民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善

【出处】《国家检察官学院学报》2001年第2期
【摘要】民事诉讼的个性和检察监督是对立统一的关系，并不排斥检察监督。我国民事诉讼检察监督的最主要的法理依据在于我国的政体。民事诉讼的公权力属性决定了其需要检察监督。我国现行的民事诉讼检察监督制度需进行改造。
【关键词】民事诉讼；检察监督；法理基础
【写作年份】2001年


【正文】

　　现行《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第185条至第188条对检察监督的主要方式作了规定，即检察机关对民事审判活动的监督，主要以事后监督—抗诉的方式进行。上述规定确立了我国检察机关对民事审判的检察监督权及其监督方式，为检察机关对民事审判活动的监督提供了依据。

　　但是，尽管民事诉讼法明文规定了对民事审判的检察监督原则，然而并没有从理论上平息对民事审判检察监督权的有关争论。有些学者，特别是法院的一些同志，对民事审判检察监督的法理基础提出质疑。概括起来，这些同志的主要观点有：（一）民事审判的检察监督打破了当事人主义的民事诉讼结果，破坏了当事人的平等原则和处分原则，是公权力对私法领域的不当介入。总的来看，这是一条最重要的理由，也是一条普遍的理由。（二）现行民事检察制度具有理念上的误区。“有错必纠”是刑事审判的原则，而民事审判具有不确定性，因此不能说检察机关对民事判决的结果有不同的认识，就得出法院的判决错误的结论。检察机关对法院民事审判活动的监督，走进了有错必纠的误区。（三）民事审判的检察监督与“一事不再理”的诉讼原则相悖，破坏法院的审级设置和两审终审制度，导致法院的终审判决不稳定，甚至破坏最高法院的终审裁判权。（四）干涉了法院的独立审判权，动摇了司法独立的地位，容易酿成检、法之争。审判权的独立行使排斥外在监督和干预。他们认为，审判独立从审判权力方面讲，就是审判权独立；从审判的裁判方面讲，就是法官独立。这两个方面本身就是权力分工的体现和结果，不能也不应该再有干预。（五）违背诉讼经济原则，影响了司法的效益。（六）不符合民事司法的国际潮流[1]。

　　基于以上理由，认为民事审判的独特个性排斥检察监督的同志，在对待我国法律规定的民事审判检察制度的态度问题上，又分成三种情况：一种认为民事审判的检察监督应维持有限监督的现状[2]；一种认为应进行改造，检察机关只能对法官个人进行监督，不能监督法院的审判活动[3]；第三种观点大多是默示性的，认为民事审判的检察监督应予取消。但也有明确持此观点的[4]。

　　上述观点，在理论界和检、法两家引起了很大的争论，在一定程度上也冲击了检察机关的民事审判监督活动。因此，有必要对检察机关监督民事审判的法理基础，作进一步的思索和探讨。

　　一、民事诉讼的个性和检察监督的对立统一关系

　　应该说，上述对民事诉讼检察监督质疑者的观点注意到了民事诉讼和刑事诉讼的不同点，的确有可取之处，且观点中也有一些合理的成分。所以，我们这里要论证民事审判检察监督的法理基础时，就必须回答两个问题：一、民事审判的个性是否决定了它排斥外在的监督或者说是检察监督；二、民事审判的外在监督是否违背了国际司法潮流。

　　（一）民事诉讼的个性和检察监督的对立统一

　　我认为，民事审判确有自己的个性，但这些个性并不排斥外在监督。相反，民事审判的某些个性的特质，正是其需要监督的原因所在。民事审判和民事诉讼的个性主要有：1.双方当事人诉讼地位平等，他们和居中裁判的法官构成等腰三角形的布局，双方当事人攻守平衡（注：所谓等腰三角形的关系只对诉讼结构而言，并非是把诉讼结果也包含在内。）。2.当事人享有处分权，可以依法处分自己的实体权利和诉讼权利。3.当事人需以自己的活动支持诉讼活动。具体讲，在举证责任上，谁主张谁举证；在诉讼交合的场合，当事人自己进行辩论等。这些特点确和刑事诉讼不一样，从而构成民事诉讼的个性。另外，还有上述认为民事诉讼事实和法律的不确定性以及判决的模糊性也是诉讼的个性的观点。我不同意这样的观点。民事诉讼确实存在在认定事实和适用法律上不象刑事诉讼那样确凿无疑的特点，由此也确实导致其判决结果的变数更大，但不能据以得出不确定性和模糊性的结论。民事诉讼也是以事实为根据，以法律为准绳的，严格的民事诉讼程序也会保证大部分民事诉讼认定的事实和判决的结果都是正确或基本正确的。所以，我认为，在民事诉讼中，事实、法律和判决结果都是基本确定的，或相对确定的。否则，衡量法院审判活动的优劣，将变得没有了标准。这是非常危险的。至于上述的其他一些观点，有些并非民事诉讼的特性，如两审终审、独立审判、一事不再理、诉讼经济等。

