农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究

【出处】《法律适用》2010年第6期
【关键词】农村集体土地；征收；行政案件
【写作年份】2010年


【正文】

　　近年来，随着经济社会的迅速发展和城市化进程的加速推进，对建设用地的需求日益增长，农村集体土地征收的数量和面积长期在高位徘徊。由此引发的行政争议日益增多，农村集体土地征收行政案件（以下简称征地行政案件）的数量也大幅上升。这些案件往往涉及人员多、社会影响大、矛盾复杂，纠纷解决难度极大。如何既使有限的土地资源能够发挥最大的效益，推动社会经济发展，又使农民合法权益得到保障、社会矛盾得到调和，是当前行政审判面对的重大司法难题。为此，有必要对相关法律问题进行深入研究，客观分析征地行政案件审理难的成因，探索此类案件审理所应遵循的基本原则，并对主要疑难问题提出具体解决方案，以期挖掘、推广对这一司法难题的破解之策，统一类案审理标准，进而推动我国农村集体土地征收制度的进一步完善。

　　一、征地行政案件审理难的成因分析

　　在征地行政争议中，一方面各方矛盾尖锐、化解难度极大，另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮，人民法院的司法审查面临巨大的压力。造成征地行政案件审理难的原因是多方面的，我们认为主要有以下几点。

　　（一）土地征收补偿标准和方式设定不科学、土地征收过程中功能性补偿缺失是基础性原因

　　农村集体土地对农民而言，具有生产、居住、就业甚至社会保障等多种功能。现行《土地管理法》制定于上世纪八十年代，具有鲜明的计划经济时代特征，征地后农村剩余劳动力通常可得到招工安置，房屋拆迁后也通常会重新安置宅基地异地重建。由于对土地所具有的居住、就业等功能的补偿可通过计划方式解决，征地引发的矛盾并不突出。然而近二十多年，我国的经济、社会已经发生了巨大变化。市场经济的建立，使得政府不可能再像计划经济时期那样对失地农民进行计划性安置。尽管《土地管理法》已进行了三次修改，但对征地补偿的方式和标准却没有作明显改变。现行以“土地平均年产值”为核心的补偿标准和以单一、有限货币补偿为核心的补偿方式，既没有体现出土地的实际价值，更不足以弥补被征收土地失地农民的功能性损失。

　　（二）征地拆迁法律制度的立法缺失是制度性原因

　　现行征地拆迁法律制度的立法存在着诸多法律空白和漏洞。一是对征地前提条件的规定过于原则。根据《宪法》第10条、《物权法》第42条、《土地管理法》第2条的规定，为公共利益需要，国家可以依照法律规定对农村集体土地进行征收。但是何为“公共利益”，法律并没有作出明确规定，甚至迄今没有一个较为权威的学理界定，法院很难做出评判；二是对集体土地房屋所有权人的财产保护存在立法缺失。在征地过程中，房屋拆迁引发的矛盾尤为突出，但现行立法缺少对农民宅基地使用权的有效保护；三是征地补偿的程序性规范亟待健全。公平、公正、透明、可监督的征地补偿程序性规范尚未建立，导致行政机关征地拆迁行为缺乏基本的程序制约，自由裁量余地过大，也导致法院的司法审查无据可依。

　　（三）征地行政案件的司法审查标准不统一是现实性原因

　　从目前各地法院受理的征地行政案件看，裁判不统一的现象较为明显。一是在同一征地行政行为中，原告起诉的对象多元化，法院立案标准难以统一。完整的征地程序由相互关联的众多行政环节构成，包括立项、审批、公告、裁决、强拆等，被征收人可以针对其中某个或多个具体行政行为提起诉讼。对这些诉讼如何立案受理，司法实践中尚存在不同认识和做法；二是针对同一类型具体行政行为，各地政府的操作模式不同，法院审查标准难以统一。如对征地拆迁，就存在几种不同的操作模式。一种是征地时将房屋作为地上附着物一并处理，并重新安置宅基地；另一种是在“两公告一登记”程序中明确告知房屋的补偿安置标准，如被征收人不同意拆除房屋，则采取责令交出土地的方式收回土地拆除房屋；还有一种是参照城市房屋拆迁的规定，创设行政裁决、强制拆除等程序进行拆迁。由于标准各异、程序各异，加上法律规范本身不健全不完善，法院往往难以形成统一的裁判结果。

