灾减灾义务的规定。而行政主体防灾减灾义务的履行程度是衡量行政主体管理水平的重要指标，从这一角度来讲，对行政主体的防灾减灾义务进行法律构建具有积极的理论和现实意义。通过对行政主体承担防灾减灾义务的法理基础、防灾减灾义务的范畴等的探讨，进一步提出行政主体防灾减灾义务的法律构建框架。
【关键词】防灾减灾；义务；法律构建
【写作年份】2011年


【正文】

　　随着灾害对人类危害的不断扩大，人们越来越认识到只有制定完善的法律，利用法律的强制性和规范性才能做好防灾减灾工作。现阶段，我国防灾减灾法治工作中最容易忽略的就是如何规制行政主体的权力、保障公民的权利问题，要平衡好两者的关系，就需要对行政主体的防灾减灾义务进行全方位的法律构建。

　　一、行政主体防灾减灾义务的法理基础

　　在防灾减灾相关问题的研究中，多数学者都会理所当然地将防灾减灾的义务主体确定为行政主体。但是，很少有人深入讨论行政主体在防灾减灾工作中承担这一义务的法理基础问题。我们认为，任何制度的设计和安排从根本上都存在其法理基础，将防灾减灾的义务课予行政主体自然也不例外。行政主体作为防灾减灾义务的当然承担者，其法理基础可从以下几个方面得到论证。

　　(一)防灾减灾是公共行政的组成部分

　　公共行政是指“为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动”{1}。早在1938年，德国学者福斯多夫就明确指出:生存照顾乃是现代行政的任务{2}。在该理念的支配之下，国家为确保每一个人过上人一样的生活而向公民提供的给付，为行政相对人的进一步发展提供良好的条件，就不再是一种恩赐而是一种法律上的义务。因此，国家作为给付主体，增进公众福利、提升公众生活质量，已成为其责无旁贷的职责。正如美国学者珍妮特所言:“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同利益……，从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。”{3}我国有学者也指出:“公法不再是因某个享有命令权的，并有决定在一个特定领域之内个人与群体之间相互关系(将之作为一项以其臣民为对象的主权事务)的主权者来加以执行的大量规则。……政府活动的一项规则就是有义务以避免产生任何混乱的方式来组织和支配公共行政。”{4}从以上阐述来看，防灾减灾无疑属于公共行政的范畴。在灾害面前，任何国家的政府作为社会管理者和合法化的化身，对预防、控制、消除灾害以及维护与维持社会秩序的良性发展具有不可推卸的职责。“灾祸对于我们思想影响相对来说是短暂的，灾祸仅限于在相对小的制度变革上发生作用，但……一个惊恐的和受挫的社会不是真正的重大变革能够扎根的地方，除非抢救时期有周密的准备和明智的行政管理。”{5}可见，政府在防灾减灾中扮演着重要角色。而且，公众对政府的信任程度和政府在公众中的形象定位是建立在政府应对灾害的效果上，政府在灾害中的积极作为和应急管理能力，是一个责任政府取信于民的关键所在，也是考验政府的一项重要指标。灾害中的应急管理能力应成为政府必备的行政能力之一，并且应成为政府的首要行政能力。这就决定了行政主体在防灾减灾过程中作为义务承担者的地位。

　　(二)防灾减灾的受益人是行政相对人

　　翁岳生先生曾经指出:“在论及权利义务关系时，首先触及者，即为权利。基于民主宪政以人权保障为标榜之事实，人民之权利更为重心之所在。由于系行政法关系，而行政法为公法之主要部分，故通说即以人民之公权利为讨论之起点。”{6}从翁先生的这一论点中我们可以得到如下结论:行政法律关系中的起始问题应是行政相对人的公权利问题。因此，要揭示行政主体在防灾减灾中承担义务的法理基础，就必须研究行政相对人的公权利问题。行政相对人的一个重要的公权利就是受益权，所谓受益权是指“行政相对人个体在具体的行政法律关系中所享有的一项可获得某种利益的积极的私人公权利，其指向的对象是掌握国家公权力的行政机关和根据法律法规授权行使行政权力的组织”{7}。从这个概念中可见，行政相对人是受益权的享有者，而行政主体则是促使受益权得以实现的义务承担者。关于这一问题，有学者认为行政主体义务在行政法中的地位存在一种反证模式，“即一国法律虽然没有明文规定行政机关有某种义务，但是，公民的相关权利决定了它必然有相应的义务，反之，行政主体承担的义务也就成为了公民的权利。”{8}换句话说，行政主体义务可以用来证明行政主体的职权范围以及行政相对人的权利范围。按照上述论点我们可以作出这样的推断，在防灾减灾过程中，行政相对人作为权利的享有者，有要求保护自己的人身财产安全的受益权;而作为一种互相反证的关系，行政主体在防灾减灾过程中，自然要承担保护相对人人身财产安全的义务[1]。

