留守儿童权利保障研究

第一节 农村留守儿童权利保障的法律思辨
 
一、留守儿童的权利得不到应有的保护
从法律层面上看，留守儿童权利的保护存在着严重的缺位，具体而言有以下几种情形：
（一） 受教育权。受教育权是公民一项基本权利，《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性规定，《教育法》也有明确规定：公民有受教育的权利和义务。（第九条）各级人民政府应采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。（第十八条）农民大多是因为生活困难而外出打工的，从一定意义上说，也是为了送孩子读书才去外面挣钱，然而少儿童正处于成长发育的关键时期，他们因为父母长年不在家而无法享受到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助，成长中缺少了父母情感上的关注和呵护，思想道德教育上造成缺失，在学习上遇到问题不能及时得到父母的帮助，所以，他们受教育的权利实际上得不到有效的保障。四川省仁寿县对2名打工子女抽样调查发现，48%留守儿童学习成绩较差（每学期均有不及格科目），4%成绩中等偏下。有数据表明，半数留守孩子表示他们最苦恼的事是学习题目难，不知道该问谁。留守儿童的隔代教育弊端也是非常明显的，很多爷爷奶奶的知识还赶不上小孙子，小孩作业的对错根本看不出来，他们只能督促不能教导，而放在亲朋好友家的那些留守儿童，因为不是自己生的小孩，往往不会尽心，所以一般也得不到很好管教。
（二） 人身权。我国法律规定，公民的人身权利受到法律的保护。儿童由于年幼，他们需要得到大人尤其是父母的呵护，调查显示，留守儿童很容易受到伤害，如04年5月，江西省奉新县一位16岁少女，因为父母长期在外务工，家庭疏于管理，到县城上中学后，每天沉迷于网吧，结识了当地的两名网友罗某、许某后应约见面，结果被轮奸。02年6月，湖北省黄梅县一名上小学四年级的留守女孩因与其奶奶顶嘴斗气而被脾气暴躁的奶奶用毛巾勒死。新华网也曾报道，由于父母长年在外打工无人照料，1岁留守女孩林文容在一场意外大火中被严重烧伤，更为悲惨的是，其姐姐、妹妹也分别在7年之内因意外导致残疾和伤害，类似悲剧，在农村留守儿童中并不罕见，近年来发生在广大农村留守儿童身上的自杀、溺水、奸幼等各种悲剧频频上演，在被拐卖的儿童中绝大多数是流动儿童或留守儿童，这些都是由于没有得到父母的照顾而发生的悲剧，正如那些悲痛欲绝的父母所说的那样：如果自己在家照顾孩子就不会发生惨剧了。
（三） 受监护权。根据《民法通则》第十六条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人，只有其父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母、外祖父母等担任监护人。可见，监护权主要是由父母来行使。四川省对当地农村留守学生调查时发现，在被调查的3118名留守学生中，有2526名是托付给祖父母、外祖父母照管的，占81%；其他有的托付给亲朋好友照管，有的没有临时监护人，独自一人生活，留守学生中家长一年回家一次的323人，占5.7%；两年回家一次的142人，占17.5%，三年以上未回家的756人，占12.7%，不难发现，目前农村留守儿童的监护严重不足：一是临时监护人责任不明确，大都将其临时监护责任理解为让孩子们吃饱穿暖，不出事，重养轻教，二是临时监护人教育精力不够，监护职责浅层化，监护人大多局限于孩子吃饭穿衣之类的浅层关怀，无法尽到对孩子的教育责任，三是临时监护人教育能力不足，教育孩子的观念和方法滞后，对小孩娇生惯养，甚至放任自流，而且由于文化素质较低，没有能力辅导孩子学习和对孩子进行法制、安全、卫生教育，严重影响留守学生的受教育状况。
（四） 发展权。作为法定监护人的父母本该责无旁贷地保障孩子的健康成长，却让留守儿童成了某种意义上的孤儿或单亲孩子，留守儿童家庭监管缺位，学校也很难对他们进行有效的教育和管理，甚至学校在教育无效时只能采取开除或劝其转学的办法，有的学校干脆对留守孩子放任不管，使他们过早地流入社会，有的留守儿童整天沉迷于网络游戏或武打色情电影之中；有的和社会上的失足青年混在一起，成为他们的打手和帮凶；有的偷鸡摸狗，甚至吸毒、卖淫嫖娼，有消息表明，历年刑事犯罪中，有近2%的青少年犯罪分子为这类孩子，这就使得留守儿童的发展权受到很大的制约，导致他们心智发展不健全或者走上邪路，事实证明，由于得不到父母在学习上的指导和帮助，留守儿童的学习比较差，情感上得不到父母的关爱，情感欠缺严重影响了孩子与别人的社会交往，导致孩子缺乏对外界的安全感和信任感，容易出现性格缺陷，如父亲外出的孩子表现出胆怯、不像正常家庭孩子那样自信；母亲外出的孩子表现出不细心、不像正常家庭孩子那样善良、有爱心，有良好的生活和学习习惯，这些将会影响孩子的一生。
二、解决农村留守儿童问题对策
解决农村留守儿童问题是一项社会系统工程需要各级党委、政府的高度重视，教育、农业、公安等各个部门的积极配合和参与。
（一） 农民要转变观念，重视孩子的全面健康发展。留守儿童出现的诸多问题，除了农村现实生活环境的制约外，也有做父母的自身在认识和观念上的偏差，如不少父母认为，只要能够给孩子提供好的生活条件，让孩子有实力接受更高的教育，就是对孩子负责，自己的辛苦也值得了。另外，新的读书无用论当前在农村也比较盛行，导致有的父母不重视孩子的教育，这些都是错误而且片面的观念和认识，必须改变，否则将会造成更加严重的后果。所以，急迫的是需要让父母认识到自己对小孩的责任和义务，让其认识到小孩除了需要好的生活以外，还需要良好的教育和家庭环境，只有这样小孩才能健康成长，也才能具有健康的人格和心理。因此，相关机构和人员要清楚地告诉将要外出打工的父母，将孩子的监护权委托给老人或亲友虽然不违法，但是最好是能不委托就不委托实在是必须委托的，也要慎重考虑被委托人是否具备监护能力，还要让农民认识到家庭教育是启蒙教育也是影响人一生至关重要的教育，良好的家庭教育氛围有利于培养身心健康的下一代。另外，还要重视亲情的培养，在外出打工期间要尽可能地通过电话或者书信形式保持和孩子的密切联系和沟通，经常了解孩子的学习和生活情况；要利用务工淡季尽可能多回家与孩子见面；在孩子生日和传统节日，应捎寄些衣物、学习用品，让孩子体会到父爱、母爱。