　　二、征地行政案件审理的基本原则

　　农村集体土地征收中存在的诸多问题，折射出目前我国的征地制度本身还亟待完善。在现行土地立法仍有所欠缺的情况下，司法救济作为公民权利保护的重要屏障，应当更为能动地发挥其应有的功能和作用，把加强对农村集体经济组织和农民利益的保护、监督土地征收权的正确行使、切实维护社会和谐稳定作为审理征地行政案件的指导思想，遵循以下几项基本原则。

　　（一）个案公正和社会公正的统一：充分协调原则

　　审理征地行政案件，首先应当强化个案公正与社会公正相统一的意识，寻找个案公正与社会公正的最佳结合点。在现行法律框架下，协调是实现这一目标的有效途径。首先，协调有助于实现合理补偿。现行的征地补偿制度本身就不尽合理，而通过协调，组织各方当事人充分协商，以合意的方式解决征地补偿问题，则有助于妥善解决个案争议，实现合理补偿；其次，协调有助于解决核心争议。相对人就征地行为提起的各类行政诉讼，其最终目标大都是为了获得满意的补偿。而司法裁判只能就被诉具体行政行为的合法性作出评判，并不一定能够满足当事人的实际诉求。协调则可以针对当事人的核心诉求展开协商，有助于直接解决核心争议；三是协调有助于走出司法困境。经过二十年的实践，现行行政诉讼制度的内在缺陷已经在很大程度上暴露出来。例如对合理性问题，法院无权干预；对以规范性文件形式出现的抽象行政行为，法院无权审查；对合法行政行为导致的利益．损失，法院不能判决补偿等等。这些不足直接导致了在征地行政案件中的司法困境，导致法院裁判的合法性与公正性并不必然吻合。协调同样是解决这一司法困境的有效方式。因此，在征地行政案件审理中，有必要坚持充分协调、协调优先，以切实解决失地农民的实际困难，尽可能地化解社会矛盾。

　　（二）程序公正和实体公正的抉择：实体优先原则

　　程序正义不仅是实体正义的保障，它还具有自身的独立价值，对于民主、法治和人权保障具有不可替代的重要意义。但在征地行政案件中，由于现行法律制度的诸多缺陷，使得相关行政程序性规范很不健全。一些当事人也抓住地方政府推进征地建设进程的迫切心理，通过寻找征地行为的程序问题，向被诉行政机关施加压力，以谋取实体利益。行政诉讼由此成为被征收人“以程序换实体”的平台。同时，《物权法》所确定的依法足额补偿、保障生活条件等基本精神，也迫切要求司法机关在处理这类案件时，通过诉讼协调或司法裁判在实体上予以落实。在此种情况下，征地行政案件的司法审查，应当坚持实体救济优先。在坚持依法维护当事人实体权益的前提下，兼顾对依法行政的监督，以充分利用有限的司法资源，切实维护当事人的合法权益。

　　（三）私权与公权的衡量：利益衡平原则

　　土地征收是一种十分典型的公权对私权的限制和干预。在征地过程中，由于法律规定的缺位或缺陷，导致某些行政权力的运行缺乏法律边界，缺乏有效的监督和制约。尤其是各级政府在征地补偿法律关系中，集规则制定者和参与者、“裁判员”和“运动员”身份于一身，使农民的公平受偿权极易受到不当的限制和侵害。正因如此，各级法院审理征地行政案件，尤其应当注意私权和公权的平等保护，寻求原、被告双方利益衡平。一方面，将保障行政相对人合法权益作为行政权的行使的制约，将法定的征收范围、公平的征收补偿和正当的征收程序，作为征地权力的边界；另一方面，将社会公共利益作为私人财产权的行使的限度，防止私权的行使对社会公共利益的实现形成障碍。

　　（四）法律和政策的衔接：能动适法原则

　　为了解决“三农”问题和失地农民就业、安居等问题，国家陆续出台了一系列政策。但从征地立法的现状看，国家立法机关至今尚未制定关于农村集体土地征收补偿的专门法律，以调整征收补偿法律关系。同政策的不断调整和与时俱进相比，立法已经严重滞后。更为灵活简便的行政规章甚至规章以下的其他规范性文件，反倒成为征地执法和司法实践中更为频繁适用的法律依据。在法律和政策之间缺乏衔接的情况下，各级法院应当遵循能动适法原则，以是否有利于保护或是否有可能妨害被征收人的合法权益作为适用低效力层级规范性文件的标准，对于符合社会发展要求，超前的、授益性的、有利于保护被征收人合法权益的地方规章及其他规范性文件，应予以肯定和适用。