　　(三)防灾减灾关系由行政法进行调控

　　卢梭曾经提出:“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤销他们，对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”{9}从委托关系的角度来理解，毫无疑问“所属主体”人民是委托者，“行使主体”国家机关及其公务人员是被委托者，公共权力的行使主体始终不能超越委托范围而任意行为，更不能在行使委托权的时候损害委托者的合法利益。行政权从一开始产生，就是以国家管理及社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及其工作人员的义务，义务性是其根本特征。就行政相对人而言，个体的权利和自由，不能脱离遭遇灾害的现实而超越公共利益去实现。因为公共利益与公民个人利益在总体目标上是一致的、统一的，但由于公共利益的公共性、共享性特点和公民个人利益的个体性、独享性特点存在本质上的差异，常常使二者呈现出不和谐、矛盾甚至对抗的局面。常态下的社会关系如此，发生灾害的状态下更是如此，这就决定了在灾害面前，与公民个体的利益相比，公共利益更为重要，处于优先保护的地位，处于个体的个人利益不能违背社会的公共利益，公共利益的实现是公民个人利益实现的前提。不仅如此，公民还应通过自己的行动(以作为或者不作为的方式)参与到维护公共利益的行列中，这不仅是最终实现其自身利益的需要，更是公民对社会应尽的责任。在防灾减灾工作中，“要确定并调整行政主体和行政相对人的权利义务关系，最好的途径就是通过行政法的调控来实现，这已经成为行政法学研究中越来越重视的研究领域。”{10}而且，在这一行政法调控中，委托者(即行政相对人)在大多数情况下处于受保护的地位，而行政主体作为公权力的被委托者，搞好防灾减灾工作是其义不容辞的责任。

　　二、行政主体防灾减灾义务的范畴

　　行政主体防灾减灾义务的范畴可以界定为:在防灾减灾的整个过程中，行政主体在防灾减灾各阶段所承担的各项义务所构成的义务体系。根据防灾减灾的不同阶段，我们可以将行政主体防灾减灾义务的范畴划分为以下三个方面:平时的减灾义务、灾时的应急义务和灾后的救助义务。

　　(一)平时的减灾义务

　　减灾义务主要是指行政主体在没有发生灾害时所要承担的义务，其目的是通过各种软硬件的防治措施来减少甚至是消除灾害威胁及其可能带来的损失，并以此降低灾害状况的发生几率。在各项减灾义务中，最为主要的义务包括以下几个方面:第一，加强防灾减灾队伍建设，建立专职或者兼职的灾害信息报告员制度。灾害信息报告员主要承担灾害预警预报信息的接收和传递、灾情信息的收集和报告、灾害应急救助、防灾减灾知识宣传等职责任务，是解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题和确保灾情信息及时准确上报的关键力量。因此，行政主体应根据防灾减灾的工作实际，合理设置信息员岗位。同时，在规范和加强专业防灾减灾队伍建设的同时，也要充分利用和发挥会救援力量的作用，加强志愿者应急队伍建设，并不断结合实际情况，通过社会保险等综合手段解决志愿者的后顾之忧。第二，注重提高社区的防灾减灾能力，建立全民参与机制。其具体要求包括:规划成立社区防灾减灾组织机构，吸引社区居民参与，提升社区内各家各户的防灾减灾意识;开展面向社区的灾害预防和应急管理教育，开展社会情景训练和演习，增强社会整体的灾害应对能力。第三，完善必要的防灾减灾设施和救灾物资，主要包括观测设备、应急反应时需要的物资和器材、紧急情报的联络和通讯系统、交通设施、避难场所的设施、灾害对策指挥部的设施。同时，救灾物资储备事关受灾群众基本生活保障，是灾害应急救助体系建设的重要组成部分，也是履行防灾减灾义务的重要任务。只有大力加强救灾应急物资储备工作，才能有效应对各种突发灾害，及时保障受灾群众基本生活，最大限度减少灾害损失。

　　(二)灾时的应急义务

　　应急义务主要是指行政主体在灾害发生时所要承担的义务。即在有效掌握实时性灾害信息的同时，以灾前所做的各种减灾工作为基础，配合快速、便捷、适宜的救灾资源与信息支持，开展相应的应急工作，从而降低灾害损失。该义务主要包括以下方面:第一，及时发布预警信息。发布预警信息义务的内容主要是预测灾害的发展趋势及可能对特定区域内的群众生命财产造成的威胁或损失的程度。该义务主体主要为气象、地震、水利、国土资源、农业、林业等灾害预报部门，此外，发布预警信息义务的主体还应当根据灾害预测预警及时向有关部门提出应急对策建议和措施，或者制定针对性应急方案。第二，启动应急预案。宣布进入预警期后，相关行政主体应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对灾害信息的分析评估，定时向社会发布灾害预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。第三，开展紧急救援行动。灾害发生后，行政主体应当针对灾害性质、特点和危害程度，在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。