　　已如上述，民事诉讼确有个性，但它不是民事诉讼的本质属性。就民事诉讼的个性而言，它排斥盲目的不当监督，但需要正当的、恰当的监督。

　　民事诉讼的理想状态确实应该是当事人地位平等，攻守平衡，法院居中裁判。当事人可以自由地处分自己的实体权利和诉讼权利。即一定意义上的“积极的当事人，消极的法官”的架构。但这种架构中的当事人平等（即诉讼结构中的当事人平等）和民事法律关系中的当事人平等不可同日而语。在民事法律关系中，平等的地位由他们自己维持，没有第三方主体来影响他们的地位平衡。而在诉讼架构中，当事人的平等一方面来源于他们在实体中的关系，另一方面又是相对于他们和裁判者的距离而言的。裁判者居于当事人之上中心的地位，当事人在实体中的判断才能发挥其作用，才有意义。试想，裁判者有意或无意地偏离了中心的地位，当事人还能够平等吗？所以，把诉讼结构中的当事人平等等同于民事法律关系的平等是不科学的。诉讼架构中平等的实现至少需要三方面的保证：其一，制度保证，即有完善的立法；其二，执法水平的保证，即有秉公执法的高素质的执法队伍；第三，当事人守法意识和诉讼水平的保证。实事求是地说，在当前我国的法治水平下，这三个方面都有一定的欠缺，有些方面甚至问题突出。对此，本文不展开论述，相信大家也有共鸣。在这种问题多多的状态下，当事人攻守平衡的架构极其脆弱，发生倾斜非常容易。在诉讼架构失衡的情况下，错误的判决和裁定的出现是不可避免的。

　　在当事人能够靠自己的行为引起诉讼程序发生的一、二审程序中，即使出现了攻守不能平衡并进而导致裁决错误的情况下，当事人自己也能够进行补救。如对一审的判决不服，可通过提起上诉程序以求纠正。在这种常规程序中，检察机关一般无必要进行监督。这可以理解为当事人诉权和检察权力的对立，也是为什么在刑事诉讼中检察机关可以通过上诉程序抗诉，而在民事诉讼程序中却没有这一权利的原因。而在常规程序（两审终审）结束之后，对于攻守失衡的后果，单靠当事人自己是很难引起再审程序发生的。法院的内部监督也难逃“自家人难揭自家短”的规律。赋予检察机关监督的权力，正是为了弥补私权力量的不足和内部监督的缺陷，从而维持民事诉讼双方当事人的攻守平衡，并进而维持裁决的公正性。这可以看作当事人的诉权和检察机关监督权力的统一。所以，从功能上讲，检察监督的目的，正是为了维护民事诉讼中当事人地位平等的架构，而不是破坏这种架构。检察监督是从外部对诉讼架构失衡的后果产生的助推力，使其回归本位。这和当事人在诉讼程序中所追求的公正以及民事诉讼的程序价值，都是吻合的。

　　从实际操作上看，检察机关对民事审判的抗诉，其案源多来自当事人的申诉和反映，正说明了检察机关的抗诉权对当事人来说不可或缺，和当事人的诉权很好地统一在了一起。检察机关的抗诉，很好的维护了当事人的利益。更值得关注的是，现在越来越多的当事人要求检察机关对法院的裁判结果进行监督和抗诉[5](P45-71)。这也反映了检察机关行使抗诉权不违背当事人的意愿，不违背民事诉讼当事人的主体意志。所以，民事诉讼的检察监督和民事诉讼的个性在整体上存在着统一关系，而不是对立关系。

　　（二）观点辨析

　　1.民事诉讼不适用有错必纠原则的辨析

　　“有错必纠”一直是我国司法活动的一项准则，广泛运用到刑事、民事和行政审判活动中，并对保障司法公正，保护人权发挥了积极的作用。近来，有学者对有错必纠原则进行了检讨，认为它不符合民事诉讼中维护生效裁判的既判力和效益原则，从而提出了修正或否定的观点。

　　我认为在民事诉讼中（包括在其他诉讼中），确有对“有错必纠”原则进行研讨的必要，因为维持生效裁判的既判力和司法机关的权威，以及节约诉讼资源，提高诉讼效益，确是我们的司法活动所追求的目标之一。但不能物极必反地走向“有错不纠”，把维护生效裁判的既判力看作是绝对的。因为：(1)“有错不纠”不符合党的实事求是的思想路线。实事求是是我党的思想路线，贯彻到各项工作中，审判工作也不例外。按照它的要求，对法院裁判中的错误尤其是重大错误应进行纠正。(2)“有错不纠”不利于维护司法公正。司法公正是我们司法活动的最高价值目标，司法公正要求实体公正和程序公正。纠正实体和程序中的错误是司法公正的要求。(3)“有错不纠”也不符合我国的法制传统和人民群众的要求及价值观念。立法的技术不能脱离国情，而必须反映国情，顺应民众。

