潜在的冲突与对立：诉讼费用制度与周边制度关系考

【出处】《中国法学》2006年
【摘要】诉讼费用制度是近年来我国法学理论界与实务界关注的一个热点问题，作者通过诉讼费用制度与法院财政保障体制以及诉权保障的关系考察，深入剖析了我国现行诉讼费用制度与周边制度的潜在冲突与对立，进而认为我国诉讼费用制度的改革只有在协调好与周边制度关系的基础上，以发挥司法功能与保障诉权的充分行使为根本指导理念， 其功能才能得以充分发挥。
【关键词】诉讼费用制度；财政保障体制；诉权保障
【写作年份】2006年


【正文】

　　引　言

　　诉讼费用制度作为诉讼制度的一个组成部分，近年来已引起法学界、司法机关和社会的广泛关注。究其原因，一个十分重要的方面乃是《诉讼收费办法》与《诉讼收费管理办法》等在实践中没有得到刚性的执行“， 乱收费”和“诉讼费用管理乱”已几乎演变成全国法院带有普遍性和群体性的现象。而这一现状的出现固然与诉讼费用制度设计本身的缺陷有关，但另一方面，也许是最为重要的方面，乃是诉讼费用周边相关制度“逼良为娼”的结果。因为现行诉讼费用制度本身的缺陷，并不必然导致“乱收费”和“诉讼费用管理乱”。如果没有基于周边制度的缺陷所产生的利益驱动力，诉讼费用制度本身很难出现今天这样一个“乱像丛生”的局面。进一步讲，没有周边制度的改革和完善，诉讼费用制度的改革和完善注定是一个虚伪而难以实现的命题，司法的困境与尴尬最终将无法摆脱。为了对上述命题予以进一步的科学佐证，笔者从诉讼费用制度与法院财政保障体制以及诉讼费用制度与诉权保障的关系两个方面入手，对湖南东部某发达地区基层法院进行了实证考察与分析，[1]试图以此深入透析我国法院目前所面临的困境与尴尬，进而为诉讼费用制度的改革指明方向与路径。

　　一、诉讼费用制度与法院财政保障体制之关系考察

　　我国司法资源获取的主要途径是国家财政拨款和裁判费用收入。[2]除了最高人民法院的经费由中央统一筹集外，目前我国地方各级法院的经费都取决于地方各级政府的财政安排。这种制度安排带来了诸多的弊端，法院利用诉讼费用制度寻租或“乱收费”均肇源于此。为了全面揭示诉讼费用制度与法院财政保障体制间的内在关系，我们试图作以下分析与考察: ①本应由国家承担的财政保障责任为何要让地方政府承担? ②在地方政府主导法院财政保障职能的前提下，地方政府保障法院正常运转的局限性何在? 是否存在有限性? 影响和决定地方财政对法院财政资源有限供给能力的因素有哪些? ③在地方政府主导法院财政保障职能的前提下，法院能否避免趋利性的选择? 是否法院财政由地方承担的制度设计本身便注定了法院财政权的行使与诉讼费用制度既存在着关联性，又毫无例外的存在着某种潜在的冲突性?

　　(一) 法院财政保障由地方政府主导的必然性

　　尽管从原理或效果的角度来看由国家统一安排司法预算显得更加适当，而且从比较法的角度来看这样的情况也更为普遍，但为什么目前我国的现实仍是地方各级政府在分散着支撑审判资源的获取和分配呢?[3]如果从制度经济学视角来观察的话，中央决策部门是否下决心把获取和分配审判资源的直接支配权限收上来，根本的决定性因素恐怕在于这种制度变动所涉及的收益和成本的比较。换言之，如果改变司法预算“地方化”的现状对于中央政府来说能够产生出大于种种成本的收益，则由国家统一控制和管理审判资源的获取及分配的制度变动或早或迟一定会发生。[4]而现阶段，审判在社会中所发挥的作用或者功能至少还没有达到足以促使国家改变现行制度安排的期待程度。这也是法院社会地位不高的重要原因。当然，中央财政本身的供给能力不足和财政政策的取向定位，对于中央政府改变司法预算地方化的制度安排，也有着重要的影响。就财政供给能力而言，虽然经过20 多年的改革开放和发展，我国经济社会发生了深刻变化，已奠定了比较雄厚的物质基础，但是改革开放以来中央财政在整个国家财政收入中所占比重与地方财政相比呈明显下滑的趋势。中央政府未必不想扭转这种趋势，然而改变这种既成格局似乎还需要一个长期而艰巨的讨价还价过程。[5]就中央财政政策的取向来看，我国公共财政政策的缺失，难以避免司法预算地方化的局面。公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，更多的体现为追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。需要政府坚定地将公众的福利保障作为公共政策的重要的甚至首要的价值导向。但是众所周知，在社会转型期，我国公共政策的缺位和越位，导致了高房价和大学教育高收费。[6]而公共财政政策缺失在诉讼领域就体现在当事人需要交纳和支付的诉讼费用显得过高，人民本应享受到的司法福利没有得到保障。上述两方面原因的综合作用，使国家将本应由其承担的对司法的公共财政投入责任转嫁到了本来就不适格的地方政府身上，并由此催生了法院“乱收费”、司法公信力下降等诸多社会问题。当然这些弊端的存在，反过来也促使中央政府采取措施逐步地修正这一政策。如中央为了提高政法机关经费保障程度，于1999 年出台了《中央政法补助专款管理办法》，加大了由中央财政安排专项转移支付资金的力度。根据该规定，目前中央财政对地方政法部门每年都拨付一定数量的专项补助，包括法院的基础设施建设补助和其他专项补助(2002 年，中央财政对地方法院国债投资和财政部的补助总计10.1818 亿元，其中:财政专项补助3.0250 亿元，国债投资7.1568 亿元) 。[7]我们所考察的该基层法院也享受到了这一政策的实惠，从2001 年到2004 年，共得到中央政法补助专款28 万元及基建项目国债资金100 万元。2005 年，为加强人民法庭建设，中央财政拨款20 多亿元专门用于中西部以及贫困地区人民法庭的“两房”建设，并已开始落实。该院也享受到了这一政策的实惠。种种迹象似乎表明，我们有理由期待中央决策部门可能在不久的将来作出决策来统一控制和管理审判资源的获取和分配，但对这种决策的内容及其实施过程仍然需要在密切观察或注视的基础上进一步分析。而现阶段，中央财政对地方法院的专项补助无论力度、广度，都缺乏刚性制度的约束，具有一定的偶然性，因此仍然改变不了地方政府主导法院财政保障的现实。

