区际行政协议试论

【出处】《当代法学》2011年第6期
【摘要】区际行政协议是适应区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的内在要求而产生的一种新型、特殊的行政协议。区际行政协议具有区际性的显著特点，并且在协议的缔结主体、程序、内容、履行、效力上也有自身的特殊之处。从《粤港（澳）合作框架协议》实践状况来看，我国区际行政协议既有不少创新但同时也存在若干问题，亟须从树立行政自制理念、完善具体规则建构和法治化等方面来加以改进，以解决“一国两制”下区际协调的法制困境。
【关键词】行政协议；区际行政协议；实践状况；完善建议
【写作年份】2011年


【正文】

　　在我国行政法理论中，区际行政协议作为一个新生事物，尚缺乏系统的研究。我国的区域经济一体化，推动了“一国两制”背景下的政府合作协议实践。2010年4月和2011年3月，广东与香港、澳门先后在北京签署了《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，这是我国省级政府与特别行政区缔结的政府合作协议，《框架协议》对两地的发展进行了整体性安排，并首次明确提出建设亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，共同打造世界级新经济区域，促进区域经济一体化发展。应当看到，这两份协议仅仅是起步，大量的省级政府与特别行政区之间的政府合作协议将陆续展开。在“一国两制”背景下准确认识该类政府合作协议的法律属性，有利于协议的规范与调控。如何界定此类协议的法律属性，本文提出区际行政协议这一概念来描述和分析该类创新型法律实践。

　　一、区际行政协议的概念

　　近年来，我国地方政府之间通过行政首长联席会议机制缔结合作协议的情况日渐增多，政府合作协议作为联席会议达成的一种结果，在法学上被定性为“行政协议”。但是，我国行政法学界目前对行政协议的探讨还局限于我国大陆范围内，而忽略了在WTO框架和“一国两制”背景下港澳与内地不同法域之间的特点，因而现有的理论框架难以完全应用于港澳与内地地方政府之间签订的行政协议。为此，本文主要研究港澳与内地地方政府之间的政府合作协议，并以区际行政协议这一概念来把握其特质。

　　（一）区际行政协议的基本涵义

　　学界目前通说的观点认为，“行政协议是两个或两个以上的行政主体，为了提高行使国家权力的效率，实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为，本质上是一种对等性行政契约。”{1}(P46)就其适用范围而言，行政协议多用于内部行政和中间行政[1]领域，其中以行政主体签订的协调经济区域内社会与经济事务的合作协议最为常见，因此，本文所探讨的对象亦限于此。

　　“区际”一词是国际私法上的概念，是一个以法域为基础的引申概念。“一般说来，一个具有独特法律制度的地区被称之为法域。”{2}(P274)如果一个国家内部存在数个具有独特法律制度的行政区域，行政区域之间就形成了不同的法域，各法域之间的相互关系便可称之为区际。自港澳回归、中国加入WTO以来，港澳与内地形成了一个主权国家内三个不同的法域。随着三地经济的密切联系，港澳地区与内地部分省区开始形成了一定的经济区域（如粤港澳），但该类经济区域有别于一般的国内经济区域，政府各自所属法域互异。为了协调区际之间的社会经济公共事务，三地政府依据各自的行政权职能缔结行政协议，由此而产生了一种新型、特殊的行政协议—区际行政协议。笔者认为，所谓的区际行政协议是指在区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的目标指引下，一定经济区域内不同法域的行政机关之间为协调区际公共事务而订立的行政协议。

　　（二）区际行政协议与相关概念辨析

　　1．区际行政协议与区域行政协议

　　目前学界所谓的行政协议大多是在区域行政协议的层面上使用。“区域”其实是指经济区域，在实践中较常被关注的区域主要是已经形成且较为稳定的，由相邻的若干行政区组成的经济区域，如跨省际的“长三角”地区。因此，区域行政协议主要是从经济区域的同质性出发，来研究一个国家内具有共同经济特征或经济联系的不同地方政府之间签订的行政协议。由此可见，区域行政协议不存在“区际”特性，因为经济区域内的行政区划均依我国法律所设立，同属一个法域，实为一个主权国家内跨行政区划的地域范围。