（二） 必须不断地提高农民的生活水平。留守儿童大量存在和不断增多的原因，主要是农民生活贫困。其实，我国农民自古具有安土观念，他们也希望自己能够享有天伦之乐，尽到做父母的责任如果在农村就能衣食无忧，他们是不愿背井离乡的，但是，太多的无奈使然，就像林文容的父亲说的那样：不进城打工就赚不到钱养活全家，就没有钱供孩子上学，所以很多农民为了改善生活和送子女上学，不得不离妻别子或者夫妻一道远离家门去到外地打工谋生，即使他们到了城里打工也还是希望能够带上子女，一是希望能够让子女享受到父母的关爱，二是希望子女能够在城里接受较好的教育。可是，由于他们无力承担小孩高额的借读费、学费等费用，最后也被迫把小孩送回老家，使这些儿童成为留守儿童，所以，如果不能提高农民的收入水平，减少和消灭留守儿童现象，只能是一句空话。为此，各地党委和政府要想方设法大力发展农村经济，尽快提高农民的收入，改善他们的生活。
（三） 政府要落实措施，切实为留守儿童办实事，这主要有以下途径：
1、政府要重视解决留守儿童的问题。只要政府重视了就会有办法解决问题，如河南省采取了开办留守儿童家长学校、落实春蕾计划、实施关爱工程等措施，对解决农村留守儿童问题进行了有益探索，取得了较好的社会效果，这种创新模式值得推广。
2、要落实教育公平的政策，改善外来民工子弟就学条件。人民日报曾报道，在北京的3万流动人口中，6-14岁的儿童达1万人，而其入学率仅为12.5%，还有87.5%的孩子被高额的教育费用拒于学校的大门之外，政府要统筹管理，提高外来务工人员待遇，增加教育设施，降低收费标准，有条件的可利用已有资源开办寄宿制学校、假期学校等，逐步建立起社会监护体系，城市应改变按籍入学的政策，让更多的农村留守儿童能在父母打工地入学。
3、政法部门要加强执法力度，净化社会环境。当前农村的社会结构和生活方式发生了很大的变化，农村不再是一方净土，盗窃、抢劫、贩毒、吸毒、卖淫、嫖娼、赌博等不良现象在农村大量存在和发展，这些丑恶现象的存在对留守儿童非常不利，因此要给留守儿童一个安宁环境，就必须净化农村社会环境，对农村进行综合治理，使农村留守儿童有一个良好的成长环境，可以成立青少年维权中心和青少年法制学校，及时开展违法犯罪青少年矫正，提供法律咨询服务，在各乡镇开办青少年法制班，落实专门民警担任法制老师，定期开展法制教育活动；强化对空壳式家庭的管理，减少违法犯罪青少年漏管失控。
4、加强农村的社区建设，发挥社区对留守儿童的监护和教育作用。社区对留守儿童的教育有很大的作用，因此，要加强农村社区建设，给农村社区以监护留守儿童的责任和权力，并在社区建立青少年思想道德教育的继续教育机制，引导青少年积极参与思想道德的修养活动，使脱离学校和家庭的留守儿童能在社区继续接受思想道德教育。
（四） 充分利用法律武器，强化留守儿童权利的保护，这方面的工作主要有：
1、修改法律，修改完善《未成年人保护法》、《义务教育法》，在法律中需明确规定对农民工子女随父母异地上学的相关保障机制和法律责任。此外，需废除二元制户口管理模式和公安部、教育部1998年联合出台的要求外出打工人员的子女教育要以流出地为主的政策，从法律制度上为农民工子女随父母进城就读扫除障碍。
2、要严格贯彻落实《未成年人保护法》和《预防青少年犯罪法》，强化父母对子女的监护责任和教育责任。剥夺不合格父母和监护人监护权的做法，国外早已通行，我国也可以借鉴，依法赋予政法机关对留守儿童父母的追究权，严格执行《刑法》和《民法》，对那些侵害儿童权益的行为和教唆儿童违法犯罪的人依法严惩，切实保护留守儿童的利益。
（五） 发挥学校教育功能。学校要增强孩子对学校的向心力和凝聚力，对留守儿童要给予特殊的关怀，应配备心理老师，以便对留守儿童及时疏导教育；要建立留守子女家长监护人与学校的定期联系制度，帮助、督促、检查家长履行监护职责；要尽可能及时地向有关部门通报未能切实履行职责的监护人的信息，使政府能够及时采取措施对他们进行帮教，实行多向管理，真正形成家长、学校、临时监护人共同教育管理留守儿童的教育网络体系。
 
第二节 父母监护缺位与农村留守儿童权益保障问题
 
留守儿童是指农村流动人口，其中8%左右是农民工在户籍地以外谋生时把其未成年的子女留置在户籍地而产生的一个特殊的社会群体，具体是指父母双方或一方长期在外半年以上而留守在农村的少年儿童，据调查表明，这一群体数量已达2万。作为未成年人的留守儿童，由于父母监护的缺位，他们的受照顾权、生命健康权、受教育权和发展权受到严重的损害，凸现大量问题，这必将影响留守儿童的成长。
一、父母监护缺位导致的留守儿童权益受损表现
一般来说，父母双方或一方长期在外，留守儿童往往由单亲监护，或由祖辈、亲朋、自我来进行监护，根据调查显示，其中单亲监护约占4%，祖辈监护约占5%，亲朋与自我监护约占1%，无论哪种类型的监护，由于父母双方或一方的缺位，受临时监护人客观或主观因素的影响，留守儿童权益受损严重，主要表现在：
（一） 受照顾权不到位