　　(二) 法院财政保障由地方政府主导的局限性

　　1. 由地方政府分级保障法院财政资源，导致法院系统“苦乐不均”

　　由于国家对法院实行“分级管理、分级负担”的财政保障体制，因此法院财政保障水平与当地的经济发展水平、财政状况息息相关。而各地经济发展不平衡、财政保障能力的不平衡性乃客观存在，全国法院系统难以避免“苦乐不均”的现象。沿海发达地区和内地贫困地区法院财政供给程度相差甚远。在经济发达地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，硬件和软件建设也相对较先进。在经济不发达地区特别是贫困地区的法院，财政困难，诉讼费收入少，经费保障严重不足。可以说，地方财政的不稳定性以及全国各地地方财政的不均衡性和差异性是导致当前法院系统“苦乐不均”的主要原因。就我们所考察的个案情况来看，该院人均年工资水平在2.3 万元至2.6 万元之间[8] (见图一) ，在当地只能算是中等偏下水平。但就全国法院系统来说，这应当算是一个中等的水平。根据《望东方周刊》报道，北京市朝阳区法院的一名普通审判员月收入在8000 元以上，即便是一个刚去的书记员也有6000 元。[9]而据《南方周末》报道，湖南湘西地区法官的月工资普遍在1000 元上下，一些法官不过六七百元。湘西自治州和怀化市一带还流行着“排骨工资”和“裸体工资”的说法。所谓“排骨工资”，是指国家规定的公务员工资组成的四大项:基础工资、职务工资、工龄工资以及行政级别工资，除此四项“干工资”外，其余一概没有。在前些年，许多地区即便“排骨工资”也不能逐月发放，而且好些地方只发放70 %至80 %。所谓“裸体工资”，是指本应由财政发放的诸如“菜篮子”补贴、国家政策允许由单位发放的奖金和补贴，由于财力困难而不能发放，只发放“干工资”。在湖南湘西自治州，许多法院是没有审案津贴的。[10]同是法院工作人员，同吃“财政饭”，收入却存在如此严重的“两极分化”，不能不说是司法预算地方化惹的祸。不仅工资水平如此，而且法院的基本执法条件、物质装备和经费保障都因地方财力不同而不同，即使在一个省内，也会因市、县不同而不同。

　　图一:2000 - 2004 年人员平均收入明细表 单位:万元

年　度	人　数	基本工资		奖　　金		津　　贴
		总　额	人　均	总　额	人　均	总　额	人　均	年人均总收入
2000	158	93.9	0.59	35.1	0.22	45.2	0.29	1.10
2001	155	117.3	0.76	55.6	0.36	45.7	0.29	1.41
2002	131	130.2	0.99	122	0.93	53.2	0.41	2.33
2003	137	137.1	1.0	127.2	0.93	57.9	0.42	2.35
2004	131	138.6	1.06	183.4	1.4	145.0	1.11	3.57

　　2. 由地方政府履行法院财政保障职能是“司法地方化”的一个重要原因

　　法院财政权依附于地方，法院所需费用由同级政府财政部门从地方财政统一列支，法院切身利益的实现有赖于同级政府的支持，极易导致法院受制于地方政府，是产生司法地方化现象的一个重要原因。 一方面，地方法院只有与地方政府合作才能正常开展工作，在审判过程中自然会竭尽全力维护本地区的实际利益，从而形成地方保护主义；另一方面本就处于强势地位的地方行政权必然会不断膨胀“， 得寸进尺”，有恃无恐地侵占审判权力领域。[11]就我国目前司法运作的现状来看，地方保护主义和“乱收费”等现象已达到了令广大民众难以接受甚至无法容忍的地步，既严重影响了司法独立，制约了法院审判功能的充分发挥，又在形成统一市场及维护市场有序运转方面给整个国家带来了十分不利的影响，严重阻碍着我国的法治建设进程。原有的司法预算“地方化”制度已经完全不能适应形势发展的需要，有必要对法院资源获取与分配问题重新予以制度安排，为司法权摆脱地方政府的干预提供制度上的保障。

　　(三) 法院从地方政府获取财政资源的有限性

　　1.法院从地方政府获得的财政资源相当有限

　　我国建国初期除了在少数大城市短期地征收过诉讼费外，一直在民事审判中实行完全的公共负担原则，[12]有学者称“建国伊始至1984 年之前，我国曾经历过一个长达30 年之久的诉讼无偿时代。”[13]笔者在该院考察时的发现也证实了这一点。该院一份1973 年恢复人民法庭的请示报告显示，当时除修缮房屋的2650 元预算需财税局拨款解决外，对于还需添置的六张床铺、四张工作桌、五张办公椅和六条长凳，也因无力调剂解决而请求财税局拨款添置。但随着1984 年《人民法院诉讼收费办法(试行) 》的颁布，我国开始进入诉讼有偿时代。由地方政府主要通过公共负担来支撑法院的运转不再成为一种普遍的制度安排，更没有成为一种持续性的现实。相反，法院从地方政府获得足以支撑正常运转的财政资源的可能性越来越低，比例越来越小。似乎问题从一个极端走到了另外一个极端。从20 世纪90 年代开始，各级政府对法院的财政保障普遍不力，法院财政困难早已为政界、学界及社会各界所共知。[14]尤其是在人员经费、办案经费、基建经费和基本执法条件等方面仍面临着非常困难的状况。截止到2002 年，全国法院拖欠工资共计9.9 亿元；欠报差旅费1.95 亿元、医疗费1.26 亿元；办案经费每年实际需要64亿元，财政预算安排和预算外补贴22.7 亿元，缺口为41.3 亿元；“两庭”建设等基建工程欠款共计142.3亿元；一些贫困地区法院基本执法条件尚不具备，法庭、车辆和基本装备都很缺乏。大多数法院的现代化办公设备及网络设备等都还是空白。[15]据全国人大代表古兆圣调查、统计，全国欠发工资的法院达到1423 个，占全国法院总数的39.98 %；欠发工资月累计达到5536 个月，欠发工资总额达2.29 亿元；欠发工资的人数122403 人，占全国法院在编人数的39.92 %。全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。[16]从笔者所调查的法院的情况来看，地方政府财政拨款占该院总收入的比例已从1990 年的83.5 %急速下降到2004 年的40.6 % ，比例最低的年份甚至只占到37.3 %(见图二) 。特别是自1995 年开始，法院从政府获取的审判资源日益不足，政府对法院财政的支撑作用越来越小。2001 年至2004 年，财政拨款分别为286.8 万元、389.5 万元、471.7 万元和464.8 万元，仅占法院当年总收入的39.7 %、41.0 %、46.2 %和40.6 %(见图二) 。而在该省内某贫困县法院，法院从地方政府获得的财政资源更为有限。从2000 年至2003 年，该县财政的拨款分别为110.8 万、137.8 万、217 万和210.8 万元，仅占该县法院财政总收入的29.3 %、29.5 %、39.2 %和37.3 %。[17]