　　三、对征地行政案件审理中若干疑难问题的处理意见

　　我们认为，人民法院审理征地行政案件，应当运用灵活务实的司法政策，在全面审视司法国情条件与司法审查能力的基础上，积极稳妥地寻求疑难问题的应对方案，积极促进土地资源的公平分配，努力减少社会冲突，在妥善化解矛盾的前提下，渐进性地推动土地征收制度的完善和社会治理水平的提升。

　　（一）受案范围

　　妥善审理征地行政案件，首要的任务是合理界定受案范围，畅通行政诉讼渠道，保障征地利害关系人诉权，引导失地农民运用合法、理性的途径维护自身权益。

　　1．征用土地公告、征地补偿安置方案公告

　　对征用土地决定、征地补偿安置方案进行公告，是土地征收的法定必经程序，通常被合称为“两公告”。实践中有意见认为，“两公告”仅是对征地决定的内容或征地补偿安置方案进行公开告知，属于程序性行政行为，并不直接影响相对人权利义务，故不属于受案范围。但我们认为，“两公告”既是征地决定的程序性公开告知，又是征地决定的实施步骤，应当属于受案范围。相对人如认为公告内容与征地批准决定或征用土地方案不符，完全可以提起行政诉讼。同时参照国土资源部《征用土地公告办法》第4、5、7、8条的相关规定，相对人如认为公告的主体、程序、内容等不符合法律规定，可以提起行政诉讼，请求法院确认其违法，并据此行使拒绝办理登记、补偿安置的权利。从及时化解行政争议的角度看，在“两公告”阶段就赋予行政相对人诉权，也有利于在矛盾产生的萌芽阶段就及时发现和纠正违法行政，促进征地行政争议在矛盾激化前化解。

　　2.依据《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第25条第3款规定对有争议的补偿标准作出的裁决

　　有观点认为，依据《土地管理法》等法律、法规的规定，“补偿标准”是可以反复适用的抽象行政行为，对抽象行政行为的裁决应不属于行政诉讼受案范围。我们认为，征地“补偿标准”这一概念在《土地管理法》第47条第3款、第4款，《实施条例》第25条第1款、第3款中均有提及，但含义并不完全相同，不能机械套用。《实施条例》第25条第3款规定的“补偿标准”并非特指由省级政府制定的可反复适用的“补偿标准”，还应包含市、县人民政府确定的征地方案中对征收特定土地适用的具体补偿标准和方案。这是因为首先，依照《实施条例》第25条第3款的规定，对此类“补偿标准”发生争议，可由县级以上政府先行协调，但显然下级政府是无权对上级政府作出的抽象行政行为进行“协调”的；其次，目前批准征收土地的通常为省级政府，而作为可反复适用的“补偿标准”也通常由省级政府制定发布，让省级政府对自己发布的抽象行政行为再行裁决，在法理上不能成立；最后，在执法实践中，裁决机关也通常既审查有关补偿标准的文件是否符合规定，即所谓“县标”与“省标”是否一致，也审查具体补偿是否到位。因此，这种裁决是具体行政行为，属于人民法院行政审判的受案范围。

　　3.行政机关支付或干预分配征地补偿的行为

　　征地补偿费用的归属和分配是引发征地矛盾的重要原因之一。在征地补偿费用拨付过程中产生的纠纷，可以通过行政诉讼途径解决。主要的情况有：行政机关未将补偿款及时、全额拨付到位；行政机关认定补偿对象错误，如未将符合条件的外嫁女等纳入补偿范围；行政机关支付补偿款的对象错误，如将应该直接给农户的附属物、青苗补偿支付给了集体，等等。征地补偿费用在农村集体经济组织内部的分配，则应通过村民自治或民事诉讼途径解决。但如果行政机关直接干预了土地补偿款分配，也属于行政诉讼受案范围。

　　4．依据《实施条例》第45条的规定作出的“责令交出土地”决定

　　“责令交出土地”是征地过程中行政机关常用的行政措施，其性质如何认定直接关系到该行为是否可诉。有意见认为“责令交出土地”是土地征收决定及实施行为的延续，还有意见认为其只是一种通知行为，没有设定相对人的权利义务。我们认为，“责令交出土地”应属于行政强制执行行为，其目的是为了使被征收的农村集体土地转移占有，其实质是对征地决定的执行。征收决定往往面对特定区域中的众多对象，而“责令交出土地”的对象通常是特定化的；作出征收决定的主体是有权批准征地的人民政府，而作出“责令交出土地”决定的主体则是县级以上土地行政主管部门。此外，“责令交出土地”通常明确了被征地人对土地的占有权、使用权的终结时间，并确定了可以强制执行的后果，实际上是设定了相对人的权利义务，故属于行政诉讼受案范围。