从人类生存的观点出发，最根本的是照顾。这是由于未成年人在身心各方面发育并不完全，需要他人的照顾，因此，在子女出生以后，父母就负有对未成年子女抚养、照顾、保护的义务与权利，我国婚姻法第二十一条对此有明确规定。但是，我国2万留守儿童的形成，就是因为其父母双方或一方长期在外务工，将其法定监护、照顾义务转交单亲或祖辈、亲朋甚至是留守儿童本身。根据湖南省农村留守儿童问题调查报告，由祖辈、亲朋或自我监护、照顾的超过6%，而其他省市的调查显示很多地方高于此比例，这种状况严重影响到留守儿童的受监护权、受照顾权，临时监护人的监护和照顾很显然是不及父母亲全面、周到和自然，有的监护人，例如爷爷奶奶年迈，自己本身就是受照顾的对象，却要承担照顾监护职责，显然是心有余而力不足，即使有能力监护和照顾，绝大多数的关怀只体现在浅层次的吃饱穿暖上，对其情感的需求、心理的感受无法细细体察。有的监护人，例如亲戚朋友难以处理留守儿童与自己子女的关系，放任留守儿童的行为或者歧视现象较为普遍，而且作为寄养在亲戚朋友中的留守儿童容易产生寄人篱下之感，这会严重影响其人格的形成，自我监护型中的留守儿童，作为未成年人，却要承担起照顾自己甚至弟妹的职责，他们中绝大部分如荒草般生长，从小过着没人管束、没人关心、没有前途的生活，游走流离在社会的边沿。
（二） 生命健康权难有保障
我国宪法和法律明确规定，公民的生命健康权受法律保护。作为未成年人，在法律上被确定为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，他们身心发育不成熟，缺乏分辨能力和处理能力，无法独立面对复杂社会与纷繁世事，是最容易受到伤害的群体，因此，父母负有保护未成年子女的人身安全的义务，应采取措施防止和排除来自外界的多种自然损害和他人的非法侵害。但是，留守儿童的父母长期在外务工，监护缺位，而临时监护人由于能力或认识的缺乏，对其监护不够或放任不管，致使留守儿童生命健康受到严重威胁，如04年5月，江西省奉新县的女中学生小丽，因为父母长期在外务工，家庭疏于管理，到县城上中学后，沉迷于网吧，最后在与两网友见面后被轮奸，广东省惠州市的林家三姐妹，七年内全部意外致残。另外，临时监护人对留守儿童的加害也存在，这种情况是不容忽视的，例如，湖北省黄梅县的陈双，因父母长期外出打工，养成了倔强孤僻的性格，04年的六一儿童节，因与看护她的奶奶发生口角，被亲生奶奶杀害，因监管不力，造成留守儿童溺水、触电、车祸、自杀等意外伤害事故常见于报端，不胜枚举，生命健康权难有保障。
（三） 受教育权大打折扣
接受教育是每个个体进入社会，扮演社会角色的重要步骤。一般说来，接受过良好的教育、文化层次高的个体所占据的工作岗位能够为社会提供更多的社会资源，因而在市场竞争中将处于有利地位。因此，我国法律明确规定受教育权是公民的一项基本权利，我国《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性的规定。《教育法》第九条规定：公民有受教育的权利和义务；第十八条明确规定，国家实行九年义务教育制度，各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。受教育权是一个广义的概念，并非单指接受学校教育，应该包括家庭教育、学校教育和社会教育。由于父母长期在外，监护不到位，留守儿童的家庭教育实际上未能真正地落到实处。首先，在人格塑造方面，父母双方或一方长期在外，形成单亲监护、隔代监护、上代监护或自我监护，使留守儿童无法通过与父母的情感交流、互动而造成亲情的缺失，长此以往，大多数留守儿童出现情感冷漠，无法形成正常的情感，这实际上是情感教育的缺乏，必将影响留守儿童正常人格的形成；其次，在学习能力的培养方面，虽然很多农村父母的文化程度不高，对初中或初中以上子女的学习不能进行直接的辅导，但是对初中特别是小学阶段子女的学习还是具有一定的辅导能力，能在一定程度上履行辅助职能，而留守儿童的父母长期在外，对子女的学习放任不管，或者只能在电话交流中叮嘱或训导，作用并不大，除了在学习上的直接辅导外，更为重要的是通过对子女的监管，使其形成良好的学习习惯，培养孩子的学习能力。例如，教育子女在学习过程中，要认真思考，独立完成作业，适当课外阅读等等；在处理学习与玩耍、看电视、上网打游戏等问题上，进行严格的监管，否则，孩子容易沉迷其中，难以自拔，作为留守儿童的父母对此恐怕是心有余而力不足；第三，在思想认识和价值观念的引导方面，由于父母监护缺位，留守儿童在思想认识及价值观念上缺乏父母的引导和帮助，其人生观、价值观容易发生偏离。根据调查表明，留守儿童的同伴群体常是留守儿童，在相同背景下留守儿童相互影响，本已是社会问题的东西、不良的习惯在他们之间被传递和强化，最终习得相类似的行为习惯和价值观念，他们中很大部分不遵守学校纪律，漠视社会行为规范，不守道德。例如，有的逃学、旷课、不交作业，认为读书无用；有的花钱大方，不懂节俭，整天沉溺于网吧、录像厅、歌舞厅；有的赌博、酗酒、打架斗殴，甚至发生违法犯罪行为等等，这种由于缺乏父母监管而导致的留守儿童在其人生观、价值观确立的初期即发生偏离的现象必将影响他以后的人生道路；第四，由于家庭父母监护缺位，家庭教育的缺失，使学校教育的作用难以充分发挥。据调查表明，留守儿童群体在学校的日常学习、行为表现大都不容乐观，如逃学、旷课、打架、斗殴等现象明显多于非留守儿童群体，对此，大多数学校领导及教师认为无能为力，甚至持抱怨的态度。据调查显示，有相当部分学校领导和教师把留守儿童看作双差生，是一块心病，常常采取一种只要不出事，想怎么干就怎么干的管理方法，从而放任这些学生的行为。因此，留守儿童的学习一般都不容乐观，他们中成绩优秀者仅占1%，大多数留守儿童的成绩都处于中等偏下，由于父母监护的缺位，留守儿童在家庭教育、学校教育等方面的受教育权大打折扣，这个群体在基础教育这一参与社会竞争的起跑线上不仅将输给城里的孩子，也将输给农村中的非留守儿童，这与大多数父母外出打工为孩子积攒学费，使其受到更好的教育的初衷是相背逆的。
（四） 发展权受到制约