　　(三)灾后的救助义务

　　救助义务又被称为复原义务，主要是指行政主体在灾后对实际灾害冲击过后的复原救助，主要目标是对受灾地区进行有效重建，使其能在最短时间内恢复原有的运作机能，并防范灾后可能引发的次生灾害等其它负面问题。灾后的救助义务主要包括以下方面:第一，进行灾后恢复重建。灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校、医院等公共设施所进行的恢复性建设，其中，对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。一方面，在灾害的威胁和危害基本得到控制或者消除后，在防止发生次生、衍生灾害或者重新引发社会安全事件的同时，要制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施，促使受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。第二，要对灾民生活的恢复进行援助。灾后，行政主体还应当采取各种措施保障灾民的基本生活，如提供食品、饮用水、毛毯衣物，开展伤员医治、避险转移，使其逐渐恢复到灾前的生活状态中。第三，进行善后处置。对灾害中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿;对于灾民要提供心理咨询及法律援助，并妥善解决灾害处置过程中引发的矛盾和纠纷;保险监管机构要督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。此外，有关部门还要负责进行调查与评估，即对特大灾害的起因、性质、影响、责任和恢复重建等问题进行调查评估，及时总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施。

　　三、行政主体防灾减灾义务的法律建构

　　随着灾害对人类危害的不断扩大，人们越来越认识到只有制定完善的法律，利用法律的规范性和强制性才能做好防灾减灾工作。现阶段我国防灾减灾法治工作中极易忽略的就是如何规制行政主体的权力、保障公民的权利问题，这就需要对行政主体的防灾减灾义务进行法律构建。基于此，笔者结合国外的一些先进经验和我国目前存在的一些不足对这一问题进行如下几个方面的思考。

　　(一)关于防灾减灾义务的制度设计

　　围绕行政主体防灾减灾义务的制度设计问题，可以从以下几个环节予以完善。其一，关于防灾减灾经费管理制度的完善。经费管理制度可以扩大防灾减灾带来的经济效益。概括地讲，防灾减灾的经济效益是指防治工作或某些环节的必须投入与相应灾害损失减少值的比值。据研究，防灾减灾的经济效益一般达1:6—1:40。从这些数据中可见防灾减灾经费投入的重要性。目前，由于在这方面还没有相应的制度保障，导致我国防灾减灾的资金严重不足，在应对灾害时显得比较被动。因此，在防灾减灾基本法中明确规定各级政府对防灾减灾经费的支出义务和支出方式，以作为防灾减灾投入渠道的制度保障，是非常具有必要性和紧迫性的。其二，关于防灾减灾保险制度的完善。灾害保险作为抵御灾害的有效对策之一，已为世界上许多国家所采用。当前，我国正处于市场经济的完善过程中，必须从过去由国家统包的单一救济模式转向社会(利益主体)自我保险为主，国家适当补贴的多渠道救济模式。为此，我们应通过制度设计，充分发挥保险公司、社会团体在救灾中的作用。其三，关于防灾减灾非政府组织参与制度的完善。面对灾害，特别是复合型灾害，仅靠政府一方很难独自承担灾害救助责任，非政府组织拥有独具特色的专业性、灵活性和深入社会深层的能力，因此可以与政府优势互补，产生出更有效率的灾害救助。实践证明，非政府组织和政府在灾害救助中各自具有不同的作用。乔治·里查森指出，资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门建立合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性{11}。因此，只有吸收非政府组织参与到防灾减灾工作中，实现“公私协力”，才能进行更有效的灾害救助。在国外，非政府组织(比如说红十字会)已成为救灾中的重要力量。我国可以借鉴国外的经验，转变政府对国内非政府组织采取的谨慎和限制的态度，适当降低非政府组织的准入门槛。对于防灾减灾领域的专业化非政府组织，可以采取宽松的登记管理体制，简化登记程序，实行登记和备案“双轨制”，从而对其进行重点培育和发展。