　　图二:人民法院收入情况比例表 单位:万元

年份	财政拨款	非税收入		总收入	财政拨款比例	非税收入比例	其中诉讼费收入比例
		诉讼费收入	其他收入
1990	76.7	13.1	2.1	91.9	83.5 %	16.5 %	14.3 %
1991	58.9	21.5	6.3	86.7	67.9 %	32.1 %	24.8 %
1992	71.5	29.7	0.3	101.5	70.4 %	29.6 %	29.3 %
1993	101.7	44.1	0.3	146.1	69.6 %	30.4 %	30.25 %
1994	111.0	70.0	—	181.0	61.3 %	38.7 %	38.75 %
1995	140.0	62.9	4	206.9	67.7 %	32.3 %	30.4 %
1996	181.0	279.0	3.0	463.0	39.1 %	60.9 %	60.3 %
1997	202.0	340	—	542.0	37.3 %	62.7 %	61.7 %
1998	222.2	246.7	19.2	488.1	45.5 %	54.5 %	50.5 %
1999	291.5	316.2	8.0	615.7	47.3 %	52.7 %	51.4 %
2000	272.0	314.3	14.1	600.4	45.3 %	54.7 %	52.3 %
2001	286.8	410.4	24.9	722.1	39.7 %	60.3 %	56.8 %
2002	389.5	465.4	95.9	950.8	41.0 %	59.0 %	48.9 %
2003	471.7	433.9	114.8	1020.4	46.2 %	53.8 %	42.5 %
2004	464.8	512.2	167.7	1144.7	40.6 %	59.4 %	44.7 %

　　地方政府财政如此的拨款力度，对于一个法院的正常运转到底是一个什么概念呢? 以该院为例，财政拨款的数额大致与该院的人员经费相等。该院2000 年至2004 年财政拨款总额为1884.8 万元，而人员经费(包括离退休经费) 则达到1945.7 万元，财政拨款不足以支付人员经费的额度达到60.9 万元，占同期人员经费支出总额的3.1 %(见图三) 。这部分差额就需要诉讼费用予以弥补。类似情况不仅发生在湖南省，在其他地区也同样存在。据山西省高级法院的调查显示，山西省各级财政对法院预算内拨款基本上只能保证人员经费及少量的公务费，贫困地区的情况则更加严重。[18]

　　图三:2000 - 2004 年财政拨款与人员经费对比表 单位:万元

年　度	人　数	财政拨款	人员经费		财政拔款与人员经费两者相抵
			人员支出	离退休经费
2000	158	272.0	186.6	29.2	+ 56.2
2001	155	286.8	218.7	34.5	+ 33.6
2002	131	389.5	411.7	24.8	- 47
2003	137	471.7	433.9	13.0	+ 24.8
2004	131	464.8	557.6	35.7	- 128.5
合　计		1884.8	1808.5	137.2	- 60.9

　2. 法院从地方政府获取财政资源有限性的原因分析

　　其一，地方财力本身不够雄厚“， 有心无力”。由于各地经济发展不平衡，财政保障能力差别很大，尤其是中西部贫困地区财政保障能力更差。为了摆脱财政困难的局面，许多地方都将有限的资金投入到能够产生直接经济效益的工作中，而尽可能推托对法院的财政保障责任或鼓励法院向当事人获取。此外，根据我国《预算法》的有关规定:“各级政府应当做到收支平衡”。有些地方虽然财力较为宽裕，但是不容忽视的是，地方财政在坚持“预算平衡”的同时，已经走上了“钢丝财政”之路。“钢丝财政”是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的征收重点集中在一个或几个企业。如红塔集团每年提供的利润和税收占云南省财政投入的60 % - 70 %；山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的90 %左右。[19]“钢丝财政”的困扰，也使地方政府即便想改变法院的保障能力，也有心无力。其二，地方政府动力不足，“有力无心”。从该院所在地的财政情况来看，从1990 年至2004 年间，该市财政总收入从10463 万元增长到120061 万元，十余年间增长了11.5 倍，政府可用财力大大增强(见图四) 。2002 年至2004 年三年间，该市财政总收入增长了69.3 % ，本级财政支出也增长了43 %。但与此同时，对法院的财政拨款仅增长了19.3 %。虽然实行所谓综合预算管理，但由于采用基数加增长的预算编制方法，而没有实施零基预算，地方财政拨款与法院诉讼费用收入并没有脱钩；所谓财政拨款实际上仅仅只是按照基数加增长的方式拨出的“人头经费”，“收支两条线”根本就没有得到完全的落实。法院的“皇粮”仍然不保，直到2002 年之前，该院每年都出现财政赤字(见图五) ，人均收入在该市也处于中等偏下水平。地方政府之所以在财政供给能力进一步充实的情况下，对法院的财政保障能力仍然难尽人意，恐怕是利益因素所致。

　　图四:市财政总收入与司法投入费用情况对照表[20] 单位:万元

年　　份	财政总收入	对法院财政拨款	所占财政收入比例
1990	10463	76.7	0.73 %
1991	11689	58.9	0.50 %
1992	13120	71.5	0.54 %
2000	50326	272.0	0.54 %
2001	58328	286.8	0.49 %
2002	70920	389.5	0.55 %
2003	90182	471.7	0.52 %
2004	120061	464.8	0.39 %

　　图五:2000 - 2004 年实际收支情况表 单位:万元

年　　度	本年收入	本年支出	当年赤字	当年消赤	累计赤字
2000	600.4	642.1	41.7	40.7	87.6
2001	722.1	781.6	59.5	17.4	129.7
2002	950.8	998.6	47.8	2.4	175.1
2003	1020.4	1020.4		19.5	155.6
2004	1144.7	1144.7		23.6	132