留守儿童群体学业成绩不佳、社会交往能力低、性格有缺陷、心智发展不健全、思想道德素质差等问题已受到了全社会的普遍关注，正因为如此，留守儿童问题作为一个社会问题被有识之士提了出来。留守儿童群体这些问题的存在，必然使其发展权受到极大的制约，其未来的人生实是堪忧，留守儿童群体由于家庭在学业方面缺乏应有的教育和引导，学习习惯、学业成绩不及非留守儿童，有部分留守儿童认为读书无用，自己父母读书不多，照样走南闯北地挣钱，将来自己也可以走这样一条道路，有的因此很早就失学在家。据教育部门统计，农村青少年初中升高中的比例已从1985年的22.3%下降到目前的18.6%。更为严重的是，每年全国有近2万的农村少年在小学毕业后即流向社会，成为新的低文化素质劳动力，受教育程度的低下必定影响其未来的发展。由于家庭在思想、感情、道德、规范等方面放任或漠视，人格出现缺陷，学校亦难将其与非留守儿童同等对待。而被视之为问题学生、双差生，对待教育无效的学生学校往往采取开除或劝其转学，有的学校干脆放任不管，使其过早地流入社会，有的留守儿童整天沉迷在网络游戏或色情电影之中，有的和失足青年混在一起，有的小偷小摸，甚至吸毒、卖淫嫖娼，最终走上犯罪之路。有消息表明，有近2%的青少年犯罪分子就是这类孩子，他们损害他人和社会利益，也可能断送自己的前途。至于有的留守儿童由于父母监护长期缺位导致社交能力不强，胆怯、自卑，感情冷漠等缺陷也将严重影响其将来人生。一系列现象表明，留守儿童群体由于父母监护的缺位，其发展权受到严重制约，很难说留守儿童群体中的大部分将来能够不重复其父辈背井离乡四处打工的命运。
二、确保留守儿童权益和解决留守儿童问题的对策
留守儿童群体是父母长期在外打工，没有履行监护责任而产生的，父母监护缺位是这一群体产生的直接原因，根本原因则与我国目前的三农问题、流动人口问题、城乡教育发展不平衡问题等紧密关联。法律的不健全、执行不到位也是一个重要因素。笔者认为，要确保留守儿童权益，真正解决留守儿童问题要从以下三个方面入手，标本兼治。
（一） 在家庭方面，父母应以儿童利益优先，明确自己的责任和义务家庭是社会的基本单元，是儿童成长的最佳环境。在父母的细心呵护、精心照料和教育培养下，无知懵懂的孩子逐渐成长为一个对社会有用的人，因此，儿童的成才与否，父母的监护是至关重要的。同时，父母对子女的监护是应尽的责任和义务，我国的未成年人保护法婚姻法妇女儿童权益保障法对此进行了明确的规定，未成年人保护法第二章第八条规定：父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，对于未成年人保护法提到的其他监护人问题。民法第十六条明确规定，未成年人的父母是未成年人的监护人，只有在父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母或外祖父母等担任监护人，在这里我们清楚地知道，没有死亡的有监护能力的父母必须承担其未成年子女的监护责任。但是，父母双方或一方长期在外，无法履行其监护义务，转而将其委托给爷爷奶奶、亲朋甚至由孩子自我监护。现在出现的大量的留守儿童问题表明：祖辈、亲朋或孩子的自我监护无法代替父母的监护，还有一个不容忽视的问题，即留守儿童是一个有感情、有需求、有渴望、心智发育尚不完全的个体，而非可以简单看管的物件，因此这种父母监护责任的简单转移或委托是不合天理人情的。笔者认为，父母监护责任的转移缺乏法律上的依据，我国《未成年人保护法》《婚姻法》《妇女儿童权益保障法》里既然已有明确规定，作为留守儿童的父母就应该切实履行其监护职责。当然，笔者并非要指责留守儿童父母，他们也是不得已：生活贫困，儿女教育费用没有着落，为了生活为了儿女受到更好的教育，他们辗转他乡，远离骨肉。但是，父母应以儿童利益优先，即以儿童能健康成长优先，意识到自己的责任和义务，只有这样父母才能想尽办法与孩子团聚、生活在一起，如能不外出就不要外出（事实上有相当部分留守儿童家庭经济条件尚可）；如必须外出，则尽可能地创造条件将子女带在身边；如确实无法带到身边的，增加联系的方法，强化联系的纽带，如尽量在节假日回家与孩子团聚，增加打电话的次数，在电话交流过程中，除了问及学习、身体状况等内容外，多倾听子女的心声，细细体会子女内心、情感的变化，可以通过书信等方式将自己在外的工作情况详细告知子女，以减除其担忧，同时也可以详细了解子女的渴望和要求；还可以定期将照片互相邮寄，以满足其思恋的要求，也可以使子女从中理解和懂得父母的关心和爱护。总之，在家庭方面，留守儿童父母应根据儿童成长规律，千方百计照顾孩子，在不得已的情况下，则须合理选择临时监护人，保障孩子健康成长，保障孩子权益不受侵害。
（二） 在法律方面，应进一步修改和完善对儿童权益保障的系列法律，使儿童权益的保障依法进行。首先，修改和完善《未成年人保护法》，真正落实新《义务教育法》。《未成年人保护法》已实施十多年，随着环境和条件的变化，对其进行修改已非常必要，在对该法律修改的过程中，必须确定一个专门的部门来行使未成年人权益的保障工作，让他们为未成年人的利益代言、负责宏观的管理考核和监督法律的实施。在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护等各部分内容中，应进一步明确各主体的法律责任，防止未成年人保护工作中的空白现象。事实上，目前由于父母监护的缺位，留守儿童权益的保护已出现了部分空白甚至完全空白现象，1986年颁布的《义务教育法》为未成年人享有受教育的权利提供了充分的法律依据。但是，在我国广大的农村，很多农民的孩子因家境贫寒交不起学费而辍学，随父母辗转来到城市的孩子因交不起教育附加费不得不回到家乡，成为留守儿童，一个庞大的留守儿童群体因此形成，它是一个社会问题，是大家关注的焦点。06年9月1日开始实施的新《义务教育法》，明确规定在全国农村从06年到07年两年时间内要全部免除学费、杂费，在农村普遍实行免除学杂费的义务教育，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑，农村孩子就学难的问题将彻底改变。但是，对进城务工的农民工子女而言，他们可能仍将难以改变留守状态，一方面是因为农民工的经济状况短期内无法有根本的好转，另一方面，进城就读难的问题依然存在。因此，笔者认为，第一，在新《义务教育法》实施过程中，各级政府部门应高度重视，确保教育投资充分且及时到位，坚决杜绝违反新《义务教育法》的现象；第二，公民平等受教育机会原则应真正坚持。