　　所以，有错不纠显然是行不通的。但在诉讼活动中，我也不赞成有错必纠，动辄得纠。错有大小，凡错就纠，确实得不偿失。因此，我认为，对有错必纠原则应进行一定的改良，错大则纠，错小则放，把维护生效裁判的既判力和纠错结合起来。对实体上或程序中有重大错误，以致严重相背于正义、公平观念的，一定要予以纠正；对于错误的性质和程序不严重，不会危及到公平观念的，则维持既判的效力，不再纠正。这从整体上不是对“有错必纠”原则的违反，而是对其在司法领域中的完善，是对纠错原则的灵活运用。

　　2.检察监督会酿成检法之争的辨析

　　检察监督在性质上是国家权力对国家权力的必要制约，而不是相互争权。其目的都是保护当事人的人权，维护司法公正，带有共同性。检察机关监督而不代行审判权，法院不因有外部监督而让渡审判权。只要二者都在法定范围内行使权力，正确处理好关系，谈不上争权的问题。目的的共同性决定了检、法两家应该是统一的关系，而不是对立的关系。

　　但民事审判检察监督运用过程中出现的检法冲突确实存在，如对抗诉范围、抗诉案件的次数、抗诉案件的审级等的不同认识上。这些冲突起源于两个原因：一是法律规定确实有欠缺，导致检、法两家认识不一；二是检察机关对某些案件的抗诉不当和法院不愿接受监督等抵触做法。也就是说，检、法两家自身的原因。这些冲突不是制度本身不科学带来的，而多是技术上的或人为的，都是能够解决的。但在法律完善之前，检法两家都不能自以为是，各行其是，否则只能加剧冲突，破坏司法秩序。而应该对认识不一的地方平等协商，求同存异。必要时，可提交权力机关解决相关问题。

　　3.检察监督破坏法院司法独立的辨析

　　按照我国的法律规定和政体要求，审判权由法院独立行使，检察权由检察院独立行使。这是司法独立的本来之义。但在生活中，有些人却把司法独立的含义引申为“权力”独立，进而认为检察监督违背司法独立的要求。这实在是对不同问题内涵的曲解和错误联系。在我国司法独立的含义下，“审判活动和审判人员不受监督”是谈不上的。

　　按照我国司法独立的含义，如果检察机关代行审判权或把自己的意志强加于审判人员从而影响到判决活动和审判结果，那确实导致了审判权力异化，破坏了审判权力的独立，是对审判活动的不当干涉。但检察监督的内涵并不是这样的，它是为了使审判机关正确运用好权力而从外部给予的必要制约，并没有从内部实质上来异化审判活动和审判人员，因而认为它干涉了审判独立理由不足。

　　另外，我国向来实行审判公开制度。审判公开的本来含义，也是接受社会的外部监督，促进司法公正。可见，审判独立是不排斥外部监督的。和社会监督相比，检察监督更直接、更有效。审判活动实在没有理由反对检察监督。

　　4.检察监督破坏一事不再理，不符合诉讼经济等的辨析

　　这些观点都是经济性的观点。但我们知道，在司法活动追求的公平和效益两大价值目标中，公平永远是第一位，效益则是第二位的。盲目地追求效益而忽视公平，或许是经济活动目的，但不是司法活动的目的。民事诉讼检察制度，在本质上体现的是公平理念而非效益理念。在效益和公平发生冲突时，取公平而舍效益是应有之作。

　　但在民事审判检察监督中，正确处理好公平和效益的关系则是必要的。为此，需要研究的是如何规制民事审判检察监督的运作，以既维护司法公正，又不盲目地浪费资源。这是一个完全可以解决的问题。

　　二、民事诉讼检察监督最根本的依据在于我国的政体

　　（一）法律监督的一般理论概述

　　国家产生以后，对国家权力的分配及其监督的问题也就应运而生。但在资本主义国家和社会主义国家，对国家权力进行监督的理论和方式是不同的。资本主义国家盛行的监督理论是权力制衡学说，落实到制度上是三权分立。三权分立制度自18世纪在资本主义国家建立以来，逐步走向成熟。尽管其本质上带有虚伪性，但其形式上的科学和合理成分也不容否认。资本主义的国家机器，在三权分立的框架下运行。司法独立，是三权分立的一个方面。而司法权往往又被界定为法院的审判权，因此，在资本主义国家，法院的审判活动和法官的活动往往被理解为绝对独立，不受外部的监督。关于这一方面，着述很多，本文不加以详细论述。

　　我国是社会主义国家，实行议行合一的政治体制。在我国，国家的权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力。也就是说，人民代表大会是我国的基本政治制度，是我国的政体。在人民代表大会之下，设立人民政府、人民检察院和人民法院，分别行使国家的行政、检察、审判权力。它们行使的权力来源于人民代表大会的授权，受人民代表大会的领导，接受人民代表大会的监督。