　(1) 地方财政政策偏向于经济建设项目投资而忽视公共财政投入，导致对法院拨款增长缓慢。现阶段地方政府财政政策的取向取决于其自身利益。一般而言，地方政府及其领导人往往更热衷于投资短、平、快的“面子工程”、“政绩工程”，而对于社会长治久安、维护社会公平正义所必需的长期性、公共政策性的投资积极性不高。就该市的情况来看，当地财政支出的一个重要方向就是见效快的建设项目。如为发展园区工业经济，该市财政2003 年对生物医药园投入1.2 亿元，2004 年又直接投入5000 万元。由于当地属于山区，政府一直以来都将交通建设作为重中之重，近几年来，投资近10 亿元进行交通建设，基本形成了“一小时经济圈”。城市道路建设、公益项目建设等投入不断加大，仅2004 年就投入资金15.8 亿元。在这种情况下，地方政府有限的财力除了保障法院人员的基本工资外，不可能对法院审判资源提供充足的保障。

　　(2) 法院审判工作的外部性评价不高，地方政府无意增加司法投入。一般而论，政府提供的公共服务如果具有一般公众都可以普遍分享的正的外部性效果，则采取公共负担的原则比较合理；相反，这种公共服务所带来的利益主要为接受服务的公民独自享有的话，当事人负担的原则更为可取。[21]作为国家审判机关的人民法院，其通过审判解决纠纷向社会提供公共服务是具有一般公众都有权普遍享受的正的外部性效果的。但是，一种公共服务究竟具有多大的外部性效果，取决于地方政府的评价，而这种评价一方面受到当地整体的资源条件制约，同时也是由地方政府自身的利益所规定的。更具体地讲，在各地整体资源不同程度的短缺这个一般条件下，地方政府及其决策人物总是根据自己心目中一定的优先顺序来决定资源的投向及倾斜力度的。[22]从笔者考察的情况来看，尽管法院在民商事审判领域取得了明显成效，并由此获得了不少新的投入和树立了新的地位和权威，也意味着法院的民商事审判在维护市场秩序以及提供正当性符号的象征功能等方面的外部性效果也得到了加强，但是地方政府对法院审判工作的外部性评价远远未达到促使其大幅度增加法院财政拨款的程度，即便在地方政府财力大幅度充盈的情况下。在促进经济发展以保证财政税收不断增长方面，尽管该院民商事审判在解决具体的纠纷或保护单个民事主体之权利的功能得到了强化，但在促进统一的市场形成并维持市场秩序的功能并没有得到当地政府的认可，其原因与当地的经济模式密切相关。作为一个外向型经济相当发达的地区，市场经济发育较为健全，纠纷较少，地方政府的视角焦点似乎已转到培育新的经济增长点以及尽力从经济的高成长中获取更多的财税资源上来，使得通过诉讼解决纠纷以体现法院对经济发展贡献的机会大大减少，这与该院近几年民商事案件尤其是一般认为能体现法院为当地经济发展保驾护航能力的商事案件大幅度减少的现状是相匹配的。该院进入21 世纪以来，民商事案件收案数大体上呈逐年下降的趋势，2003 年、2004 年尤为明显。相对于2002 年，2003 年民商事案件减少了近1000 件，跌幅达到32 %(见图六) 。在这种情况下，民商事审判维护市场经济秩序的功能显然竞争不过地方政府倚重的那些对经济活动能够进行直接监督管理的部门，如税务等部门。当然，一旦地方政府对法院个别领域工作的外部性评价增高，也意味着地方政府财政投入的增多。2003 年，该市为创建省级金融安全区，要求法院加大金融案件的审理、执行力度，其成效卓着，因此市财政当年对该院追加了财政拨款55137 万元，占到了该年财政拨款总额的11.7 % ，使该年财政拨款额达到了历年的最高点。

　　图六:2000 - 2004 年民商事案件案平均收费明细表 单位:万元

年　度	受理案件数	审结数	民商事案件受理数	民商事案件审结数	民商事案件诉讼收费	案平均收费
2000	4506	4327	3803	3651	227.6	0.0623
2001	4089	3888	3374	3186	316.8	0.0994
2002	3716	3594	3041	2927	297.2	0.1015
2003	2687	2654	2065	2032	235.0	0.1156
2004	2940	2841	2237	2162	309.1	0.1430

　(3) 司法独立的要求使法院与地方政府的利益关系渐行渐远，地方政府增加司法投入的利益驱动力越来越小。“吃地方的嘴软，拿地方的手短”，由地方保障法院财政支出，形成了法院与地方畸形但又紧密的关系。长久以来，地方政府漠视司法权与行政权的界限，要求法院超越审判职权，参与招商引资、拆迁、计划生育执法、税收、环保执法以及城管处罚等等地方行政单位的日常行政管理活动，法院几乎成了行政执行机关。这一现象在上世纪90 年代中期之前尤为严重，这也在一定程度上成为地方政府愿意尽可能承担起对法院财政保障工作的纽带和理由。但是随着国家和社会对法治水平期望值的增高，上述做法显然与国家机关活动的法治原则是不相符的，与贯彻依法治国的基本方略也是背道而驰的。2005 年9 月，最高人民法院出台的《关于全面加强人民法庭工作的决定》明确规定:人民法庭应当严格依法履行职责，不得超越审判职权参与行政执法活动、地方经济事务和其他与审判无关的事务。有些地方法院也出台了类似的措施，如湖南省高院就针对地方各级法院在受理、执行行政机关申请执行的强制拆迁案件中存在的突出问题，下发了《关于城市房屋拆迁非诉行政执行案件有关问题的通知》，明确要求全省各级法院注意区分司法权与行政权的界限，不得违法参与政府及其他行政机关组织的有关拆迁的具体行政行为，以确保人民法院的中立地位。这些措施无疑是符合司法权运行规律的。但问题是，一旦地方政府通过某种形式与法院建立的利益关系链完全断裂，由于地方政府牢牢掌握了地方财政资源的话语权，地方政府有没有可能将财政资源更多的分配给与其利益关系密切的部门如公安、税务等，而不是积极地分配给法院? 因此，法院在这种情况下要想从政府中获取更多审判资源的期望是不太现实的。更让人担忧的是，一旦法院独立行使裁判权而在诉讼利益上惹恼了地方政府，地方政府因此对法院进行经济制裁也未为不可。此种情况下，指望地方政府不计成本、毫无代价地提高法院财政保障水平基本上是不太可能的。

　　(四) 法院财政保障体制地方化，导致法院利用诉讼费用制度进行权力寻租

　　在保障法院财政资源这个问题上，法院与地方政府难以避免“同床异梦”的尴尬局面。因为体制的原因决定法院与地方政府难以形成一个紧密的利益共同体，地方政府缺乏利益驱动以提供充足的财政资源保障法院的正常运转，而法院也缺乏反制手段来制约地方政府的“渎职”行为。因此，法院不得不转而向当事人以获取维持正常运转的财政资源，这是法院系统集体“乱收费”现象的乱源之所在。