例如，在城市务工的农民工子女在城市入学应享有与城市居民子女无差别待遇，废止二元制户口管理模式和外出务工人员的子女教育要以流出地为主政策，为农民工子女随父母进城就读扫清障碍；其次，严格贯彻落实《未成年人保护法》，建立未成年人监护人委托制度。父母对未成年子女的监护和教育责任是法定的，父母应切实履行这一责任，父母未能很好履行其责任的，应进行教育，责令其改正，严重不合格的父母可以剥夺其监护资格，这一做法我国可以借鉴国外的经验。在监护人父母将子女委托他人照管方面，我国《未成年人保护法》中应加入未成年人监护人委托制度，明确受委托监护人的职责，落实留守儿童监护主体，并落实其教育和管理责任，从法律上保障农村留守儿童的权益；最后，构建我国未成年人国家监护制度。我国应该从中央到地方，理顺青少年保护机构的关系，建立起职业化、专业化的青少年保护队伍，赋予其实权，形成一套完整的机构体系。青少年保护机构设立专职监督人员负责对辖区内的未成年人的监护状况进行监察督促，促使监护人改善监护质量，同时为剥夺监护人监护资格、实行国家代位监护提供依据。
（三） 政府和社会应加强经济建设，大力发展农村经济，改变不合理的制度。农村留守儿童问题的根本原因在于农村经济落后，农民生活贫困以及城乡二元结构对进城农民工子女就学的影响，这是中国社会转型时期的成本和代价，是由特定历史时期的状况造成的。这个成本和代价应由政府及全社会来承担，而不应该由农民自己单独来扛。因此，笔者认为，要从根本上解决留守儿童问题，一是要大力发展农村经济，充分吸纳农村剩余劳动力，减少农民向大城市流动，减少进城农民的家庭缺失问题。作为一个农业大国，我们要立足农业，提高农民的组织化程度，调整农业生产结构，大力发展劳动密集型项目，在有条件的地方可以尝试发展大农业，促进农业产业化和商品化，继续发展乡镇企业，充分发挥其吸纳农村剩余劳动力、增加农民收入的良好作用；二是国家和政府要在政策上向农业倾斜，缩小城乡差距，改变城乡二元体制，拆除就业、医疗、住房和教育等制度的壁垒，为农民工子女进城就学提供良好的制度条件，使农村少年儿童与城市少年儿童都享有平等的受教育的权利。只有通过各种途径，解决农民工与其未成年子女被迫分离的局面，使留守儿童父母真正承担起对其未成年子女的监护和教育责任，留守儿童的受照顾权、生命健康权、教育权及发展权才有切实的保障，他们才能健康快乐地成长。
 
第三节 农村留守儿童犯罪原因及预防对策刍议
 
随着我国社会政治经济的快速发展，越来越多的青壮年农民走入城市，在广大农村也随之产生了一个特殊的庞大未成年人群体：农村留守少年儿童。广泛的留守状态成了适宜繁殖问题少年和不良少女们的丰厚土壤，因此，预防农村留守儿童犯罪已成刻不容缓之事。
一、农村留守儿童犯罪原因探析
所谓留守儿童，是指父母双方或一方在外打工而留守的在农村接受义务教育的1-9年级在校生，他们的年龄分布在7-18岁之间。04年公安部的调查显示了两个大多数：全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中大多数又是留守儿童，福建省一些地方派出所的数据显示，在因打架斗殴、小偷小摸等行为被送到派出所的孩子中，有6%是留守孩子；湖北省随州市政法部门统计，该市留守儿童违法犯罪案件02年为284件，03年达300多件；四川眉山市下属某县03年未成年人刑事犯罪23人，其中农村2人，农村留守学生12人。近年来，留守儿童犯罪之所以日呈增多之态势，并已成为严重的社会问题。究其根源，笔者以为除遵循青少年犯罪的共同缘由外，根本原因在于留守综合症作祟：在缺少父母关爱和监护，社会的有效监护、关心和教育等情况下，留守儿童更多地暴露在不良社会环境中，使得原本薄弱的学校教育因为家庭教育的缺失而大打折扣，从而造成社会化过程的严重扭曲，他们存在着较普遍的心理和性格方面的障碍，学业更容易受阻，行为也更容易越轨。具体说来，留守综合症的产生主要缘于以下因素。
（一） 监护人重养而不重教
目前农村留守儿童的寄养方式大致有两种：一种是跟随祖父母或外祖父母生活，俗称隔代监护；一种是生活在亲戚、朋友或者老师家中，被称为委托监护。有资料显示，在留守儿童中，因父母一方外出而与单亲一起生活的占43.8%，其中与父亲生活的占1.5%；因双亲外出而与外祖父母或其他亲属一起生活的为51.7%，独自生活者占4.4%。总体来看，那些单亲外出的孩子绝大多数与其母亲一道生活，在这些家庭中，父母这一共同角色组合改由母亲一人承担，孩子们实际上长期生活在父亲缺位的单亲家庭中。至于那些双亲外出的少年儿童，通常有8%左右被托付给祖父母或外祖父母，组成隔代家庭，少部分寄养在其他亲友家中，也有的是独自生活，成为父母健在的孤儿，在广西南宁的13万多空巢学生中，没有临时监护人的竟然达到73659名，占55%，隔代监护的。由于监护人与被监护人年龄差距多在4岁以上，双方难以进行正常的交流，委托监护的监护人一般在感情上达不到对待亲生子女那样的程度，从而使孩子感受到寄人篱下的痛楚，缺乏家庭温暖气氛和父母亲情呵护，这是其他心理环境都难以补偿的，这两种监护人通常会把孩子的安全放在第一位，以不出事为原则，对孩子的学习成绩关注较多，对心理和精神的需求却关注较少，往往重养而不重教；另外，留守的少年儿童正处于成长发育的关键时期，他们无法得到父母在思想认识及价值观念上的引导、帮助，成长中缺少了父母情感上的关注和呵护，特别是思想道德教育的缺失，极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常，一些人甚至因此而走上犯罪道路。
（二） 亲子联系缺乏，父母放任不管或关爱肤浅