　　在人民代表大会之下所设的检察机关，被设定为专门的法律监督机关，其行使的检察权就是法律监督权。这一设置的理论依据来源于列宁的法律监督理论。列宁认为，应该“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权、司法权（注：司法权有狭义和广义之分。狭义的司法权专指审判权，广义的司法权包括审判权、检察权等。资本主义国家所讲的司法权一般是狭义的，我国所讲的司法权应是广义的，我国的司法机关包括检察机关。列宁这里讲的司法权是在狭义上使用，但并非严格地对司法机关和司法权的分类。所以，我国在对检察机关的设置上，并未完全按照列宁的思想，把它作为第四种权力分离出来。）之外的第四种相对独立的国家权力。”因此行使国家法律监督权的检察机关，是在人民代表大会之下和行政机关、审判机关相平等的机关，其主要职责便是监督国家法律的实施和执行。应该说，我国检察机关实施法律监督的基础和法理依据，最根本的就在于我国人民代表大会的政体，民事审判的检察监督也不例外。

　　（二）我国检察机关是专门的法律监督机关

　　在我国，检察机关是专门的法律监督机关，在性质上是司法机关。它在设置上和法院平行，在地位上和法院平等，享有对法院的审判活动进行监督的权力。对于检察机关对审判活动的监督职能，我国的法律体系中作了明确而又较为详尽的规定。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《人民检察院组织法》第1条重申《宪法》第129条的规定。别外，该法还规定了人民检察院对公安机关的侦查活动、对法院的刑事审判活动、对执行机关的执行活动有监督的职权。我国《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”该法规定的监督方式贯穿整个刑事诉讼的全过程。我国《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”该法规定的监督方式主要是对民事判决、裁定进行抗诉。我国《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”该法规定的监督方式也是对生效的判决、裁定进行抗诉。可见，在我国的现行法律中，比较全面地规定和体现了检察机关的法律监督职能。从监督的方面来看，在立法上也从单一的刑事诉讼监督发展到刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全面监督，从而形成了一个比较完整的监督体系。

　　（三）检察监督的性质和特点

　　1.检察监督是一种国家权力。从我国的政体和国家机构的设置来看，检察机关是国家的法律监督机关。监督各项法律的实施，是检察机关的法律权力，不存在对其他部门的干涉问题。

　　2.检察监督是权力对权力的监督。检察监督的对象也是国家权力，是公权力而不是私权利。只要是公权力的活动，就不能排斥检察监督。

　　3.检察监督的主要内容之一是法院的审判活动。监督法律的执行是检察机关的基本职能，法院作为司法机关，其审判活动构成检察监督的重要内容。民事审判也是实现法律的活动，因此也应当然在检察机关的监督范畴之内。也就是说，从检察监督的共同性和完整性来看，民事审判的检察监督并无例外，也不应例外。

　　4.检察监督具有强制性和程序性的特点。检察监督活动在本质上是一项法律活动，因此带有强制性，并应遵守法定的程序。在我国法律尤其是三大诉讼法律规定中，都反映了这些特点。

　　三、民事诉讼检察监督的性质和地位

　　（一）民事诉讼的检察监督是对公权力的监督

　　有人认为，民事审判不同于刑事审判和行政审判，民事审判体现的本质精神是私法精神，按照公权力不应介入私人事务的精神，对民事诉讼不应监督。我不完全赞同这样的看法，我认为这样的看法混淆了民事诉讼的诉讼标的的特点和民事诉讼活动自身精神区别。民事诉讼确实处理的是私人事务，诉讼标的是民事法律关系，但诉讼活动本身已经体现了公权力对私人事务的介入，诉讼活动是私人事务吗？居中裁判的法官又代表谁呢？因此，我认为，民事诉讼和民事诉讼标的是不同的。民事诉讼的标的确实是私人事务，但民事诉讼是有国家参与的活动，目的是处理私人事务的。也就是说，从本质上讲，民事诉讼是以公权力为中心的活动。它和一般的民事活动根本不在一个范畴之内。认为民事诉讼的个性体现私法是不正确的。只能说其解决的对象即标的体现私法精神，而不能说其本身体现私法精神（注：作者的观点，既是民事诉讼的应有之义，也符合很多学者的看法，如柴发邦先生主编的《民事诉讼法学》中就明确写到：“民事诉讼是人民法院基于一方当事人的请求而开始的诉讼程序……。”“人民法院和一切诉讼参与人都是民事诉讼法律关系的主体。”“人民法院的审判行为在整个诉讼过程中起着主导作用，具有决定性的意义。”（见该书3-5页，北京大学出版社1998年修订版。）。