　　1. 在法院财政保障体制地方化的背景下解读“乱收费”现象

　　法院系统的“乱收费”和诉讼费用管理乱的问题实际上是一个群体性的问题。而这一问题的实质指向是诉讼成本的承担问题，即作为解决、裁判社会冲突或争议的司法活动在当事人之间分配正义、生产正义这一公共产品的过程中所产生的成本由谁负担的问题。在任何国家里，诉讼成本即“生产正义的成本”是由两部分构成的:一部分是国家负担的“审理成本”，即公共成本；一部分是当事人负担的“诉讼成本”，即私人成本。[23]在我国，“司法预算地方化”实际上是将本应由国家负担的诉讼成本转由地方政府分散承担。“生产正义的成本”本已通过制定《收费办法》等规则确定了负担比例，但由于主客观原因的综合作用使得规则的限度被突破了，由此催生了“乱收费”现象。从这个角度而言“， 乱收费”的潜台词就是国家(地方) 通过一定的运作程序将本应由国家(地方) 负担的部分“生产正义的成本”转嫁给当事人负担。由于“乱收费”的实际操盘手是人民法院，“乱收费”的利益一般也由法院自己享有，因此，法院系统内群体性的“乱收费”现象，表面上来看是法院对当事人的集体违约，但“乱收费”背后真正的操盘手是地方政府，实质上是地方政府对当事人的违约，因为地方政府没有保障好法院正常运转必需的财政资源。换言之，法院财政保障体制地方化的缺陷，使作为国家审判机关的人民法院并没有成为真正超然于自身利益之外的完全“中立”的司法主体，而蜕化为一个需要从当事人手中获取规则以外审判资源的市场主体。

　　2. 地方财政保障不力，使法院利用诉讼费用制度寻租成为不二选择

　　有学者指出，至少到目前为止，支撑着法院运转的资源看来主要是由当事人通过民事经济案件的交 费这种方式(也许还有其他渠道) 来提供的。当事人提供的资源不仅用来支付具体案件的办案费用和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇，甚至法院的基本建设也在一定程度上依靠诉讼收费积累。[24]从个案的情况来看，当地政府向法院的审判资源投入并没有随着当地财政收入的增长而同步增长，反而呈现明显的下降趋势。与1990 年相比，2004 年该市财政总收入增长了11.5 倍，但以历年财政拨款额最高的2003 年的额度为基准，地方政府对法院财政拨款只增加了6 倍，远远低于财政总收入的增长幅度。虽然财政拨款的绝对数字在增加，但对法院财政拨款占财政总收入的比重大体上呈下降的趋势，与1990 年相比，2004 年财政拨款占财政总收入的比例仅仅只有0.39 % ，下跌了0.34 个百分比(见图四) 。财政拨款占财政总收入的比重甚至还不如省内某贫困地区法院。该贫困地区法院财政拨款占财政总收入的比重历年来最低也达到了0.71%，最高时达到了1.65% ，到2004 年仍然占到了0.84%。[25]

　　根据上文的分析，地方政府对该院的拨款大体上仅仅维持了该院人员的经费支出。其他业务经费支出、基本建设支出和物资装备建设支出，必须依靠该院从诉讼费用中解决。从该院2000-2004 年实际支出情况来看，由于地方财政提供的财政资源有限，导致该院到2004 年止累计赤字达到132 万元，即便是实行“收支两条线”的2000 年、2001 年、2002 年，该院仍然分别出现赤字41.7 万元、59.5 万元、47.8万元(见图五) 。出现赤字的主要原因是物质装备建设和基建项目投资。从支出明细来看，必须依靠诉讼费用筹措的开支保证包括日常公用开支、对个人及家庭补助支出和基本建设支出。从2000 年- 2004年，该院日常公用开支合计为1974.5 万元，年均394.5 万元；对个人及家庭补助支出合计为316.9 万元，年均63.4 万元；基本建设支出合计为350.3 万元，年均70.1 万元。三项开支合计2641.7 万元(见图七) ，年均528.3 万元。而该院同期非税收入255319 万元，其中诉讼费用收入为2136.5 万元，其他收入417.4 万元(见图二) ，年均510.78 万元。可以说，没有诉讼费用的支撑，该院的正常运转将很难维持。

　　图七:2000 - 2004 年支出明细表 单位:万元

年度	实际支出	其　　　中
		人员支出	日常公用支出	对个人及家庭补助支出	基本建设支出	退休人员经费
2000	642.1	186.6	354.7	10.7	60.9	29.2
2001	781.6	218.7	428.4	40.5	59.5	34.5
2002	998.6	411.7	260.6	166.1	135.4	24.8
2003	1020.4	433.9	530.6	27.9	15.0	13.0
2004	1144.7	557.6	400.2	71.7	79.5	35.7
合计	4587.4	1808.5	1974.5	316.9	350.3	137.2

　　可以得出的结论是:即便在实行“收支两条线”的情况下，财政的综合预算实质上就是一个“创收”文件，法院要确保审判工作的正常运转和法官有较好的福利待遇就必须设法抓“创收”。法院财政保障体制地方化的弊端，使审判活动的价值取向不可避免的带有明显的功利化趋向“， 利益驱动”成为又一无法自我克服的体制性病态。这是诉讼费用制度在执行中为什么会大打折扣，诉讼费用征收为什么会乱像丛生，诉讼费用管理为什么会那么混乱，“收支两条线”为什么会得不到强力贯彻的根本原因。地方政府对法院财政保障的不力，迫使法院不得不利用其在诉讼费用征收制度上的话语权，想方设法从中获取维持正常运转的资源。从个案的情况来看，该院获取正常运转必需的财政资源的途径有多种，其中最主要的途径就是从民商事诉讼费用和执行费用中获取。但近几年从民商事诉讼、执行费用中获取财政资源的方式开始受到各种因素的制约，对维持法院正常运转的支撑作用在降低，特别是民商事诉讼费用占法院总收入的比例呈总体上下降的趋势。执行收费也由于执行协商收费方式的取消，不可避免地将面临严重滑坡的局面。为尽量维持民商事诉讼费用和执行费用对财政资源的支撑能力，以免法院在缺乏其它收入来源的情况下陷入“无米下锅”的窘境，该院还从多方面入手，想方设法利用各种资源，在保障体制之外寻找财源。如争取上级法院指定管辖高额诉讼标的的商事案件和高额执行标的的执行案件，以获取不菲的诉讼费收入和执行费收入。仅2005 年，该院从上级法院争取到的指定管辖案件就达8 件，诉讼标的超过8000 万元。