父母的关爱是少年儿童乃至人的一生中最为重要的财富，而关爱的缺失必然导致严重的情感饥渴和生存障碍。人生的第一个教育环境是家庭，父母是子女的人生启蒙教师，良好的家庭教育对子女的成长起着决定性的作用。家庭教育是全方位教育，是青少年思想道德形成的基础；尤其是家庭的早期教育，对一个人的素质优劣是极其关键的，父母同子女朝夕相处，他们的思想、言行对子女具有潜移默化的陶冶效应，父母相互配合对子女进行正确的教育和理智的爱是子女形成健康心理和意志力，完成社会化的必要条件，因此良好的家庭教育不仅是预防子女违法犯罪的一道坚固防线，也是造就人才的摇篮。娜妮.J.西格尔（LarrgJsieqel在论著《青少年犯罪》中指出：对青少年虐待和遗弃的直接后果是产生身体上的伤害、感情上的沮丧，它们使青少年产生把攻击性作为处理问题方法的心理，使他们失去对他人的同情心，使他们减少对付紧张状态的能力，使他们易于粗暴而犯罪。一个人早年过多地经受肉体的伤害和感情上的折磨，会使他在以后的生活中实施暴力和反社会行为。
中央教科所在五县调查显示，只有那些在本县务工的父母才有可能每月回家看望子女，而流到外省的往往一年甚至数年才能回家一次。在四川眉山调查的近6名留守学生中，父母一年回家一次的占5.7%，二年回家一次的占17.5%，三年以上未回家的占12.7%。在江西省修水县墨田村小学，3多个孩子中85%都是留守儿童，其中留守时间最长的是一个叫樊敏康的13岁少年他与父母分离的时间也是13年，甚至部分留守儿童的父母在外也很少和自己的孩子书信或电话联系，亲子之间缺少交流沟通。例如，就农村留守儿童话题，大家谈专栏组委托中国社会调查所SSIC对北京、深圳、广州、河南、四川、湖北等省市的67位公众成年人和未成年人的比例为6：4进行了调查，结果发现，被访的父母中，6%半个月或一个月和孩子联系一次，1%平时很少联系，只在过年过节时回家看看。由于长期得不到亲人的关爱，留守孩子亲情疏远，渐渐淡漠了对亲情的渴望。受制于现实困难或自身受教育程度等多方面因素，多数在外务工父母对子女的关爱停留在较为肤浅的层面，给足零花钱、买来新玩具、苛求高分数，而对孩子的思想道德教育往往不够重视，这造成许多留守儿童思想道德建设的真空，由于留守生活的磨练，这些孩子过早地对钱有了深刻的体会，一种与年龄不相称的拜金主义在他们的思想中蔓延。留守儿童正处在成长阶段，智力发育尚不健全，辨别是非的能力薄弱，缺乏对自己行为评价的能力，由于外出打工的父母长期放任不管子女，或关爱层次的肤浅，他们的外出给孩子留出巨大的自由时间和空间，一些人因心灵空虚转而盲目寻找其他精神支柱，很多人迷上电子游戏，十几岁学会打麻将赌博；有的拉帮结派、打架斗殴，与社会上不三不四的人交往，部分留守儿童从此走上了违法犯罪道路。
（三） 留守儿童中家庭破碎的比例较高
所谓破碎家庭，是指因为死亡或者父母感情破裂导致离异、分居、遗弃等原因使父母一方或双方不存在，从而使原来的家庭完整性、稳定性遭到了破坏的一种家庭状况。破碎家庭历来被认为是促使青少年犯罪的原因之一，犯罪学者詹姆斯.布雷和帕雷克.布雷德在其论文《临床治疗中孩子的行为问题与父母婚姻状况的关系论》中指出：大量的临床实验表明，在破碎家庭中生活过的孩子更容易表现出行为失范问题，出现不恰当的行为。家庭破碎常常又与不和谐、冲突、敌意以及攻击行为联系在一起，这一切都是导致青少年犯罪的因素。国内外的调查研究反复证明，不良家庭环境会导致青少年的人格缺陷和行为偏差，是造成犯罪的重要因素，在动荡或破碎家庭中成长的青少年，其越轨犯罪率高于健康家庭中的同龄人；其患上精神心理疾病的比例也大大高于健康家庭中的孩子，孩子的行为不轨和心理失常，成为家庭动荡和解体的沉痛代价。农民工大量的外出流动，推动出农村离婚率的节节攀升，河南泌县法院的统计显示，02-04年，外出农民离婚占农村离婚案件的比例分别为62%、69.2%和79%，[3]高离婚率在部分农村已经造就了可观的单亲家庭少儿群体。在04年一年，近百万对离婚农民所涉及的子女数可能达到2万左右，远远超过了1988年美国的同类人群19.1万人。[4]家庭是一个人生活的起点，父母离异而导致家庭的破碎，使留守儿童雪上加霜，父母离婚前他们体味的是离别之苦，思亲之苦，如今他们又过早失去父母之爱，家庭之乐，感情上旧伤添新伤，经济上更是缺乏保障，内心愈加痛苦，由于长期的心理失衡，渐渐产生了心理偏差，产生了对社会、集体、他人的不信任感，形成以自我为中心的自私心理。一些留守孩子认为社会对他们不公平，产生仇视他人、仇视社会的心理倾向，一些人性格变得内向孤僻，萌发自卑感与不幸感，行为懒散，我行我素，不服管理，受到老师批评或与同学发生矛盾，就离家出走、逃学等，这些人一旦遭遇外界的不良诱惑，极易追随而走上犯罪歧途。
（四） 留守儿童中双差生较多
双差生指的是学业成绩差和学习纪律、行为表现都差的学生。学业表现是指学生在校期间所学功课掌握程度的好与差的程度。学业状况与青少年犯罪密切相关，学习成绩差的学生，往往心情郁闷，无心思学，在大力提倡素质教育的今天，应试教育的机制仍在发挥着主导作用，一些升学无望的孩子就在有意无意中被抛弃了，而留守学生占了被抛弃中的绝大比例，得不到老师的关爱，教育方法的失当，使留守学生产生惧怕、逆反、敌对、报复等心理，使他们成了学生群体中孤独的竞技者，结果，他们偏离了正轨，成为行为失范者，乃至成为违法犯罪者。核斯齐在论著《青少年犯罪原因论》中说：较差的学业成绩直接和青少年犯罪有关。有人对学业成绩状况与青少年犯罪进行的研究发现：成绩较差的学生大部分属青少年犯罪之列，威廉.克弗雷斯在《青少年犯罪和学校》中说：在校学业成绩差的学生感受到挫折和愤怒，他们看不到将来，不相信自己能通过理性的方式获得成功，这些反应促使无收获的学生走上青少年犯罪的生涯。F.林.理蒙德在《社会阶层、学校经历和青少年犯罪》中指出不用考察其社会经济背景，学习成绩差的学生比在校时表现好的学生更容易成为青少年犯罪者。[3]专家、学者们的观点虽有偏颇，但他们都说明了学业成绩跟青少年犯罪的密切关系，令人担忧的是眼下双差生中留守儿童占了相当多的比例。据重庆市东部某经济较发达区的调查显示：在农村学校的双差生中，父母双双外出打工的儿童比例达34.7%，有的乡镇高达82.3%，表现为有的学习习惯差、厌学，学习成绩不好，放学不愿回家；有的缺乏合作意识，好强任性、文明礼貌差，重庆某县一个调查资料显示：该校小学生187人中，父母外出的学生553人，占总数的29.6%，差生率为16.5%；该校中学生568人，父母外出的学生325人，占总数57.2%，差生率为25.5%，与重庆比邻的四川劳务输出大县仁寿，一个百万人口大县近半劳动力常年外出打工，处于九年义务教育阶段的留守孩子高达13.8万，占全县学生总数的69%；对2名留守孩子的学习成绩进行调查，其中48%的孩子成绩为较差，4%的孩子成绩中等偏下，[4]留守儿童成为双差生个中原因很多，但长期缺乏父母直接监护却是重要的因素。
