治安拘留处罚违法应当撤销

2006年08月18日

朱某某诉某某市公安局不服行政处罚案原告方

代 理 词（摘要）

依据法庭调查查明的事实与法律，本代理人认为：某某市公安局某公行决字（2006）第600号“公安行政处罚决定书”（以下简称处罚决定）违法，应予撤销。理由是：

一、处罚决定认定原告违法事实不清，证据不足。

处罚决定在陈述原告违法事实时引述了我国《集会游行示威法》和《信访条例》作为原告违法事实的依据，但没有引用具体条款，原告不知道自己违反了上述两法的什么条款，即处罚决定没有明确原告到底违反什么具体的法律规定。

原告去北京国家信访局上访是事实，但并没有到中南海上访，走到中南海西门附近只是路过。原告走在前，沈明亮因腿脚不便跟在后面。原告在相距新华门还有100米左右的地方驻足观看时，有一穿着便服的男人过来问“你是否来上访的？”原告如实告知是来上访的，其本意是“来北京上访的”，该便衣接着就说“这里不是上访的地方。快上车吧！”原告于是就上车来到了派出所。派出所民警既没询问、也没作笔录。只是让原告拿出身份证拍了照。前后不到5分钟。然后就没有人过问，半小时后有几位某某口音的人来接原告到旅馆。整个过程就是这样。根本没有说过要找中央领导上访和所谓的滞留不走的事实。鉴于被告提供的证据材料中的北京公安局西城分局府右街派出所的“通知书”与“工作说明”是没有合法来源的书面材料，其真实性、合法性不能得到确认，因此不能作为定案的依据。因此处罚决定认定原告所谓的违法事实证据不足。

　　二、处罚决定对原告违法事实的定性混乱，且错误。

首先，对原告所谓的违法行为定性混乱。被告在传唤证和处罚决定上均认定原告系“扰乱公共秩序”，在复议答辩书中却认定原告是“扰乱机关秩序”，市人民政府的复议决定认定原告违法行为的性质是“扰乱该地区的公共秩序”，被告在本案“行政诉讼答辩书”中又变成了“扰乱机关秩序”。可见，被告认定原告违法事实混乱，莫筹一衷。

其次，不管认定原告是“扰乱公共秩序”还是“扰乱机关秩序”，都是没有事实和法律依据的错误认定。

所谓扰乱单位秩序行为，是指扰乱机关、团体、企事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常执行，尚未造成严重损失的行为。这类行为侵害的是机关、单位的正常秩序，致使机关单位的工作秩序不能正常进行，但未造成严重损失的行为。是由自然人出于故意，以此希望达到某些企图和目的。

扰乱公共场所秩序的行为，其主要表现为：在公共场所故意违反公共行为规则，聚众起哄闹事；进行非法游行或者静坐示威，造成交通阻塞，秩序混乱；阻止、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序等。

从处罚决定适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定进行处罚的情况看，可以推定被告认定原告是“扰乱单位秩序”。依据《浙江省公安厅关于对扰乱公共秩序等五类常见违反治安管理行为法律适用问题的意见(试行)》规定：一、扰乱单位秩序行为，有下列情形之一的，属于违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“情节较重”的情形：

    （一）因扰乱单位秩序行为受过处罚或者多次扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序行为，不听劝阻的；?

（二）在机关、团体、企业、事业单位内损毁办公用具、物品、门窗等物，毁坏文件材料等，造成较大损失的；?

（三）无理推拉、纠缠、辱骂、围攻或者殴打有关国家工作人员、职工、教师、科研人员、医务人员，造成伤害后果或者恶劣影响的；?  （四）围堵、封闭机关、团体、企业、事业单位的主要出入通道，造成交通长时间堵塞的；

（五）占据办公室、实验室、教室、生产车间以及其它工作场所，时间较长，经多次劝说拒不离开的。

对照原告的行为，一条也够不上。所以，处罚决定认定原告属“扰乱单位秩序”违法行为的定性是错误的。

三、适用法律、法规和规章错误。

首先，处罚决定没有法律依据。最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
　　被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条也做了相应的规定。鉴于被告在规定的举证期限内没有提供据以做出具体行政行为的依据，因此，被告做出的处罚决定应当认定没有依据。

其次，退一步讲，处罚决定在认定事实上只引述了《集会游行示威法》和《信访条例》，但具体违反哪条法律、法规却没有引用，这也属于没有适用法律的行为。

再者，鉴于处罚决定对原告行为的定性错误，原告根本没有任何扰乱机关工作秩序的行为。所以，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项规定进行处罚在根本上也是错误的。

四、程序违法。

1、没有立案。立案（或者说受案）是行政处罚管理行为的基础。没有立案，任何调查、取证、处罚等等行为都是违法的。依据话：没有立案就不存在处罚。被告提交的第一份证据“受案登记表”中的案由是“治安大队20060220沈某某、朱某某扰乱公共秩序案”；“传唤审批表”中的案由也是“治安大队20060220沈某某、朱某某扰乱公共秩序案”，但，某公传字【2006】第七十号“传唤证”对原告的传唤理由是涉嫌“治安大队20060227沈某某、朱某某扰乱公共秩序案”。可见，只有“治安大队20060220沈某某、朱某某扰乱公共秩序案”是经过受案审批并批准传唤的。但没有后续的调查取证工作。而真正进行传唤的所谓“治安大队20060227沈某某、朱某某扰乱公共秩序案”则既没有立案（受案）程序，也没有传唤审批手续。其传唤是没有受案和批准的传唤。其所作的调查取证都是违法的、无效的。所以，也就谈不上所谓的处罚。总之，一句话：本案一切行政调查、处罚都是违法的、无效的。

2、被告没有管辖权。退一步讲，即使被告的其他程序都合法，其行政行为同样属无权管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。”即使原告确实违反治安管理处罚法并需进行处罚，而所谓的扰乱单位公共/秩序的行为无论行为地还是结果地都在北京，而且北京的公安机关是当场发现、当场处置。所以，应当由北京公安机关管辖。

被告以上述规定第九条第二款“如果由违法行为发现地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为发现地公安机关管辖”的规定为依据，认为某某是违法行为的发现地可以管辖的观点是对法律规定的误解。本代理人认为，适用该条款规定的前提是：所谓的“发现”是违法行为的首次发现。但本案中原告所谓“扰乱单位秩序”的行为是被当场发现并被制止的，要处罚只能由北京公安机关管理。被告无权在北京公安机关做出将原告带回原籍的处理意见后再行立案处罚。被告对本案的管理行为有滥用职权之嫌。

综上一句话：被告对原告做出的某公行决字（2006）第600号“公安行政处罚决定书”（以下简称处罚决定）违法，依法应予撤销！

               原  告： 朱 某 某

  代理人： 浙江创欣律师事务所

 倪振杨律师