　　二、诉讼费用制度与当事人诉权保障之关系考察

　　诉权是当事人的基本程序性权利，是当事人实现诉讼权益，制衡审判权的必要性权利。诉权作为公民的一项基本权利已得到各国宪法的确认和肯定，当事人的诉权保障已成为民事诉讼程序保障的核心内容之一，也是衡量一国民众接近司法、利用法院程度的标尺。[26]而诉讼费用的高低是评价一个国家民事诉讼制度运行状况好坏的重要指标。如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。[27]因此，对当事人诉权保障机制的合理与否，既是判断一国诉讼制度公平与否的重要指针，也是判断一国诉讼费用制度合理与否的晴雨表。

　　(一) 我国诉讼费用制度制约当事人诉权保障机制的非理性原因

　　我国现行诉讼立法并没有明确将交纳诉讼费用定为当事人起诉和行使诉权的必要条件，但最高人民法院在1994 年曾作出一个规定:“原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费，是人民法院受理案件的一个前提条件。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额缴纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序”，[28]也就是说在司法实践中，事实上将预交案件受理费作为诉讼的成立要件之一，如果当事人不交纳费用或在当事人申请缓交、减交、免交诉讼费用而未获得法院准许，诉讼程序是不可能启动的，当事人的诉权当然也就无法得到保护和实现。在现代法治国家，尽管一致认为“接受法院审判的权利”是宪法赋予公民的一项基本权利，但是，要真正实现这一权利，让普通民众真正接近正义或真正享受司法福利，合理的诉讼费用制度之构建是不可或缺的。因为只有在能够承担得起诉讼费用，且认为现实的诉讼费用是合理的情况下，民众才会利用司法实现自己的权利；反之，如果民众认为诉讼费用过高或不合理，那么他就会放弃对司法的利用，进而回避通过诉讼的方式来解决纠纷。在这种情况下，对于普通民众来说，所谓的接近正义也就成了一件可望而不可及的奢侈品。[29]在我国，司法资源获取的途径主要是国家财政拨款和诉讼费用收入。虽然诉讼费用收入一直被官方定性为“国家财政性资金”，但其初始来源是很清楚的，属于当事人提供的司法资源。1998 年初实行“收支两条线”之后，虽然当事人的裁判费用直接交财政专户，然后再由财政根据法院编制和经其审查同意后的用款计划按月下拨，由法院支配，但是裁判费用收入与国家财政拨款这两种资源的分别是清晰的，交费方式的变化不足以模糊裁判费用仍由当事人提供的实质。[30]由于法院财政保障体制地方化的原因，法院在与地方政府围绕财政资源的获取与分配展开的互动过程中，往往处于弱势地位，当法院发现地方财政资源十分有限，从政府手中直接获取充足的资源保障十分困难，且为争取更多的财政投入需要付出的交涉或谈判成本过大时，转而努力向当事人获取资源就成为了一种自然的选择。这是我国诉讼费用制度制约当事人诉权保障机制的天然原因。《法制日报》曾报道，东北某地法院在经济审判中如涉及本地国有企业时，立案和判决执行都得经政府审批，公然违反了宪法明文写着的“司法机关依法独立行使职权”原则；[31]从某种程度上来说，我国诉讼费用制度对当事人诉权保障机制的制约作用更多的来自于制度之外的原因，而并非制度本身。

　　(二) 我国诉讼费用制度对人们诉讼观念形成与转变的间接影响

　　诉讼法治现代化的实现，不仅需要建立一套与市场经济的内在要求相契合的诉讼制度，而且要求社会成员具有与之相配合和相协调的诉讼观念，因为“人们对法律的遵守程度决定于人们对法的态度”。[32]诉讼观念内在地指导着人们的诉讼行为。但与此同时，诉讼制度的差异对诉讼观念的形成和转变又产生影响。尤其是诉讼费用制度，由于其直接关系到当事人的利益，对于人们观念的影响甚为明显。据有关学者考证，从1898 年至1930 年英国官员统治管理威海卫的情况来看，中国人并非天性厌诉。相反，至少是原告，几乎都好诉。英国官员把中国人这种健诉的特性归因于没有高额的诉讼费用和其他费用。在这里，诉讼是一种“受欢迎的消遣”，一旦乡民发现只需要原来调解的一部分花费就可以打官司，那么就会有更多的人利用法庭进行诉讼。[33]而今天的现实则从反面证实了诉讼费用制度对当事人行使诉权的影响程度。法院收费高昂，当事人望而生畏，将愈发加重民众畏诉、厌诉的心态，尽管客观上可能减少一些可能的诉事，但长远来看，势必使通往正义之路越来越窄，妨碍依法治国方略的实现。[34]从所调查的法院来看，这是不无道理的。上世纪90 年代以来，该院受理的诉讼案件数呈井喷之势。1990 年该院受理的诉讼案件仅为2301 件，此后，该院的诉讼案件受理数逐年递增，一路飙升，至2000 年达到顶峰，当年该院受理案件达到4506 件，10 年间增长了将近一番。但从2000 年起，该院的案件受理数总体上呈逐渐下降之势，2003 年该院案件受理数竟然达到了1993 年以来的最低点，仅为2687 件，2004 年也仅为2940 件，甚至低于了1993 年的2962 件。由于民商事诉讼案件在法院收案数中的主体地位，因此，民商事案件的收案数基本上反映了这一趋势。该院民商事案件的受理数在2000 年达到历史的最高点，达到3803 件，此后一路下降，到2003 年达到1993 年以来的最低点2065 件，三年间，竟然下跌了45.7 %。其中主要是商事案件收案数下跌，该院主管商事案件的民二庭，2004 年受理的商事案件竟然只有区区240件，仅占当年民商事诉讼案件受案数的10.7 %。当年该庭对诉讼收费贡献最大，但随着受案数的下降，诉讼费用急剧萎缩。与民商事案件收案数急剧下降的趋势相反，民商事案件的案平均收费数却呈逐年递增的趋势。以近五年的数据为例，该院民商事案件的案平均收费逐年增加，从2000 年的623 元，增长到2004 年的1430 元(见图六) ，增长了1.3 倍。究其原因，虽然不能排除案件诉讼标的额增大而导致诉讼费增多的因素，但收费标准的大幅度提高和严重超标收费无疑是主要原因。该院行政诉讼的情况大体上也反映了这样的一个趋势。该院行政诉讼案平均收费标准居高不下，对当事人享有行政诉讼权的制约效用已经凸显出来，并影响到行政诉讼的健康发展。作为湖南省开展行政诉讼的先进法院，该院近几年行政诉讼案件的受案量萎缩严重(见图八) ，从一定程度上，可以对这一判断作一注解。该院行政案件收案数从开创时期的区区3 件，逐年增长，上世纪90 年代中后期达到受案高峰，1996 年达到131 件，2000 年收案数也达到123 件。此后，行政诉讼收案数一路下跌，到2003 年达到1992 年以来的最低点，仅收案41 件，与收案数最高的1996 年相比，下跌了68.7 %。2004 年，稍有增长，但也仅收案50 件，低于1992 年的52 件。但与此相反的是，该院行政诉讼的案平均收费数却大体上呈上升趋势，从近五年的数据看，除2002 年出现了一个较大的回落外，该院行政诉讼案平均收费从2000 年的609 元，增长到2004年的2540 元(见图八) ，增长了3.1 倍。行政诉讼案平均收费标准及增长幅度甚至超过了民商事诉讼案平均收费标准。这就带来一个疑问，为什么解决公权力纠纷的行政诉讼的成本要高出解决私权利纠纷的民商事诉讼成本许多? 这显然是不公平的。难道国家在有意提高“民告官”的门槛? 尤其在我国，行政诉讼尚且敏感，行政诉讼收费的高低关系到“民告官”成本的高低，对此值得我们反思。