（五）、留守儿童不良交往机会增多
所谓不良交往，是指与有前科、有劣迹的不良社会成员或团伙进行妨害心理健康的接触和往来。不良交往主要包括两种情况：一是结成不良青少年帮伙，二是与成年不良社会成员的交往，不良的交往会对青少年的社会化产生消极影响，甚至会成为青少年实施越轨行为和犯罪行为的直接原因。西格尔在《青少年犯罪》中指出：既然伙伴和朋友关系在青少年生活中占据中心地位，不良交往在导致青少年犯罪过程中起重要作用是不足为奇的。星狄.汉逊（CinelyHanson）指出：不同种类的研究表明对青少年犯罪朋友忠诚的青少年，从属于某一帮伙的少年，拥有不良伙伴的少年容易堕入犯罪的深渊。由于留守儿童正处在未成年人心理发展和生理发育的关键阶段，心理发展和生理发育两者之间易出现巨大矛盾，如独立性意向迅速发展，而认识能力发展滞后；精力过剩，活泼好动，自我调节、自我控制能力较差，人类天生的依附感，又使未成年人在同龄人中寻找友情和安护，在团队中寻找力量；而他们又没有能力分辨哪是真正的友谊、哪是江湖义气，在不良社会影响下，很容易结成少年团伙。正如前述，留守儿童父母大都外出，大多被隔代或委托监护或无人管教，由于缺乏父母的直接监护，也由于监护人或重养轻教，或过于溺爱，或管教乏力，或不便教导，致使留守儿童不良交往机会增多，出现两极分化，容易走上两个极端：对于自控能力较强的孩子而言，由于生活的逼迫和历练，相对于正常家庭的孩子，独立生活能力更强，他们中有人甚至会成为学校里的学生干部或尖子学生；但自控能力较差的孩子则容易受社会不良风气影响，出现逃学、迷恋网吧、早恋等现象，严重者还可能小偷小摸、结交社会朋友欺负同学，甚至走上犯罪道路。
（六）、农村社区组织疏管，就业门路窄
由于受组织建设和经济条件等因素的限制，农村社区功能不全的现象比较普遍，特别是在对农村留守儿童的组织、管理、控制等功能的设定的发挥上，还存在着一些缺陷，大多数农村社区在留守儿童管理教育方面处于无人员、无设施、无场所的三无状态。留守儿童在农村社区里基本上是散养，有的农村留守儿童甚至根本不知社区的作用，更谈不上让社区发挥监管、教育和引导用了。此外，近年来农业下岗人员逐渐增多，特别是那些文化程度低、未经专业培训的未成年人又不愿务农，就业就更成了问题，农村又缺乏娱乐活动，闲散在家、无所事事的留守儿童等青少年脱离了社会的管教，极易走上犯罪之路。
二、控制和预防留守儿童犯罪的对策建议
综上所述，留守儿童犯罪现象增多最直接的因素在于父母外出务工导致缺乏关爱和有效监护，以及国家关注、重视的乏力和农村社区组织的疏于管教。因此，为了有效控制和预防留守儿童犯罪，应实行综合治理，从建设和谐家庭入手，国家、社会以及家庭齐抓共管，把留守儿童纳入有效的监管中，使他们真正得到关心、爱护与良好的教育，目前应着重抓好以下几个方面工作：
（一） 加快户籍制度改革，逐步消除城乡差距
政府应加快改革，弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，逐步以户籍制度改革为中心，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，使流入城市的农民享有与城市人口平等的权利和社会权益，彻底打破维系多年的城乡二元经济体制，引导农村富余劳动力在城乡间的有序流动，这是解决农村留守儿童的根本所在。
（二） 建立农民举家进城的机制，营造孩子不离父母，子女健康成长的家庭
农民举家进城，是我国实现工业化和现代化的必然趋势，全面建设小康社会，重点和难点在农民，只有减少农民，才能富裕农民。减少农民的重要途径，是推动农村人口不断向城市转移，使农民转变为市民身份，建立农民举家进城的长效机制，用工制度改革要走在前面，户籍制度继续革是基础，社会保障制度改革是关键，土地制度、产权制度改革要相继深化，还需要强调的是教育制度的相配套改革，让孩子上好的学校，学习丰富知识、培养健全人格，是人们十分明白的道理，也是农民非常乐意的投资需求。政府在加大城市化进程中，一是要大力实施安居工程，从根本上解决农民的城市人身份问题，一方面，修建一批进城务工农民能买得起、住得下的经济适用房，让进城务工农民在城里扎下根，给孩子一个固定的家；另一方面，通过政府统筹，将城市原居民用房进行改造、维修后，低价出租给进程务工的农民住，扎实解决进城务工农民及子女的住所问题，从本质上给孩子一个稳定的心态；二是要大力发展第三产业，通过系统培训和正确引导，有效吸纳进城务工农民进入第三产业，在完善城市功能的同时，保障进城务工农民的稳定收入，促进务工子女的教育；三是建立健全区县、乡镇政府劳务输出办公室，加大劳务联系的力度，通过订单培训，帮助农民提高务工技能和群体就业机会，实现农民的有序转移，同时与务工地政府协调，让民工子女能享受当地的义务教育政策，实现就近入学，使务工人员子女能随父母一道生活，形成家庭、社会、学校三结合的教育格局。
（三） 父母要切实负起责任，给留守儿童以更多关爱
在目前户籍制度改革和农民举家进城机制未建立之前，最有效的方式之一是外出务工父母应经常和留守儿童保持联系沟通，对孩子进行全面的指导教育，而不能放任不管，或仅限于孩子的衣食住行和学业，应常回家看看孩子，并利用电话等现代工具强化交流和沟通。利用书信和两季大忙、春节返乡等机会，多多了解孩子在学校、家中的情况，要千方百计让孩子体会到亲情和温暖，少些寂寞无助，多些深情关爱；让他们感到父母虽不在身边，心却在自己身上。
