司法确认的诉调对接试验及其法治完善

【出处】《法治研究》2010年第8期
【摘要】作为我国诉调对接机制建设的基本表现形式之一，司法确认赋予了非诉和解或调解协议的司法强制执行力，并存在特定的司法管辖权、案件适用范围和程序规则设计，但它面临的司法扩权、司法程序弱化和司法规范非法律化等问题也需要我们正视并加以解决。
【关键词】和解；调解；司法确认；诉调对接
【写作年份】2010年


【正文】

　　上个世纪末以来，为适应司法社会化的发展趋势和司法体制改革的实际需要，我国各级人民法院积极探索多元化的纠纷解决机制，“大调解”背景下的诉调对接地方试验便成为实现诉讼与非诉讼程序有机衔接的重要尝试。所谓诉调对接，即诉讼与调解相互衔接，它是基于法院的立场或角度出发提出的司法改革口号，实际上是由法院所主导的诉讼与非诉讼程序的衔接探索，“既包括法院诉讼与法院外的人民调解和行政调解的衔接，也包括诉讼调解与判决的衔接，但重点是前者，特别是与人民调解的衔接”[1]。其中，诉前司法确认的地方试验被视为诉调对接的最新发展形式和方向，最高人民法院于2009年7月24日发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发【2009】45号）对之进行了肯定和认可。本文希望通过对诉前司法确认试验的解读、总结和反思，推进我国诉调对接机制发展的法治化。

　　一、司法确认概念的提出

　　2007年1月21日．时春明代表甘肃省定西市中院向定西市二届人大一次会议所作的法院工作报告中率先提出开展“人民调解协议诉前司法确认机制”试点的工作方案。2007年11月21日，定西市中级人民法院审委会讨论通过《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》，决定将渭源县人民法院等试点法院的经验向全市推广。2009年5月15日，甘肃省社会治安综合治理委员会、甘肃省高级人民法院、甘肃省司法厅联合下发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》，面向全省推广定西经验。司法确认试验的定西模式也逐渐推向全国：广州市花都区人民法院、公安分局、司法局和劳动与社会保障局2009年初联合出台《关于建立诉前调解司法确认机制的意见》，率先在广东实施司法确认试验；厦门市中级人民法院发布《关于非诉讼调解协议司法确认的实施意见》，在全市推广思明区司法确认试验；2009年7月24日，最高人民法院正式发文将定西的司法确认模式推向全国实施。

　　按照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条和第25条的规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。[2]简言之，司法确认就是赋予非诉和解或调解协议的司法强制执行力。关于司法确认概念，我们应注意以下三点：第一，经过司法确认的民事调解不同于仲裁调解和诉讼调解，前者虽然强调法院的主导地位和指导作用，但是仍然基于民间调解组织的调解功能，当事人达成调解协议只有通过特定司法确认程序才具有司法强制执行力；而后者由仲裁员或法官主持调解，当事人达成的调解协议直接具有司法强制执行力。第二，司法确认程序不但适用于民事调解协议，而且适用于民事和解协议。不可否认，司法确认的地方试验如定西模式首先针对民事调解协议，但是当事人自行达成的和解协议也可以适用司法确认程序，如广州市花都区人民法院明确地将当事人和解协议与调解协议一同纳入司法确认程序，它规定当事人在区司法局、公安交警大队、区劳动和社会保障局等部门的主持下达成调解协议或自行达成和解协议后，由法院根据当事人的自愿申请，对调解协议进行实体和程序上的司法审查，经审查后，产生四种法律处理结果，其中主要的一种处理结果是对内容自愿合法，不损害第三方利益的，出具具有强制执行力的调解书确认纠纷终结。[3]第三，司法确认程序不但适用于司法审判启动前具有民事合同性质的诉前调解或和解协议，也适用于司法审判终结前具有民事合同性质的诉中调解或和解协议。2008年12月22日，广东省高级人民法院和司法厅联合下发《关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见》（粤高法发[2008]42号），显示了司法确认机制向诉讼审判过程发展的新方向，因为它规定本省基层人民法院及其派出庭对正在审理的民事案件和刑事附带民事诉讼的民事纠纷部分，在征得各方当事人同意后，可以委托人民调解工作室调解或者请求其协助调解，当事人可以就达成的调解协议申请委派或委托法院进行司法审查，由受理法院出具民事调解书。因此，准确地讲，“司法确认”的全称应为“非诉和解或调解协议的司法确认机制”。

　　二、司法确认的程序规则设计

　　目前为止，我国现行民事法律制度并不存在明确的诉前司法确认程序规则，而主要存在于最高人民法院的司法政策、司法解释以及相关民事诉讼程序和地方实践，这主要涉及人民法院的司法管辖权、案件适用范围、司法确认审查与监督程序等方面内容的完善。