　　该院民商事诉讼、行政诉讼案件收案数的双双下跌，和案平均收费数的双双上升，并不是一个孤立的现象，它们之间存在着某种内在的联系。简言之，乃是为前文所考察的民商事诉讼费用、行政诉讼费用征收中出现的种种乱像找到了一个最好的注解，即由于超标准、超范围收取诉讼费用导致的法院收费高昂，已影响到当事人诉权的行使，在高昂的诉讼费用作用下，人们已从好诉转变成慎诉、畏诉甚至是厌诉了。但实际上，因经济的快速增长和民众权利意识的进一步被唤醒，需要通过某种纠纷解决方式处理的纠纷却没有减少，也没有证据表明人民调解等纠纷解决机制的作用得到强化，一个现象是人们通过私力救济途径寻求纠纷的解决的数量在增多，因采取私力救济途径而产生的非法拘禁等刑事违法犯罪行为也时有发生。同时，社会上的“了难”风气日盛，尤其是在经济领域，“了难公司”、“讨债公司”生意红火，人们利用非正式途径甚至是非法途径解决经济纠纷的意识都大大增强了，而数量则节节攀升。

　　图八:2000 年至2004 年行政诉讼案平均收费明细表 单位:万元

年　度	受理数	审结数	行政诉讼费用收入	案平均收费
2000	123	120	7.5	0.0609
2001	58	55	6.8	0.1172
2002	55	53	3.2	0.0582
2003	41	41	8.4	0.2049
2004	50	50	12.7	0.2540

　　(三) 我国诉讼费用制度对当事人诉权选择的直接制约效用

　　由于法院无法从国家获取充足的审判资源，而被要求以自己的审判换取支撑审判所需的资源，法院自己收费养活自己，其在诉讼费用关系中的利益非常直接，使得中立性完全难以保证。法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中，其实际上成为了一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体，其在审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。我国法院一方面从国库获得充足经费的情况还不十分普遍，另一方面，在民事诉讼的制度及实践中却存在着一些使法院和法官个人可能直接从当事人获取费用的机会和漏洞。而在这方面发生的问题，在实践中就表现为法院“乱收费”现象。[35]而法院对诉讼费用的利益追逐，以及由此形成的趋利心理已经直接影响到了当事人诉权的实现程度。主要体现在以下几个方面:

　　1. 违背司法的被动性，鼓励利益关系人滥用诉权

　　对于法院来说，只有诉之于法院审理的案件越多，它从中谋取利益的机会也就越多。在此种情况下，由司法被动性引发的“不告不理”原则在某种程度上制约着法院的利益动机。实践中，为追逐更多的诉讼费用利益，一些法院不安于坐堂问案，奔走于企业之间，上门揽案，鼓励起诉，由此也形成了诸如企业、银行、电信等部门的法院利益关系群体。由于这种利益关系的存在，法院事实上成为了利益关系人专职的讨债人，诉权也因此毫无疑义地被滥用了。在司法实践中，很多诉讼标的额很小或者当事人完全有可能自觉履行的案件，都被诉诸于法院，并由法院收取高额诉讼费。为巩固利益关系，有些地方的法院还向利益关系人提供所谓的“延伸服务”，变被动受案为主动受案，美其名曰“上门服务”；深入企业，建立企业联系点，帮助企业审查合同，处理各种矛盾纠纷，主动提供司法保障，美其名曰“密切联系群众”；举办法律培训班，培训当地的厂长经理等，美其名曰“法制宣传”；进行诉前调解，帮助债权人催讨欠款，督促债务人履行债务，美其名曰“为地方经济发展保驾护航”，这些均是司法功利化的典型表现。在诉讼成本因为法院的乱收费问题而日趋高昂，即便是利益关系人也开始慎诉的情况下，法院还想方设法变通诉讼费的交纳方式，鼓励利益关系人诉讼。在调查中，笔者发现该院有一个法庭就以不预交案件受理费而从执行中直接扣除的方式鼓励利益关系人诉讼。曾经有一个时期，有些地方法院还以争管辖方式千方百计将利益关系人的案件置于自己的管辖范围内，以求得随之而来的费用收益，这种方式几乎发展成一门“艺术”。虚列第三人、甚至虚设法律关系，以调解结 案规避上级法院审查，凡此种种，不一而足，其中动机不言而喻，“乱收费”现象也愈演愈烈。由于法院是以国家强制力为后盾的，其相对于案件当事人而言具有无与伦比的绝对优势，当事人面对公然以公权侵害私权的司法行为，既无法抗拒又难以寻求有效的救济。如个案中所述的一系列超标收费案件，应该是法院趋利心理的最好写照和集中表现。