（四） 充分发挥农村社区的服务功能，积极开展对母亲的教育指导工作
留守儿童中，单亲孩子的比例较高，其中绝大多数是丈夫在外，妻子留在农村，因此农村社区应顺应时代发展，冲破传统的家庭教育模式，依靠和发挥社会各方面的优势，坚持以家庭和社区为主要领域，以提高家长尤其是母亲的素质、更新家教观念为主要内容，积极开展家庭教育指导工作。注重家庭，以母亲转变思想观念为重点，开展家庭教育指导工作，要教育母亲树立正确的教育观、人才观和成才观，使家庭教育真正由无序向有序转变，由经验育人向科学育人转变，由片面注重书本知识向注重教育孩子正确做人转变。重视母亲，以提高母亲素质为突破口，促进家庭教育水平的提高。母亲的形象和人格不仅影响家风和家庭文明程度，更影响子女的品格形成和人生方向，因此，提高母亲的素质十分重要，建议在社区开办妇女学校，实施母亲素质教育；开展学习型家庭建设活动，锻造学习型母亲，立足农村社区，以优化德育环境为着力点，将家庭教育工作引向深入，建议建立农村家庭教育指导中心，将指导工作落到实处；开辟咨询热线，解答母亲提出的家庭教育方面的疑难，引导母亲用正确和适当的方法去影响和教育子女；帮助母亲营造良好的家庭气氛，同时组织一些有益身心的休闲活动，培养留守儿童的正常爱好；对母亲开展道德教育、法制教育，同时提供有关教育学、心理学方面的知识培训，以提高母亲的家教水平。
（五）积极发挥学校功能
1、健全机制。一是建立留守儿童档案和联系卡制度，各级各类学校在认真调查研究，摸清留守儿童底数的基础上，建立每个留守学生的档案和联系卡片。在建档过程中，低一年级向高一年级负责，小学向初中负责，并及时补充、变更档案，以学生为中心组成关爱网络，时刻关注留守儿童的成长；二是实施关爱留守儿童责任帮扶制度，签订承包责任书，建立教师关爱学生校务日记，让有条件的教师成为代理家长；三是实行留守儿童谈心日制度，学校定期召开留守生会议，通过正面引导，使学生理解父母外出打工的艰难，教育学生认真学习、遵规守纪，以优异的成绩回报父母的辛劳；明白父母打工挣钱来之不易，养成勤俭节约、艰苦朴素的好习惯；四是转变教学方式，从根本上减轻学生的课业负担，注重因材施教，发挥每个学生特长，激发学生兴趣，让学生学有所长。
2、加强沟通，形成关爱合力。一是加强与留守儿童父母或监护人交流与沟通，学校向留守儿童及其家长公布班主任和任课教师的联系电话、详细通讯地址；开设亲情专用电话，让孩子跟家长保持联系，家长也可以随时通过电话，知道孩子在校的情况；通过书信与家长定期联系，向家长汇报学校工作和孩子学习状况，并把家长务工情况告诉学生，让家长在外务工放心，学生在校学习安心；每学期定期召开留守学生及其监护人座谈会，通报学生在校学习情况，了解留守学生回家后的思想状况和行为习惯，有的放矢地加强教育；二是加强同社区、村组和家庭的合作。
3、加强农村寄宿制学校的建设，切实有效地对留守儿童进行教育与管理。现今农村中小学普遍寄宿条件很差，甚至很多没有寄宿条件，这使得在家庭教育缺失的情况下，学校和教师的教育功能无法有效的发挥，政府应加大对农村寄宿制学校的建设力度，并不断完善其基础设施和各种文体投入，要尽量为双亲在外地或亲友不能有效地提供完整成长环境的农村留守儿童提供住宿便利，让留守儿童在老师、同学群体中成长，以对缺失的家庭教育进行补偿。
4、在学校教育中增设相关课程，加强对留守儿童心理、生理、行为、法制等方面的指导教育。学校要开设法制课程，加强对留守儿童和教师的法制培训教育，通过走出去旁听审判、听取少年犯的反思请进来开法制讲座、模拟法庭等法制学习方式，增强学生法制意识。要开设针对留守儿童身心发展规律的心理课程，引导儿童走过人生发展的关键时期，教育主管部门要尽快为农村学校配齐心理教师，加强心理行为教育课程，让他们和其他任课教师共同对儿童的显性和隐性的心理压力进行疏导，帮助儿童健康、和谐发展。
（六） 建立农村社区儿童少年教育和监护体系
儿童的教育历来是家庭、学校与社会共同的责任，对少年儿童发展提供有效帮助的机构却太少，尤其在广大的农村地区，要实施辖区行政负责人对留守儿童管护责任制，并列为对乡村学校干部考核的重要内容。可以考虑由基层学区和共青团牵头，联合妇联、工会、村委会、学校，共同构建农村少年儿童健康发展的教育和监护体系。这些社区机构可由离退休教师、青年志愿者等人员构成，这对于保护农村少年儿童健康成长，帮助他们形成正确的生活态度，培育他们形成健康人格，提高其综合素质，沟通学校与家庭都会产生有利的影响。
（七） 加强社会组织的建设，加深社会力量帮助和参与程度
非政府社会组织是世界发达国家普遍具有的帮助机构，其中帮助儿童是重要的内容。政府部门应鼓励个人创建并充分发挥非政府社会组织的作用，加强协作，在帮助农村留守儿童的同时，对进城务工的农村家长也进行引导和教育，强化农民工家长的家庭教育观念，让农民工家长学会与孩子沟通、交流以及教育孩子的正确方式，发挥家长对孩子的独特教育功能，引导孩子健康成长。
（八） 实行有效的司法预防
公安、检察、法院、司法机关要各司其职，密切配合，齐抓共管，形成羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教一条龙工作体系。一方面，依法严厉打击涉及侵扰学校、学生的案件和教唆、胁迫、引诱农村留守儿童的违法犯罪活动，另一方面，要加强和家庭、学校、社会各界的联系与合作，遵照党的教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则，侧重于教育，着眼于感化，立足于挽救，特别是在案件审理中，最大限度地体现对农村留守儿童违法犯罪的司法保护。同时，执法机关要建立追踪回访考察制度，建立帮教体系，对判处刑罚的留守儿童采取确定专人帮教，定期考察，会同工、青、妇等单位与所在学校或村居委会、家庭密切配合共同帮教，并对后进留守儿童、轻微违法犯罪的留守儿童做好教育、挽救工作。