　　2．区际行政协议与区域行政立法

　　区域行政立法，“是指具有立法权的若干个地方政府进行的横向立法协调，其不仅表现为一种共同的立法行为，更多的是地方行政立法上的沟通与合作。”{3}(P74)如2006年辽宁、吉林、黑龙江三省在我国内地建立了首个“区域性立法协作框架”，实现省政府间的立法协作。而区域行政立法是以地方立法为基础而展开的，实质是地方政府间的联合立法。目前我国《宪法》及《立法法》没有承认中央与地方之间、地方政府之间可以联合制定法律，因而存在法律上的障碍。但目前学界普遍认为，虽缺乏立法上的直接授权，但从立法主体来看，应当属于地方政府规章。“区域行政立法与一般地方政府规章的差别仅在两者的适用范围上，前者是通行于全区域的政府规章，而后者只能在单个行政区划内施行。”{4}(P74)

　　区际行政协议与区域行政立法的主要区别有二：一是两者的性质不同。区域行政立法，顾名思义所订立的规范性文件具有法律效力，是形式意义上的法。然而，行政协议就其自身结构而言并不构成法律，本质上是一种公法契约。二是两者的功能不同。区际行政协议的功能在于区域行政协调，而区域行政立法则在于区域立法协调。区际行政协议相对于区域行政立法具有简单、灵活和更具有透明度的特点，但仅局限于一般行政事项。涉及重大政治问题或行政协调机制不足以解决问题时，区域立法协调则更具优势，可以从根本上解决法制冲突的问题。由此可见，两者在功能上可以优势互补。

　　3．区际行政协议与《关于建立内地与港澳更紧密经贸关系的安排》(CEPA)

　　关于CEPA的法律性质，目前学界观点较多。[2]本文认为，CEPA是同一主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际自由贸易协议。根据1947年《关税与贸易总协定》（GATT1947）的规定，任何实体不论其是否为主权国家，只要能够代表某个在处理对外贸易关系与GATT1947规定的其他事务具有完全自主政府即构成一个单独关税区，可以成为WTO的成员。WTO有关协定沿袭了GATT1947有关成员资格及单独关税区的规定。由WTO协定有关成员资格和“一国两制”的政策取向所决定，港澳在国际贸易实践中享有单独关税区的地位。由此可见，CEPA是一个主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际贸易协议，而不是严格意义上的国际条约。同时；“由于CEPA属于WTO体系中的统辖两个单独关税领土的政府间达成的区际协议，不但CEPA各方应负有信守该区际协议之义务，而且WTO的其他成员方也负有基于WTO规则尊重该区际协议之义务”。{5}（P123-124）因此，CEPA也就具有了国际法上的拘束力。相比之下，区际行政协议不具有国际法上的拘束力，这一点明显与CEPA不一样。此外，CEPA规范的内容主要是贸易自由化和投资便利化，对其他社会经济领域的公共事务基本没有涉及。而区际行政协议规范的内容基本上可囊括区域经济和社会发展的所有行政事务。当然，两者也有相似之处，如两者所规定的内容同属行政管理事项，尤其是涉及贸易经济领域，CEPA更是区际行政协议缔结的依据，如《粤港（澳）合作框架协议》便是依据CEPA而制定的。

　　二、区际行政协议的特征

　　（一）缔结主体是同一经济区域内不同法域的行政机关

　　区际行政协议首先是一种行政协议，它要求协议的缔结主体必须是两个或两个以上的行政机关。就缔约的主体来看，它是在“一国两制”的方针下，由内地地方政府或其职能部门与港、澳特别行政区政府或其职能部门订立，具有属于同一经济区域内但分属不同法域的特点。

　　（二）缔结内容为协调区际政府间的社会经济公共事务

　　所谓区际法律冲突，“一般是指一个主权国家内不同地区之间，因为其法律规定的不同而给有关社会、政治、经济活动的实施带来的法律适用上的冲突。”{6}(P14)因而，区际法律冲突一般通过区际冲突法或统一示范法的方法来解决问题。然而，区际行政协议并非区际冲突法，也不是示范法，而是通过政府间协商签订合作协议的方式，来处理区际间的公共事务和加强横向联系，建立协调机构解决区际行政管理事务之间的矛盾，达到共同发展之目的。

　　（三）缔结协议和履行机制具有非强制性

　　区际行政协议的缔结和履行是自愿的，协议的缔结建立在协商一致的基础之上。从这个角度来看，区际行政协议本质是一种公法契约，体现了协议主体的平等自愿性和行政权的自我运用。协议是具有约束力的，是缔约各方履行相关义务的依据。并且，缔约方通常据此制定出具体的实施方案或办法。但是，区际行政协议的约束力并非源于任何成文法规范，而是基于相互信任而产生的自我拘束力，因而具有非强制性。并且，目前也没有法律专门规范该类行政协议，对区际行政协议的规范主要是适用法律保留原则和通过行政机关所制定的内部规则来实现，因而，协议的违约责任主要表现为内部责任形式，不具有可诉性。