　　（二）诉讼参加人

　　征地行政案件诉讼参加人的确定，一是应当有利于切实保护行政相对人诉权，尤其是对原告资格的认定，应当在司法能力允许的情况下适当从宽把握；二是应当有利于便民利民诉讼，尤其是被告资格的认定，要更多从所列被告能否实际解决实体问题、是否便于原告寻求救济角度考虑；三是应当有利于征地行政争议的妥善化解，尤其是在追加第三人的问题上，应当采取更为灵活的政策，充分发挥第三人在协助、推动纠纷化解方面的作用，促进案结事了。

　　1．农村集体经济组织的多数村民能否以集体经济组织名义提起行政诉讼

　　村委会由于其利益常与征地单位密切相关，有时候甚至其自身就是违法用地主体，因此在征地案件中往往怠于或拒绝行使诉权，使集体经济组织及其成员的利益得不到法律救济。根据《村民委员会组织法》第17条、第18条的规定，村民会议是村集体的最高意思表示机构，可以行使村集体的决策权。故我们认为，应当允许足以组成村民会议的多数集体成员（本村半数以上成年村民或者本村三分之二以上的户）以村集体经济组织的名义提起行政诉讼。

　　2．由土地管理部门或市县乡镇人民政府设立并负责农村集体土地征地工作机构（如“土地储备中心”、“征地办”、“征地事务所”）能否作为行政诉讼的被告

　　有意见认为，这些机构实际行使了行政管理职权，应当由其承担法律责任，故可以列为被告。我们认为，这些机构并非法律、法规授权可以实施征地的组织，即使有些地区的土地储备中心、征地拆迁办公室具备独立法人资格，也不能以自己的名义行使征地职权并独立承担法律责任。对这些机构所作行为起诉，应当以设立该机构的行政机关为被告。

　　3.人民法院依职权追加第三人的范围如何确定

　　土地征收往往涉及面较广、涉及人数众多，如严格依照《行政诉讼法》的规定，由法院依职权将征地范围内所有失地农民均追加为第三人，则往往难以穷尽。且大多数失地农民通常对征地诉讼持观望态度，如果一律让其参与诉讼，并不利于矛盾的化解。因此，我们认为有必要适当限制法院在征地案件中追加第三人的范围。但受到征地直接、必然影响的利害关系人，应当列为第三人。比如被征收土地的使用权人起诉，应将该土地的所有权人列为第三人。

　　（三）起诉与受理

　　由于征地行为阶段性明显、涉及面广泛，因此征地行政案件具有“连环诉讼”、群体诉讼多发的特点。因此，有必要以有利于矛盾钝化和解决、有利于提高诉讼效率和节约审判资源、有利于便民利民诉讼和降低当事人诉讼成本为导向，规范和改进起诉与受理程序，为矛盾化解创造有利的条件。

　　1．对“连环诉讼”应当如何立案受理

　　征地行政案件中经常出现行政相对人同时、分别起诉征地所涉及的批准、公告、补偿、裁决、强拆及相关房屋拆迁等不同环节的行政行为，从而形成“连环诉讼”。虽然在审判实践中，存在一些当事人滥用诉权的情况，但并不十分突出。因此，人民法院对“连环诉讼”也以分别立案受理为宜。但实践中，首先应注意在立案接待中加强审判释明，要求起诉人明确起诉的目的和对象，而不能只笼统地起诉征地拆迁违法；其次，起诉后置行为的，对未被起诉的前置行为一般只作证据进行审查，如前置行政行为存在重大明显违法的，则不能作为维持被诉行政行为的根据；第三，如不同环节的行政行为同时被诉，起诉后置行为的案件应当先行中止，待被诉前置行为结案后再恢复审理。实践中不少行政机关在前置行政行为违法的情况下，极力造成土地已经被实际征收使用的既成事实，以影响社会稳定为由要挟人民法院放松对其的司法审查，对此法院应当坚决抵制。

