因政府不履行法定职责引发的一场行政诉讼

因政府不履行法定职责引发的一场行政诉讼

一、案例简要

    2001年，经抚顺市国土规划管理局批准，抚顺市力天世纪（系化名）建设开发有限公司以无偿划拨的方式依法取得抚顺市千金路南棚厦区的土地使用权，并开始对该区域实施拆迁改造。居民、工厂、企业等陆续搬迁，原告为此支付了搬迁货币补偿。随后，原告与施工单位签订了《建设工程施工合同》，并开始施工。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

    2002年9月，因特殊情况工程暂时处于停滞状态。2003年3月，公司重新调整，抚顺市方达（系化名）建筑安装有限公司等陆续承包工程，并先后与原告签订建设工程施工合同，继续施工。原告继续投入资金进行开发，陆续开发建设了11幢住宅楼，总建筑面积6万多平方米，并计划在2004年底前竣工。

     2004年5月14日，被告抚顺市政府作出《关于收回千金路南划拨土地使用权的决定》，决定收回该块土地使用权。由于原告已投入大量资金开发建设该块土地，故市政府承诺给原告在该地块的投入给予合理、合法、公平、公正的货币补偿，具体数额以审计结果为准。随后，被告抚顺市政府委托抚顺华信会计师事务所有限公司对该工程进行了审计：截止 2004年4月30日，原告用于千金南路棚厦区改造总支出额为4，641.2万元。2005年9月，抚顺华信会计师事务所又对原审计报告部分内容作出了补充说明，进一步确定了原告公司的资金支出情况，其中包括动迁补偿费、拆迁补偿费、前期工程费等。

    根据两次审计结果，并结合原告公司为该地块动迁施工实际支付的情况，以及与此相关的其他案件的处理结果和其他情况，原告共为该工程承担了3757.25万的费用。但从审计报告做出至今，原告未得到被告抚顺市政府承诺的关于该块土地的补偿费用。

    二、原、被告的诉辩理由及审理结果

    经与政府协商未果，原告委托笔者作为代理人，将政府起诉至抚顺市中级人民法院。

    结合案件事实，笔者对本案进行了详尽的研究，撰写起诉状提起行政诉讼。起诉状部分内容：被告应根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第四十七条第三款的规定，被告抚顺市政府应依职权主动履行其对原告所做的承诺，即依审计结果给予原告补偿，并赔偿原告利息损失，承担本案的全部诉讼费用。

    被告辩称：原告提起的行政诉讼不符合《行政法诉讼法》、《国家赔偿法》等相关法律规定；原告与被告之间最后发生的行政法律关系至今已三年，已经超过《行政诉讼法》规定的期限；原告要求给付的改造拆迁工程补偿费及利息没有事实和法律依据，请求法院裁定驳回原告的诉讼请求。

    审理结果：抚顺市中级人民法院经审理认为，双方对基本事实无异议，被告抚顺市人民政府具有收回国有土地使用机的法定职权，与此同时被告也负有根据原告对土地已使用年限和开发、利用土地的实际情况以及地上建筑物、其他附着物的实际情况对原告给予相应补偿的法定职责，被告应依审计结果给予原告合理、合法、公平、公正的补偿。被告没有完全履行承诺的全部内容，属于不完全履行法定职责，应予纠正。

    但原告要求确认被告给付原告具体的补偿数额和赔偿原告的利息损失的诉讼请求，属于行政权限范围，司法权不能代替行政权，故该诉讼请求不属于本案审查范围，本院无法支持。

    三、案例评析

    这是一起行政机关不履行法定职责而引发的行政不作为案件。不履行法定职责是指行政主体有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为。不履行法定职责既包括行政主体程序上的不作为，也包括实体处理上的不作为。本案属于实体处理上的不作为，抚顺市政府已发函明确表示会给原告补偿，但是所做的承诺迟迟不予兑现，使原告的实体权得一直处于被侵害的状态而得不到救济。

    在不履行法定职责的案件中，如果行政主体明示拒绝，司法审查的重点应当是行政相对人是否符合法定条件；行政主体是否知道行政相对人的合法权益处于侵害状态之中以及行政主体是否有法定的作为义务；行政主体不履行、延迟履行保护义务的事实、理由是否充分；程序是否合法。本案中依《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定：被告应当依职权主动履行法定职责的，免除原告提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的义务。原告符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，对土地拥有合法的使用权，符合政府补偿的对象，且仍第四十七条：无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。这足以表明抚顺市政府有补偿原告的法定职责，故抚顺市政府应依承诺及时、完全的履行义务，而事实上，抚顺市政府以种种理由推脱原告，这种不完全履行法定职责的行为严重侵害了原告的合法权益，应予以纠正。故我方的第一个诉讼请求得到了支持。

    一审法院在认定抚顺市政府未尽到职责的同时，又认为法院仅能依职权对行政主体实施的行政不作为的合法性做出司法判定，而无权对行政主体在其权限范围内应实施哪些行为做出认定。受司法审查有限原则的制约，法院不应具体要求行政机关做或不做什么，也不应对行政行为进行变更，否则就会侵犯行政机关的职权，破坏司法权与行政权的分工；从另一方面来看，行政机关根据案件的事实拥有或大或小的自由自由裁量权，以保证政策的稳定性与连续性，且某些案件需要以行政人员的专业知识做背景，所以在这个层面上来说司法权不能取代行政权，故对我方的第二个诉请法院以不属于其审查范围而没有得到支持，这虽符合我国的司法审判现状，但却不符合行政的目的和利益原则。行政诉讼的目的就是要保护公民、法人和其他组织的合法权益，这一目是需要通过一定的机制运行才能够体现出来的，而赋予法院在履行判决时指明具体内容的权力和一定的司法变更权是对行政权的制衡。在本案中，法院仅判决抚顺市政府履行法定职责，而具体的职责内容没有明确，仍处于模糊状态，这使得原告的起诉目的难以完全实现，若抚顺市政府履行的法定职责没有达到原告的预期，那么就意味着原告还要重新起诉，这无疑会增加原告的诉讼成本。“迟来的正义非正义”，本案中被告对原告应履行的法定职责内容明确，补偿数额清晰，笔者认为法院应突破司法权审查有限原则，支持原告的第二个诉请，实现个案的正义。