　　既然民事诉讼在本质上是公权力的活动，当然也就不能把它排除在可监督的对象之外了。所以说到底，民事诉讼的检察监督实际上是公权力对公权力的监督，而不是公权力对私权利的监督。应该说，我国现行的民事诉讼法正是在此思想指导下来规制民事诉讼检察监督制度的。民事诉讼法第14条把监督的对象界定为审判活动，体现了监督的对象正是公权力的行使。按照《民事诉讼法》第185条检察机关对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当抗诉：“（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”该条把抗诉的对象界定为生效的判决、裁定。其规定的抗诉理由都直接或间接地产生于审判人员的行为。该条并没有把当事人或诉讼参与人的行为作为抗诉的对象或理由。可见，该法条所体现的也是公权力对公权力的监督，而非公权力对私权利的监督。

　　所以，从民事诉讼检察的法律关系看，监督权的主体是人民检察院，监督的对象是人民法院的判决和栽定，以及审判人员的不法行为，它既没有监督审判活动的整个过程，又更没有监督当事人的诉讼活动。

　　因此，由于民事诉讼的一些个性并不是民事诉讼本质的反映，决定了它不能排斥检察监督，而只能影响检察监督的程序和方式。我国现行的民事诉讼法把检察监督放在审判监督活动中以抗诉的方式进行，不能不说是已经充分考虑了民事诉讼的个性。

　　（二）民事诉讼检察监督的作用

　　1.维护当事人的合法权益，保护人权，实现司法公正的需要。首先，司法公正是我国司法活动的价值目标，必须有切实的措施保障其实施。其次，和刑事审判不同，民事审判由法院独家运作。从程序上讲，发生错误的情况就相对容易，因此就有必要予以补救。再次，我国民事审判的总体质量处在发展过程中，远未达到理想的状态，确有对其进行监督的必要。

　　2.提高审判质量，推进廉正建设的需要。审判质量的提高，既有内部动因，也需要外部动因。检察机关的外部监督，对提高审判质量在一定程度上产生了外部压力，会增强审判人员的责任感和严肃性。另外，没有监督的权力易导致腐败，这是一个不争的事实。民事审判的检察监督，可以有效防止审判活动中的腐败现象的发生和发展。

　　3.健全和完善我国的检察制度的需要。我国的检察机关，历史上曾以刑事检察为其根本任务。我国现在发展社会主义市场经济，检察机关也要为它服务。如果检察机关仍拘泥于刑事检察，在职能上有失偏颇。

　　从我国的立法进程看，对民事审判的检察监督不是一个新生事物，国家和立法机关一直重视对民事审判的检察监督。之所以如此，一方面是法律监督的固有之义的要求，另一方面也是实现司法公正的要求，是审判活动良性、有序进行的外在必要条件。在实践中，民事审判的检察监督也已经发生了巨大的作用。从1991年到1999年9年中，全国检察机关共受理民事、行政案件283,521件，立案审查109,388件，提出抗诉34,778件，法院再审审结16,490件，其中改判、撤销原判发回重审和调解13,566件。[5](P48)

　　四、国外民事诉讼检察监督制度的比较及启示

　　对民事审判的检察监督制度并不是中国的独创，从世界范围来看，很多国家都有对民事诉讼的检察监督。有学者把民事诉讼的检察监督分为四个模式进行研究[6]。它们分别是苏俄模式、法国模式、德日模式和英美模式。

　　（一）苏俄模式

　　在原苏联的民事诉讼立法中，特别强调检察长或检察院参加民事诉讼。按照1964年《苏联民事诉讼法典》和《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》的规定，检察长从维护国家利益、社会利益和保护公民的权利出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照上诉程序提出抗诉，也可以按照审判监督程序提出抗诉。苏联解体后，新颁布的《俄罗斯仲裁法院组织法》规定，检察机关对法院的判决有权进行监督，提出抗诉。在受原苏联影响的其他国家，如越南，也规定了比较详细的检察机关对民事诉讼的监督权力。

　　（二）法国模式

　　法国是规定民事诉讼检察监督制度比较早的国家。按照《法国民事诉讼法典》第十三编的规定，检察机关有权以当事人的身份提起诉讼，或参加诉讼。对以下案件，法院在处理前，应当通报检察院：(1)涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件；(2)先行终止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件；(3)其他法律规定检察院应当提出意见的所有案件；(4)检察院认为应当参加诉讼的其他案件，可以向法院进行了解[7]。对于检察机关监督民事诉讼的方式，《法国民事诉讼法典》第421条规定：“检察机关可以作为当事人起诉，或者作为联合当事人参加起诉。检察机关，在法律规定的案件中，代表其他人。”第423条规定：“除上述案件外，在公法秩序受到损害时，它可以为维护公法秩序而提起诉讼。”此外，《法国民法典》从实体法角度，也规定了检察机关对民事诉讼的参加权力。对于涉及到民事权利的重大案件，检察机关都有权参与其中[8]。