　　2.在群体诉讼中能否建立“示范诉讼”制度

　　我国当前解决群体性纠纷的代表人诉讼制度，让大规模的缺乏联系的当事人群体来完成选定、授权等一系列诉讼行为，程序复杂，在实践中基本形同虚设。可以探索在群体性诉讼中建立“示范诉讼”制度，即对同一个或同一类行为的群体性诉讼，由管辖法院自己或上级法院依职权选择其中某一案件确定为示范的诉讼，对审理结果和审理程序进行示范，其他案件参照示范诉讼对行政行为合法性的审查范围、强度进行审理。这种做法更为简便易行，也更有助于双方当事人达成和解、有助于节约诉讼成本和审判成本、有助于大众预见法律，从而体现法律的安定性与明确性、促进群体性和扩散性纠纷的顺利解决。但对于示范诉讼的适用条件、启动程序、法律依据，都应当在实践中不断探索、完善。

　　（四）审理与裁判

　　1．如何确定征地拆迁中的房屋补偿标准

　　征地拆迁中的房屋补偿问题，是引发征地行政争议的主要原因。现行法律、法规未涵盖征地拆迁后不重新安置宅基地的情况，仅将房屋作为“地上附着物”进行补偿，存在明显缺陷。因为对集体土地上房屋的补偿，不仅应考虑建筑的价值，还应考虑宅基地使用权的价值。故我们认为，应当区分两种情况分别处理：一是在征地拆迁后，被征收人能够重新获得宅基地的，按照重置价格结合重新确定补偿；二是对被征收人不安置新的宅基地的（如农民所在村组的土地已被成建制征收），应参照城市房屋拆迁的补偿标准进行补偿。拆迁房屋是个人住宅的，还应当依照《物权法》第42条第3款的规定，为被拆迁人提供合理面积的安置房或足额补偿款，以保障被拆迁人的居住条件。特别是对位于城市规划区范围内、被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的“城中村”，由于其具有农村和城市双重特征，在区位上表现出的使用价值与城市国有土地已基本无异，土地使用人的生产、生活方式也与城市趋同，因此尤其需要参照城市房屋拆迁的程序进行拆迁安置。但在具体的补偿标准上，行政机关具有一定的裁量权限，除非补偿标准明显不当，法院以不予干预为宜。

　　2．征地拆迁过程中对没有合法审批手续的建筑是否应当补偿

　　从理论上讲，凡是没有经过批准所进行的建设，一般都不能被认定为合法建筑。但现实中，由于历史、政策、民俗、习惯等原因，在农村地区未经依法审批或审批手续不完备的建（构）筑物大量存在，情况也较为复杂。有的是农民因生产生活需要建房，但因行政程序延误等原因未及时办理相关手续；有的是农民的零星违法搭建，执法部门难以或无法及时发现；也有一些情况下，执法部门明知违法占地存在，却未及时制止或纠正。因此我们认为，人民法院应当首先根据宅基地集体土地使用证、房屋产权证等权属证书，认定房屋的合法建筑面积和用途；对没有权属证书的，如有施工执照、建房许可等证明文件，则可以从保障被征地人员基本生产生活需要的角度，遵循公平原则，认可其合法性。对于没有超过宅基地规定面积、没有严重违反城乡规划且可以补办合法手续的农民基本生活居住需要用房，以及《土地管理法》实施之前就已存在的老房子，也应视为合法建筑进行补偿。行政机关以“拆违”名义对被征收土地上的房屋实施拆除，而罔顾当地农村房屋权属登记制度的演进过程和历史背景的，法院应当以动机必须合于目的的正当性原则来对行政机关加以制约。但对征地公告后突击建设的建（构）筑物，应一律不予补偿。

　　3.对“责令交出土地”决定如何进行合法性审查

　　根据《实施条例》第45条规定作出的“责令交出土地”决定，是行政机关执行土地征收决定、取得土地占有最常用的行政手段。我们认为，对其合法性进行审查应从以下几方面展开：一是作出决定的主体是否具有职权依据；二是作出决定的程序是否合法。虽然现行法律、法规尚未明确规定作出“责令交出土地”决定的程序，但至少应符合事先说明理由并听取陈述、制作并送达加盖行政机关印章的法律文书、法律文书应交待当事人的复议和诉讼权利等要求；三是作出决定所依据的征地行为实施程序是否完备，征地补偿安置费用是否已足额到位；四是相对人是否实施了阻挠征收土地的行为。认定阻扰征收土地，应当审查被征用土地所有权人、使用权人是否无正当理由拒绝办理征地补偿登记手续、拒绝签订补偿安置协议、拒绝领取安置费用，其拒不交出土地是否已影响到征收工作的正常进行等。但征地补偿安置费用没有足额到位，可以成为被征地人拒绝交地的合法事由。补偿到位且被征地人拒不交出土地的举证责任由被告行政机关承担。上述标准也应同时适用于对“责令交出土地”行为非诉行政强制执行申请的审查。