　　2. 漠视司法的“中立性”，限制外地人的诉权

　　法院不仅要保护本地当事人的利益，也要保护外地当事人的利益，公正才是司法的灵魂。以各级审判机关“靠山吃山、靠水吃水”的事态为前提条件，独任法官或者合议庭实际上很难在涉及当地政界、财界利害关系的跨省或跨县的诉讼中保持不偏不倚的公正立场，司法的地方保护主义的流弊也就难免渐趋严重、屡禁不止。[36]权力地方化有人称之为“司法割据”，这是我国现有司法体制的一个重要特征，也是影响审判独立的重大制度性障碍。权力地方化在实践中的显性表现有:在管辖上，无权管辖而强行管辖和跨越级别管辖；在审理中，对外地诉本地的案件故意刁难或久拖不决；在判决时，或避重就轻，或歪曲法律作出对外地当事人不利的判决；在执行时，对外地委托执行案件消极应付或干扰阻碍外地法院执行等。种种司法之消极作为，使外地人忌惮于外地提起诉讼已成为我国司法体制弊病的一大表征。

　　结　语

　　诉讼费用制度的重要性在于它是一国诉讼制度中不可或缺的重要组成部分，是评价一个国家诉讼制度运行状况好坏的重要指标。合理的诉讼费用制度，可以使普通民众能以较低之诉讼成本接近司法正义或享受司法福利，对公民社会权利保障机制的形成和发展影响甚大。在我国处于转型社会、体制不健全的背景下，诉讼费用制度与周边制度的潜在冲突性和对立性，折射出了法院这一社会纷争的最终裁判者在转型社会中的社会地位，以及司法对当事人诉权保障的程度。本文以个案实证考察为依托，着重分析了诉讼费用制度与周边制度的潜在冲突性和对立性及其导致的后果，使我国诉讼费用制度不仅因其制度本身的缺陷而引发对其合理性的争论，而且也使制度的运行与其制度设计本身也存在严重脱节的这一实际运行现状得到了较好的阐释。基于实证考察，我们认为我国诉讼费用制度的基本理念只有建构在保障法院全面发挥司法功能和保障当事人充分行使诉权这两个根本出发点上，其功能才能得到合理的发挥。




【作者简介】
廖永安，湘潭大学法学院教授。刘方勇，法官。


【注释】
[1]之所以选择基层法院，是因为无论从法官的人数，还是从处理案件的数量来看，基层法院实际上都是中国司法的最主要部分。如果放弃传统的道德主义和理想主义的视角，对于中国当代的法治发展最具有理论意义和最具挑战性的一系列问题(如诉讼费用制度)却是在基层法院最突出、最显著。(参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第11页。)之所以选择该基层法院，是因为作为正处于工业化初级阶段的中西部发达地区基层法院，无论从诉讼费用征收、管理制度的运行现状，还是从地方财政对审判运行的支撑能力来看，与其他欠发达或贫困地区基层法院相比，除了共性，还有其特质。
[2]参见左卫民：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，第138页。
[3]参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第166页。
[4]前引[3]，第176页。
[5]参见贾康、阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社1999年版，第9页。
[6]参见朱四倍：《我们何以享受世上最高房价和学费》，资料来源：http：//news1xin huanet1com/comments/2005-09/08/content-34600291htm。
[7]参见郭纪胜：《关于司法经费保障体制改革的若干问题》，载孙谦、郑成良主编：《司法改革报告———中国的检察院、法院改革》，法律出版社2004年第1版，第344页。
[8]只是2004年由于执行局在执行费收入、刑庭在罚没收入上对全院总收入贡献较大，对其实施了特殊政策予以奖励(按一般庭室最高限额双倍发放奖金、津贴收入)，致使全院人均年收入突破3万元大关。实际上，其他部门基本保持在人均213万元的水平。
[9]参见肖山：《北京公务员工资改革——顺应民心还是用药太猛?》，资料来源：http：// finance1sina1com1cn/g/20040908/104610082771shtml。
[10]参见曹勇：《“法官荒”何解》，载《南方周末》2005年9月15日。
[11]参见韦群林：《司法管理学——司法改革过程中孕育出来的新学科》，资料来源： http：//www1law-lib1com/lw/lw-view1asp?no=2817。
[12]参见柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年修订版，第280-281页；《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册，法律出版社1981年版，第280-297页。
[13]韩波：《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》，载张卫平主编：《司法改革论评》第4辑，中国法制出版社2001年版，第60页。
[14]参见傅郁林：《诉讼费用的性质与诉讼成本的承担》，载《北大法律评论》第4卷第1辑，法律出版社2001年版，第263-264页。
[15]参见郭纪胜：《关于司法经费保障体制改革的若干问题》，载孙谦、郑成良主编：《司法改革报告——中国的检察院、法院改革》，法律出版社2004年版，第338页。
[16]参见刘岚：《来自基层诉心声》，载《人民法院报》2002年3月14日。
[17]参见廖永安、李胜刚：《我国民事诉讼费用制度之运行现状——以一个贫困地区基层法院为分析个案》，载《中外法学》2005年第3期。
[18]参见关林书：《关于法院经费保障制度的调查与思考》，载最高人民法院司法行政装备管理局主办：《司法行政工作通讯》2004年第2期，第14-15页。
[19]参见魏凤春、于红鑫：《中国潜在危机的成因与对策》，载《战略与管理》2002年第1期。
[20]因版面原因，编者将1993年-1999年数据省去。
[21]参见前引[3]，第180页。
[22]参见前引[3]，第180页。
[23]参见廖永安：《民事诉讼费用制度》，载杨荣馨主编：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第524页。
[24]参见前引[3]，第189页。
[25]参见前引[17]。
[26]参见廖永安：《民事诉讼理论探索与程序整合》，中国法制出版社2005年版，第188页。
[27]参见符望：《现代司法理念与司法为民———从“接近正义”看民事诉讼制度的改革》，资料来源：http：//www1shezfy1com/Discuss/detail1asp?id=217。
[28]1994年最高人民法院《关于诉讼费两个请示的复函》。
[29]前引[23]，第526页。
[30]前引[2]，第138页。
[31]参见李永红：《司法公正有物质前提？》，资料来源：http：//www1sino law1 net1 cn/ news/wszh/lyhzl/2003891557021htm。
[32]参见刘旺洪：《法律效益之文化学探讨》，载《南京社会科学》1994年第4期。
[33]参见陈玉心：《清代健诉外证——威海卫英国法庭的华人民事诉讼》，载《环球法律评论》2002年秋季卷。
[34]参见贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第87页。
[35]前引[23]，第562-563页。
[36]参见刘爽：《2004司法改革前瞻：让司法机关不再制造民怨》，载《法律与生活》2004年第1期。