　　（三）德日模式

　　在德国和日本，虽然检察院参与民事诉讼的范围并不宽，但其确定了检察官作为公共利益代表人参加诉讼的制度。德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产等案件，提起诉讼、参加诉讼，并对不符合法律的判决提出抗告。如《德国民事诉讼法》第633条、第634条规定，检察机关对婚姻无效有提起诉讼、参与诉讼和上诉的权力。对禁治产案件、宣告失踪人死亡案件，也有类似的规定。《日本民事诉讼程序法》规定，对于婚姻案件、收养案件和亲子案件，检察官可以作为当事人提出诉讼。检察官可以列席诉讼，提供事实和证据。对于已经判决的案件，检察官可以提出上诉。

　　（四）英美模式

　　按照英国法律规定，检察长为公益事项参与民事诉讼。对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及缠讼案件，检察长有权以当事人身份参加诉讼。在美国，检察官是政府的代表，对涉及政府利益和公共利益的案件，有权提起诉讼、参加诉讼、出席法庭。按照《美国法典》第28卷第547条的规定，检察机关在以下几种情况下有起诉权：(1)民事案件涉及联邦利益时，检察官可以提起诉讼为联邦政府辩护；(2)在税收方面，如纳税人对税务机关、征税官员提起的有关征税或追缴超额税款的诉讼，以及税务官员对纳税人违反税法的行为提起追缴税款及罚款的诉讼中，检察官可出庭为税务官员辩护。在后一种情况下，检察官还可以提起诉讼。(3)在因联邦政府征用土地而引起的民事诉讼中，检察官可以提起起诉，并出席法庭为联邦利益辩护。(4)在有关利用欺诈手段获取抚恤金、养老金的案件中，检察官代表联邦提起追索赔偿的诉讼。(5)在有关政府确认土地所有权的民事诉讼中，检察官可以代表政府提起诉讼。(6)检察官有权对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。(7)在涉及“国民银行法”的纠纷，如与联邦利益有关或牵涉联邦官员，检察官有权提起并参加诉讼。

　　（五）几点启示

　　1.各国规定的民事诉讼检察监督，多规定检察机关享有起诉权和参诉权，单独仅规定抗诉权的很少。与此相比，我国检察机关对民事诉讼监督的职能很窄。

　　2.各国规定的检察机关行使职能的角度，一般以公益需要为出发点。为此，检察机关不仅作为监督者，而且作为当事人。应该说，这解决了检察官在诉讼中的地位问题，也使监督更为有力。我国的民事诉讼检察监督制度，没有从这个角度来设计，所以也没有解决一些操作问题。

　　3.和其他国家相比，我国检察机关对民事诉讼监督的范围过窄而不是过宽，职能过小而不是过大。所以，认为我国民事诉讼的检察制度违背历史潮流，是缺乏依据的。

　　五、我国民事诉讼检察监督制度的改造

　　（一）现行立法的缺陷

　　已如上述，我国《民事诉讼法》规定，检察机关有权对民事诉讼活动进行法律监督。这是保证民事、经济法律统一正确实施的重要条件，在实践中也取得了比较好的效果。但从立法来看，这方面的内容尚有很大欠缺，缺乏一致性和全面性，导致其功能在实践中不能完全发挥。

　　1.检察监督的内容不全面

　　根据民事诉讼法规定，检察机关监督的对象只是民事审判活动，并不包括整个民事诉讼活动。这种规定是不全面的，对检察机关法律监督职能的发挥制约很大。因为：(1)由于我国的民事诉讼程序通常是由当事人起诉发起的，因而在第三人的合法权益受到侵害，但由于某种原因不敢起诉或无力起诉或没有合适的起诉主体时，就会使得某些违法行为不能受到法律追究。对于双方当事人恶意串通，规避法律，损害国家和社会公共利益的行为，更不能有效地予以制裁。这是与民事诉讼的立法目的相违背的，也不符合我国依法治国的要求。因此只有赋予检察机关相应的监督方式和手段，在其认为基于国家、集体利益和公民的重大利益有必要追究行为人的民事责任时，享有向人民法院提起诉讼的权利，才能确保民事违法行为在任何情况下都能受到法律的追究。(2)民事诉讼的主体有两个方面，一是审理案件的人民法院，一是诉讼参与人。民事诉讼活动，既包括人民法院的审判活动，又包括当事人的诉讼活动，它是两方面完整地、有机地结合。另外，民事诉讼法在赋予当事人和其他诉讼参与人诉讼权利的同时，也规定了他们的必要的诉讼义务。如果当事人违反民事诉讼法的规定，滥用权利或拒不承担义务，以致危害国家利益或公共利益时，检察机关可以依法予以干预，抑或追究其法律责任。因此，检察机关监督民事诉讼活动，虽然一般是监督人民法院的审判活动，但在特殊情况下，也应可以监督当事人的民事诉讼活动。民事诉讼法规定检察机关监督民事诉讼活动的对象仅限于人民法院而不包括诉讼参与人，显然是不够全面的，也使这种监督不能起到应有的作用。(3)按照民事诉讼法，人民检察院没有参与民事诉讼全过程的权力。这客观上造成了检察机关无法了解庭审活动，无法听取双方当事人的陈述和辩论。那么检察机关如何能了解诉讼过程中是否存在问题，又如何能发现诉讼过程中的违法行为呢？所以，事后监督手段单一，难免作用有限。