　　（四）协议具有软法的效力

　　在实践中，区际行政协议不仅约束缔约各方，还可能对其辖区内的相对人产生外部效果，“通过约定缔约机关之间的权利义务而使得相对人获得某种利益或使其利益范围受到某种限定。”{7}(P194)从形式上看，协议条款中缺乏法律规则的基本要素，没有严格的法律逻辑结构、也不是明确的权利、义务和责任的规约方式，但协议仍具有事实上的拘束力，缔结协议的行政主体乃至辖区内的相对人是受其约束的，当其违反协议时也有相应的不利后果。“协议的实现也不是表现为协议一次性的适用于某一特定对象，而是表现为各成员方制订相应的经济政策，并将之反复适用于某一类对象。”{8}(P97)由此可见，区际行政协议虽然没有明确的法律效力，但是具有事实上的拘束力，在效力上应属软法的范畴。

　　三、区际行政协议的价值与作用

　　（一）适应区域经济一体化的发展趋势

　　我国区域经济一体化进程发展迅速。“一体化是一个导向自由的概念，其首要的意义却是消极的形式，它意味着消除源自成员国间边界对生产要素的种种障碍，拆除各种影响自由流通的壁垒；然后才是积极意义上一体化—推行共同政策，促进经济与社会政策的接近。”{9}(P16)欧盟一体化的经验告诉我们，单纯依靠市场自身的整合机制是不够的，区域市场的一体化要求政府之间主动撤除各种妨碍区域间要素和产品流动的行政壁垒，实现经济区域内行政制度的协调一致。区际行政协议就是这样一种行政协调机制，在自愿、平等、互利的基础上共同协商，以有效平衡经济一体化与政府利益之间的张力。

　　（二）符合区域合作治理的内在要求

　　传统的政府行政模式是一种行政区行政，政府单元基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式对本行政区社会公共事务进行垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。“近些年来，随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益‘外溢化’和‘区域化’，传统行政区行政的治理模式已越来越陷入‘治理失灵’的困境，于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式便应运而生。”{10}(P53)区域公共治理，要求区域政府之间要通过一定的机制和规则共同管理经济和社会事务，维护和增进地区共同利益。区际行政协议以契约的形式实现行政合作，以合作主导政府内部部门间关系以及政府之间的关系，从而在根本上改变传统的“部门主义”、“地方主义”等内部性问题对一体化进程以及有效治理的妨害。

　　（三）有助于解决“一国两制”下区际行政协调的法制困境

　　我国内地与港澳地区一体化的区域经济发展，要求消除地方行政壁垒，离不开一体化的法制环境。行政法制的协调可以有三种路径：一是区域行政立法。区域政府间联合统一立法的方式能够最大程度地消除立法泡沫，实现法制的统一。但区域立法协调的机制也有其程序繁琐且弹性不足的缺点，况且港澳与内地地方政府实行联合立法似乎与现行法律精神不相符合。二是建立区际行政冲突法规则。港澳与内地存在区际法律冲突，按理可比照国际私法上的冲突法规则，建立区际间的行政法律冲突规则。这个方案虽可行但有其致命的弱点，即冲突规范只是指向所要适用法律的连接点，只作立法权的选择，并不问该管辖权地区有无调整该法律关系的法律和具体内容，因而缺乏针对性，难以满足区域经济一体化对法制的需求。三是采用区际行政协议的方式。此种方式相比前两种模式具有明显的优越性：首先，它既尊重港澳地区高度自治权，又切实体现了一国两制下法域平等的基本原则。其次，这种模式程序简单、灵活便利、易于操作。由两地政府的行政首长通过联席会议机制就合作事宜进行协商、沟通，能够最大程度地平衡各方利益，作出科学的制度设计与程序安排。再次，采取这种方式不需要对现行法律制度作大的变动，易于为各方所接受，是一种较为务实的选择。