　　(二)关于防灾减灾义务的履行主体

　　良好的防灾减灾工作离不开各层面的灾害处置机构，纵观各发达国家防灾减灾的工作状况不难发现，各国都将灾害处置机构视为防灾减灾工作的核心问题，纳入防灾减灾法的调整范畴，从而确保行政主体在灾害状态期间也能够贯彻依法行政的原则，保障公民的权利不受侵犯。就世界范围而言，建立专门的防灾减灾管理决策和协调机构已成为各国的通行做法。由于我国防灾减灾行政管理部门受分门别类的管理体制的限制，形成了单灾种、分部门、分地区的单一灾害管理模式，造成全国缺乏统一有效的防灾减灾管理指挥系统。这一方面不利于防灾减灾行政主管部门整体管理效能的发挥，另一方面不利于充分发挥武装消防警察部队等专业救援队伍的应急救援作用。因此，为了有效地整合灾害管理资源，提高行政效率，实现经济社会的可持续发展，很有必要对我国现行的防灾减灾管理体制进行改革。其中，整合资源、建立统一的防灾减灾管理机构是改革的第一步。我们可以借鉴国外防灾减灾管理机构设置的经验，建立一个实体型的专门机构作为防灾减灾工作的最高决策机构(可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”)，实现由单一减灾向综合减灾的转变。同时，由于防灾减灾工作是一个系统工程，处理灾害的关键在于各种国家资源的有效协调作用，并使国家各个相关部门统一行动，单单依靠决策机构是不足以应对的。因此我们还需要建立健全各类支援与保障机构，这种机构是应对灾害的直接机构，能有效地贯彻中央决策机构的决策，保证在灾害发生以后及时得到社会各部门的有效配合。此外，由于我国幅员辽阔、地区差异较大，仅在国家层面设置专门防灾减灾机构是不够的，这样难以对发生在地方的各种灾害做出及时的反应。建议在省一级政府中设置实体型防灾减灾的专门机构，赋予其对本地区的防灾减灾工作进行协调指挥、检查督促的职能。

　　(三)关于防灾减灾义务履行瑕疵的救济

　　救济是对弱者的拯救，是对处于不利地位又没有较为强大的手段保护自己的社会个体的帮助{12}。可以说，法律救济制度始终是各部门法律不可或缺的重要部分，从一般意义上讲，没有救济规定的法律不是一部完整的法律，有关防灾减灾方面的立法自然也不例外。在此，笔者试对我国防灾减灾义务履行瑕疵的救济途径的完善进行如下探讨。首先，从宪政的视角来看，加强立法机关对行政主体防灾减灾义务履行过程中的监督。我国目前的防灾减灾立法关于立法机关对行政主体在防灾减灾义务履行过程中的法律监督的规定基本上处于空白状态，进而导致在行政主体履行防灾减灾义务的过程中，立法机关的监督作用没有很好地发挥出来。我国在今后的立法过程中，应从维护法治原则的角度出发，以有限列举的方式而非概括性授权的方式对行政主体在防灾减灾过程中的应急处置权进行明确、具体的规定，并规定行政主体在采取防灾减灾措施时所应依据的原则与程序，还可以规定由同级人民代表大会对行政主体所制定的防灾减灾规章进行审查，并对行政主体的灾害应急决策和应急措施的决定和执行、救灾经费和救灾物资的使用等事项进行监督。其次，为了防止防灾减灾法律机制的虚化，防灾减灾立法应对行政主体义务履行过程中的各种瑕疵(包括行政不作为)进行赔偿救济，并对行政赔偿责任作出全面而平衡的规定。施密特曾经指出:“惟有在该项措施是明显的权力滥用，同时也完全不符合目的性，方可受到法官审查。亦即在该项措施并非拯救国家于危机者，法官才能行使否认该项措施合宪性的权限。”{13}也就是说，只有当行政主体在履行防灾减灾义务的过程中存在违反宪法、防灾减灾基本法或其他法律法规等情况并损害了公民合法权益时，公民才有权提起相关的赔偿诉讼请求。最后，补偿救济也是今后行政主体防灾减灾义务瑕疵救济改革中的重要内容。在防灾减灾基本法中规定对公民进行补偿救济，实质上是为了在事后通过金钱的方式弥补公民在灾害状态期间受到的来自行政主体方面的损害。由于行政主体的防灾减灾工作与其他社会常态下的行政管理工作相比存在很多特殊性，因此行政相对人所面临的更多的是对行政主体义务瑕疵的补偿救济而非赔偿救济。我们可以考虑通过防灾减灾基本法规定，行政相对人在受到行政主体灾害应对措施的不当侵害时享有求偿权。我国《突发事件应对法》对行政相对人的补偿救济进行了规定，但是只限于被征用财产的损坏、灭失的情形，而对于其他情形则没有规定，我们可以借鉴国外的做法，围绕被征用财产的租金、公众参与灾害救援的劳动报酬、财产损失的补偿、劳动就业机会等问题作出全面规定。




【作者简介】
陈书笋，法学博士，华东政法大学法学博士后，研究方向：行政法史、行政法基础理论。


【注释】

[1]即便在行政法中也不是行政相对人的每一种权利都必然是行政主体的义务，有时可能是立法者的义务，甚或司法机关的义务，足见反证模式也不是十分严密的。但是在防灾减灾中，这一模式基本上是成立的。




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