　　另外，民事诉讼法中的规定和其他两大诉讼法也有一定的不同。在刑事诉讼法和行政诉讼法中，分别规定的是检察机关对“刑事诉讼”和“行政诉讼”实施监督，而民事诉讼法中，规定的是检察机关对“民事审判”实施监督。相比而言，它们在内涵上有很大区别。这不管立法者是否有意为之，但由于民事审判是民事诉讼的一部分，如把监督的对象界定为民事诉讼并没有任何不妥，只能更为科学。

　　2.规定的抗诉事由不尽合理

　　现行民事诉讼法规定的再审程序中，为检察机关规定了五种提起抗诉的理由。这五种理由和人民法院受理当事人申请再审的理由基本相同。这五种理由在适用中的问题是，它们多是粗线条的，不具体明确，实践中难以把握。当事人以此申请再审时，举证困难或根本不能举证。以证据不足或适用法律确有错误作为抗诉理由，确有一个不同认识问题，由此确可能导致检法认识上的争论，引起法院方面对检察监督的异议和反感，并由此产生法院对检察机关的抗诉案件维持原判多的后果。

　　所以，我认为，正确界定检察机关民事抗诉的理由非常重要。检察机关的抗诉理由，应以审判人员的违法或严重不当行为为范围确定，而一般情况下不要指向案件的证据或实施本身。即使是审判人员在证据采信和事实认定上确有严重错误而有监督之必要时，也应该换个角度规定抗诉理由。

　　3.关于抗诉主体的规定有缺陷

　　按照规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院才能成为抗诉主体，而同级人民检察院不能成为抗诉的主体。同级人民检察院对同级人民法院的已经发生法律效力的判决、裁定，只享有抗诉建议权。这给民事检察监督工作带来许多问题。突出表现在：抗诉权过于集中，容易造成对案件本不熟悉的享有抗诉权的检察机关不能及时抗诉，从而也不能及时纠正人民法院错误的判决、裁定。同时，大量的抗诉任务如集中在上一级检察院，也会削弱它们对下级院的业务指导功能。另外，单一的事后监督方式，也必然会使检察机关在很大程度上不能充分发挥自己的监督职能。

　　4.抗诉案件的审级和程序问题规定不完善

　　在实践中，不少检察院、法院对民事再审案件的审级理解不同，影响了该项工作的开展。尤其是一些地方人民法院认为，上级人民检察院按照审判监督程序提起的抗诉案件，不能向同级人民法院提出抗诉，而应向作出已发生法律效力的判决、裁定的原审人民法院提出抗诉，并由其再审。拒不接受同级人民检察院提出的民事抗诉案件，既破坏了主体对应原则，也使人民检察院抗诉无门，根本无法发挥监督的作用。出现这种局面，根子在源头，即立法的不明细。

　　关于审判监督程序问题，民事诉讼法仅规定了人民检察院提出抗诉的方式是提交抗诉书和出席再审法庭，但对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作未作任何规定，缺乏可操作性，缺乏授权，使检察机关在具体工作中无法可依。表现在：(1)检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题，法无明文规定，导致实践中做法不一，缺乏统一性和严肃性。如关于检察人员的称谓，有的地方叫检察员，有的地方叫监诉人，有的地方叫抗诉人等。(2)检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务等问题，法无明文，致使有的法院不配合检察机关的工作。(3)民事诉讼法未规定检察机关向当事人收集证据的权力，影响检察机关的工作。因为没有证据，检察机关同样无法抗诉。(4)对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成久抗不审，破坏法律的严肃性，损害当事人的利益。(5)在检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利和义务，法律也无明文，致使实践中出现两种截然不同的做法。(6)再审时，当事人是否可反驳检察机关的抗诉理由。对这个涉及当事人和检察机关诉讼地位的问题，法律也没有规定，致使众说纷纭，争论很大。

　　（二）民事审判检察监督的改造

　　1.民事诉讼法应规定检察机关有权对民事诉讼全过程实施监督，具有起诉、参诉和抗诉的权利

　　(1)起诉。检察机关提起民事诉讼，除有外国的立法例可作参考和我国历史上的实践可资借鉴外，在理论上也是可行的。在我国，如检察机关提起民事诉讼，它在身份上是国家利益的代表，享有的诉权是国家诉权。同时，它是基于法律监督权而提起诉讼的，体现了民事诉讼当事人处分和国家干预相结合的原则。

　　关于人民检察院提起起诉的民事案件的类别，可规定为以下几种：①在国家作为民事主体的利益受损害时，代表国家起诉；②在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众起诉；③当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而其又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉时，代表该公民、法人起诉。④在重大涉外案件中，代表我国国家、集体、法人和公民起诉。