　　四、我国区际行政协议的实践状况

　　《粤港（澳）合作框架协议》具有区际行政协议的典型特征。本文以该协议文本为观察对象，尝试对我国区际行政协议的实践做一解析。

　　（一）缔结依据

　　《粤港合作框架协议》首先指出：“为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其补充协议，促进粤港更紧密合作，广东省人民政府和香港特别行政区政府经协商一致，制定本协议。”这意味着《粤港（澳）合作框架协议》属于特别行政区政府行为而非立法会权能范围，缔结依据来源于《基本法》中赋予特区政府的行政管理权。而对于广东省政府，缔结协议的依据一般认为来源于宪法、地方政府组织法赋予的地方事务管理的职权，但从已签订的区际行政协议来看，部分协议内容明显涉及宪法与法律规定属于中央权限范畴的事项。如《粤港合作框架协议》中有关金融合作的问题，就属于《立法法》规定的相对保留事项。依法行政中的法律保留原则要求行政机关实施任何行政行为都要有法律授权，如无明确授权，其缔结区际行政协议的合宪性与合法性就可能发生问题。

　　（二）缔结主体

　　粤港澳区际行政协议的缔结主体是三地政府机关及其职能部门，这里包括三个层次：一是粤港澳政府之间缔结协议。如2010年粤港政府签订的《粤港合作框架协议》等；二是粤港澳相关职能部门签订协议，如2004年广东科技厅与澳门科技委员会签署的《粤澳科技合作协议》等；三是广东各市与港澳以及广东各市其职能部门与港澳相关职能部门签署协议。如2004年香港律政司与深圳市司法局签署的《香港深圳法律服务合作协议书》等。

　　（三）缔结程序

　　《粤港（澳）合作框架协议》的缔结过程，可以大致包括以下几个步骤：1．高层会晤磋商。这一过程的特点是由行政首长进行会面磋商，另外，广东省委书记亦代表党组织也参与其中。2.召开行政首长联席会议，研究《粤港（澳）合作框架协议》工作。3．充分调研、听取民意制订框架协议。4．文本形成后，向中央政府请示。5．国务院批示与修改。国务院充分征求了国家发改委、国务院港澳办等多个部门的意见，组织力量进行修改完善。6．国务院审核同意。经粤港（澳）双方多次反复修改后，国务院正式审核同意《粤港（澳）合作框架协议》。7．行政首长代表行政区签署协议，协议即时生效。

　　（四）协议条款

　　归纳起来，目前区际行政协议主要包括以下条款：

　　1．标题条款。从目前粤澳政府签订的区际行政协议来看，[3]具体的协议名称还缺乏统一的规定：有的称为“协议”，有的称作“框架协议”，还有的称“协定”，还有的称之为“备忘录”，更有的称“安排”等等。本文所考察的《粤港（澳）合作框架协议》使用的协议名称是“框架协议”。

　　2．介绍性条款。协议第一章专门介绍了粤港（澳）合作的宗旨、发展定位、合作原则与主要目标等情况。如《粤港合作框架协议》指出“形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域”是粤港合作的宗旨目标，为此，应当坚持“优势互补、互利共赢、平等协商、重点突破、协调规划、合理对接、市场主导、政府推定”的原则开展各方面的合作与协调。

　　3．合作安排条款。从条款所涉范围来看，基本覆盖了三地经济与社会发展的各个领域，充分体现了区域一体化的诉求。归纳起来，它主要解决以下问题：(1)地区间经济协同发展，如产业协同发展、服务业和制造业科技创新等。(2)政府执法机构之间的协调与合作，如海关、商检、食品安全、质量认证、知识产权保护的部门协助。(3)“公共物品”的政府协商治理，如江河、水、大气等环境问题的治理，流动人口的管理，安全生产与应急管理等等。(4)基础设施、公共服务等社会公共事务的一体化，如城市规划、道路建设、工业设施的节约利用、养老保险、技术合作、法律事务合作和人才交流等等。但是，协议条款往往过于原则或抽象，条文中的权利义务逻辑结构不强，缺乏明晰的权利义务内容，从法理上说很难归类为法律规则。

　　4.履行方式条款。《粤港（澳）合作框架协议》均用一章的内容专门规定了保障协议履行的机制安排。其中分别规定了四个保障机制：一是决策：确立高层会晤机制。二是执行：建立粤港（澳）联席会议制度和工作机构。粤港（澳）合作联席会议制度将会承担确定年度重点工作等细化实施方案，具体落实协议条文的责任。三是咨询：建立专策小组，负责决策辅助和执行监督。四是民间合作：发挥粤港澳合作促进会的民意交流平台作用。应该说，履行机制的设计较为全面，具有一定的创新性和可行性。

　　但值得注意的是，区际行政协议与我国绝大多数区域行政协议一样，均未约定协议履行中的违约责任和纠纷解决机制。

　　五、完善我国区际行政协议实践的若干建议

　　（一）树立行政自制的理念

　　区际行政协议缔结主体之间不存在命令与服从的行政隶属关系，它们的平等性决定不存在任何一方强加其意志于另一方的情形，各方主体只能在对等协商的前提下，自愿决定是否参与缔结协议和对协议的内容加以确认。区际行政协议“由于其目的是在法律范围内谋求本地区经济和社会的更好更快的发展，因此从理论上说，其有限的强制性来源于相互间的信任和内部压力机制和评价机制，以及出于名誉维护的需要而产生的自我约束力。”{13}区际行政协议的缔结与履行彰显了行政机关的意思自治，是对行政裁量权的尊重，也充分体现了契约精神。

　　契约精神所蕴含的平等、合作、诚信深刻影响着区际行政协议的操作过程，对缔结协议的行政主体提出了自我约束、自我规范的要求。具体来说，一方面，在协议的缔结过程中，虽然政府都追求自身利益的最大化，但是它不能罔顾其他行政主体的利益和该区域内的整体利益，在协议的订立过程中要时刻保持沟通和对话，调整己方的观点和期望，协商一致达成共识；另一方面，在协议的履行阶段，根据“协议必须履行”这一基本的契约精神，缔结政府有义务去兑现自己的承诺，不得随意违背自己的承诺。即使要改变协议的内容，也要缔结主体各方经过协商一致，否则不能单方面改变协议的内容。区际行政协议这种非强制的合作机制的优点就在于其灵活性、自愿性，但同时也是它与生俱来的缺陷，就像是一把“双刃剑”。要克制行政机关的随意缔约或违约行为，关键问题还是要从根本上树立政府对自身违法或不当行为的自我控制理念，使其协议的缔结与履行始终在合法合理的范围内运行。

　　（二）明确区际行政协议的法律地位

　　区际行政协议具有区际性，在港澳和我国内地现有的法律规范体系中的位阶如何尚存疑问。根据“一国两制”的原则，港澳地区在继承原有规范体系的基础上形成了相对独立完整的法律规范体系。在香港，除基本法外，原有的法律包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法得以保留。澳门基本法规定的法律规范形式有：法律、法令、行政法规和其他规范性文件。此外，港澳行政长官均有权发布行政命令。由此，区际行政协议究竟属于行政机关的附属立法行为还是行政命令并不清楚。同样，我国内地现有的法律体系中也无法发现行政协议的位阶属性。对此，可以考虑“分别”处理的方法，由香港、澳门与内地分别根据各自的法律传统与法理学说，对区际行政协议进行定位，按照各自的理解定位区际行政协议的法律位阶，这种做法最大限度的满足“一国两制”下高度自治的要求。对于我国内地政府而言，考虑区际行政协议的法律地位应以其效力优先为宜，具体是指区际行政协议的效力高于缔约机关所制定的地方政府规章、行政规范性文件，但不高于地方性法规，这有利于协议的履行和实现。

　　（三）确立区际行政协议的争议解决机制

　　区际行政协议在履行的过程中，不可避免地会发生纠纷，但在目前的实践中却基本没有约定协议履行中的纠纷解决机制，这无疑是一大缺陷。在国外，这类纠纷可以通过行政诉讼的途径解决。比如，《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第8条规定：“在不违反第6条第3款规定的情形下，解释和履行中可能产生的争议问题应属行政纠纷法庭过问并管辖，否则，可由宪法法庭管辖。”但是，由于港澳特别行政区享有独立的司法裁判权且与内地的司法体制并不一致，因此，通过行政诉讼程序解决协议纠纷的设想，在现行法律框架内不可行。