　　(2)参诉和抗诉。在这方面，很多国家都有相关规定，我国亦不妨吸收借鉴，增加检察机关参诉的规定，完善抗诉的规定。参与诉讼应是检察机关监督民事诉讼的基本的、主要的方式。检察机关参与民事诉讼，应不受案件性质的限制，而根据案件的社会影响、情节等具体情况，自主决定。至于检察机关具体参加民事诉讼的阶段和时间，在一般情况下，应当参加诉讼的全过程。但若有特殊情况，检察机关可以在诉讼的任何阶段参与诉讼。

　　2.对现行抗诉制度的完善

　　(1)重构检察机关抗诉的理由。借鉴外国法的规定，我国检察机关民事抗诉的理由，可规定为以下情况：①法庭组成人员应当回避而未回避的；②法庭组成不合法的，如书记员代行审判、审判员自审自记、合议庭成员中途调换等；③判决未经开庭审理作出的；④应公开审理的案件未公开的；⑤应有代理人的案件而未经代理的；⑥法院严重违反管辖规定的；⑤当事人被剥夺诉讼权利或受到严重不公待遇的；⑧审判人员采用虚假证据的或故意否定真实证据的；⑨违法认定事实或遗漏事实的；⑩审判人员有徇私枉法等职务违法、犯罪行为的等。

　　(2)完善抗诉的发动程序。在抗诉与否的问题上，检察机关应有必要的慎重，要把维护当事人诉讼结构的均衡、维护法院裁判的既判力和检察监督结合起来。为此，我认为检察机关在抗诉时应做到：①可抗可不抗的不抗，错误小、裁判基本正确的不抗，维护抗诉的严肃性；②进一步完善抗前听证程序，给双方当事人一个陈述的机会，严格维护程序均衡和公正，防止一方当事人缠讼，浪费司法资源；③应该规定，一般情况下检察机关不受理一审后直接待裁决发生效力而要求检察机关抗诉的申请。因为如果允许这样做而不加以限制，会导致有些当事人放弃上诉，逃交诉讼费。同时也不合理地耗费司法资源，破坏抗诉的严肃性。

　　(3)明确民事抗诉案件的审级。刑事诉讼法对刑事抗诉案件的规定比较详细，民事诉讼法可进行参照完善。在修改法律之前，应以立法解释的方式明确规定，人民检察院对同级法院的生效的民事判决、裁定，经过审查认为需要进行抗诉的，报上级检察院决定并抗诉至其同级人民法院。该人民法院必须再审，不能驳回，也不能裁定由下级法院或原审法院再审。

　　另外，由作出已发生法律效力的民事判决书、裁定书的人民法院的同级检察机关直接向该法院抗诉，并由其再审，在理论上本文认为是可行的，将来似有必要加以规定。我们知道，同一个法院可以对自己审理的案件进行再审，那么为何不能对检察机关监督的案件进行再审呢？

　　(4)法律应赋予检察机关在抗诉工作中应享有的必要权限。法律应规定检察机关受理当事人不服已发生法律效力的民事判决、裁定的申诉后，可凭相应的法律文书及证明材料，向作出判决、裁定的人民法院调取案卷材料，向有关的组织和个人调查取证，进行必要的勘验鉴定，有关人民法院、组织和个人不得拒绝。

　　(5)规定检察机关出席民事抗诉案件再审庭的称谓和职能。检察人员出席再审法庭，意义非常重大，是保证抗诉成功的关键之一。对此，检察机关应予重视。法院审理抗诉案件，也必须通知检察机关派员出席。出席法庭的检察人员，其称谓应是检察长或检察员。其在法庭上的席位，应是审判席的右前侧。出席再审法庭的检察人员，其在法庭上的职责是支持抗诉，并对庭审活动是否合法进行监督。其在法庭上的活动主要是：①宣读抗诉书；②参加法庭调查；③说明抗诉的根据和理由；④监督庭审活动，对审判人员的违法活动进行监督。




【作者简介】
邵世星，国家检察官学院副教授。


【注释】
[1]黄松有.检察监督与审判独立[J].法学研究，2000(3)；高洪宾，朱旭伟.民事检察监督不宜强化[N].人民法院报，2000-06-27；汪治平.民事抗诉与刑事抗诉之比较[N].人民法院报，2000-08-01；胡华军.现代民事诉讼结构与检察监督[N].人民法院报，2000-08-29.
[2]高洪宾，朱旭伟.民事检察监督不宜强化[N].人民法院报，2000-06-27(3).
[3]黄松有.对现行民事检察监督制度的法理思考[N].人民法院报，2000-05-09(3).
[4]方加初.民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路[J].法制论丛.1999(2):3-4.
[5]杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究，2000(4).
[6]杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究，2000(4)；高建民.民行检察制度的立法借鉴[N].检察日报，2000-07-05.
[7]法国民事诉讼法典[Z].第425,426,429条.
[8]法国民法典[Z].第488,490,493条.