　　在协议纠纷解决机制的建构方面，可以借鉴美国州际协定的ADR制度。美国的州际协定大多约定以调解或者仲裁的形式来解决争端。[4]这种替代性的争议解决方式意味着，引起争端的行政协议的各方成员应当首先进行协商、斡旋、调解、调停、仲裁等程序。可以在区际行政协议的条款中规定当缔结协议的行政机关对协议的执行以及相关领域的管理问题不能达成一致时，缔结主体可以要求由共同的上级政府机关或者其他有权组织代表参与到该争端的解决过程中来，由多数意见决定最终的争议解决方法。也可以在发生纠纷时，由各方任命一人作为代表，双方再共同选出第三人，由这些人组成调解委员会来决定争端的解决方案，这类仲裁方式的结果具有法律效力，对参加协议的各方都有拘束力和执行力。为此，笔者对完善区际行政协议的争议解决机制提出两条大致的构想：一方面，可以借鉴WTO或其他先进区域性组织的争端解决形式，通过调解、协商的方式解决协议纠纷。另一方面，在区际行政协议中引入仲裁机制，并充分考虑港澳与内地仲裁规则的异同，设计出符合三地法治共同目标的仲裁制度，建立统一高效的争议解决机制。

　　结语

　　区际行政协议是政府间主动、平等、自愿开展的合作机制，其最大的优势在于主体之间的意思自治，以柔性的非强制手段来实现服务行政的目的。目前，我国区际行政协议的缔结与履行展现更多的还是政治性和政策性的成分。“这种以政治力量为主导经贸发展的力量可能在短期内即两地还处在经贸整合的起步阶段，比较好地解决较少的矛盾和冲突，促进经济社会发展。”{14}(P78)但是，从长远来看，区际行政协议的法治化始终是个不能不正视的问题。由于目前尚未有法律来规范这一类行政行为，未来可将包括港澳地区在内的全国各大经济区域之间的区域合作协议统一予以立法规范。由于区际行政协议涉及到中央与地方、地方政府与港、澳之间的关系问题，由全国人民代表大会或其常务委员会专门立法，符合《立法法》与《基本法》的有关要求。




【作者简介】
崔卓兰，吉林大学法学院教授，博士生导师；黄嘉伟，黄埔区人民法院。


【注释】

[1]汉斯?J．沃尔夫等人以内部效果与外部效果为标准把公共行政分为三种：（一）内部行政，指针对内部的行政活动，其作用是创造公共行政所必要的条件，包括组织、人员、财政以及内部监督；（二）中间行政。指行政主体之间的活动，包括行政机关和机构之间在行政过程和程序方面的正式或者非正式的合作、附和、参与等活动；（三）外部行政。指行政主体对外进行的活动，针对行政主体与个人和有关的第三人之间的关系，以及国家行政和地方行政之间的关系。参见[德]汉斯?J．沃尔夫、奥托?巴霍夫、罗尔夫?施托贝尔著：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第30页。
[2]主要有三种观点：一是国际经济协议，具有自由贸易性质；二是一个主权国家内统辖不同单独关税领土的政府之间达成的具有国际法效力的、特殊的区际自由贸易协议；三是受国际条约规范和调整的一国国内的法律安排。
[3]笔者收集了2004年-2010年粤澳政府签署的政府合作协议至少有19项，包括：1.《粤澳科技合作协议》；2.《粤澳供水合作框架协定》；3.《粤澳食品安全工作交流与合作框架协定》；4.《粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协定》；5.《粤澳中医药产业合作框架协定》； 6.《粤澳旅游合作协议》； 7.《粤澳双方共同推进中医药产业合作项目协议》；8.《粤澳文化合作项目协定》；9.《粤澳教育交流与合作协议》； 10.《粤澳体育交流与合作协议》；11.《粤澳城市规划合作框架协定》；12.《关于成立珠澳合作专责小组的备忘录》；13.《粤澳应急管理合作协议》；14.《加强全面战略合作协议》；15.《粤澳职业技能开发合作协议》；16.《关于进一步做好粤澳合作框架协议起草工作的备忘录》；17.《关于探讨粤澳双方共建中医药产业合作基地的备忘录》；18.《粤澳旅游合作协议》；19.《广东与澳门海上搜救合作安排》。
[4]如美国的皮克斯河协定（Pecos River Compact）第13条规定：当发生纠纷时，应组成缔约双方代表及选出的第三方在内的三人委员会，但三人委员会只有最终解决方法的建议权，而没有决定权。但是，协商的方式并不总是有效的，此时可以约定用仲裁的方式来解决。又如美国蛇河协定（Snake River Compact）的第4条对仲裁作了规定：当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候，成员州可以要求美国地质调查委员会（United States Geological Survey）或其它有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来，争端的最终解决方法由三方中的多数意见决定。ADR的解决纠纷的方式，既有利于纠纷的解决，也有利于各方继续保持友好的合作关系。




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