　　1．关于司法确认的法院管辖权。司法确认案件主要限于纠纷争议较小、事实简单的民商事案件，应当由基层人民法院及所属人民法庭行使管辖权，而不适宜中级以上人民法院管辖。确定人民法院的司法确认管辖权的情形主要有三：第一，由当事人约定，当事人通过书面和解或调解协议，可以自由选择当事人住所地、和解与调解协议履行地、和解与调解协议签订地、标的物所在地的人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖权的规定。第二，从法律规定，当事人如果没有书面约定受理法院的，除了《民事诉讼法》第34条规定涉及不动产纠纷、港口作业纠纷和继承遗产纠纷的三类专属管辖权情形外，由当事人住所地或者和解或调解协议履行地的人民法院管辖。第三，由委派或委托的人民法院管辖，凡经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件，则由委派或委托的人民法院行使管辖权。

　　2．关于司法确认的案件受理范围。一般而言，凡属于基层人民法院民事管辖权范围而发生在公民、法人和其他组织之间涉及民事权利义务关系的民商事纠纷案件都属于司法确认机制的案件适用范围，主要包括人身损害赔偿、债务、分家析产、赡养、抚育、抚养、继承、相邻关系、婚约财产、宅基地、财产权属、合伙、农业承包合同、劳务合同、借款合同、保管合同、运输合同、建设工程施工合同、承揽合同、租赁合同、借用合同、赠与合同等纠纷。不过，我们还应注意三点：第一，凡存在司法确认申请程序瑕疵的民商事案件不适于司法确认，如不属人民法院主管的案件，离婚及涉及身份关系确认和认定的民事案件，适用特别程序审理的案件以及调解协议内容不规范、不具体、不明确，无法确认和执行的案件等。第二，按照人民法院司法实践和程序限制，诉前司法确认程序“主要适用于争议较小、事实简单、当事人之间关系密切（亲属、邻里关系）、具有给付内容的债权债务、劳动报酬等民商事纠纷”[4]；而对于案情复杂、涉及社会公共利益、社会影响较大的民商事纠纷，即使当事人达成调解协议，人民法院也不能启动诉前司法确认程序，以维护司法权的权威性和严肃性。第三，按照最高人民法院的司法意见，人民法院对于涉及以下七种情形的民商事调解协议不予司法确认，即违反法律、行政法规强制性规定的，侵害国家利益、社会公共利益的，侵害案外人合法权益的，涉及是否追究当事人刑事责任的，内容不明确，无法确认和执行的，调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的和其他情形不应当确认的。

　　3．关于司法确认的司法审查程序。主要涉及四方面：第一，双方当事人必须共同向有管辖权的人民法院提出司法确认申请，仅一方当事人提出的司法确认申请无效。司法确认程序虽然由人民法院主导，但是仍须尊重当事人的合意，这也是它不同于普通司法启动程序之处。如果一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。第二，人民法院审理申请司法确认案件应适用简易审判程序，采用一名审判员独任审判制，双方当事人必须同时到庭。根据定西的司法确认实践，如有必要，也可采用审判员合议制进行司法确认审查。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。第三，人民法院对司法确认的调解协议或和解协议要进行实体和程序两方面的司法审查，可作出予以确认或不予以确认的决定：凡和解或调解协议经审查合法有效的，或属可变更、可撤销但当事人明确表示放弃变更、撤销权的，人民法院予以司法确认并制作人民法院和解或调解确认书；而对和解或调解协议无效，或部分有效、部分无效，或属可变更、可撤销的，当事人提出变更、撤销的，人民法院不予确认。第四，当事人在司法确认中请求人民法院进行诉讼调解的，人民法院应告知当事人撤销司法确认申请而另行起诉，毕竟司法确认程序不同于诉讼调解程序。

　　4．关于司法确认的司法监督程序。一般来说，当事人诉前或诉中达成的民事纠纷和解或调解协议一旦通过司法确认便具有与仲裁调解、诉讼调解同样的司法强制执行力。按照《民事诉讼法》和相关司法解释与司法政策的规定，当事人达成和解或调解协议的，一旦通过司法确认程序即对双方当事人发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行；当事人申请法院强制执行和解或调解协议前，还可申请人民法院财产保全或先予执行。和解或调解协议通过司法确认后，既可以产生当事人撤诉的法律后果，也可以产生人民法院终止审判的法律后果。如果当事人撤回司法确认申请的，人民法院予以准许；人民法院不予确认或当事人撤回申请或按自动撤回申请对待的，若当事人仍以原纠纷起诉的，人民法院予以受理。对于已生效的仲裁调解协议、诉讼调解协议和通过司法确认程序的和解或调解协议，当事人仍然可以向人民法院提起申诉，或者由人民检察院提起抗诉。人民法院经过审查，原司法确认确有错误的，应采用决定书形式撤销原确认书。司法确认书被撤销后，当事人以原纠纷起诉的，人民法院依法予以受理并作出司法判决。

　　三、司法确认的功能及其法治完善

　　司法确认机制的确立具有多重的司法价值和功能意义，不仅有利于实现诉讼与调解程序的无缝对接，也有利于多元化纠纷解决机制的法治构建。当然，和解或调解协议的诉前司法确认机制仍处于试验阶段，诉调对接的司法环境建设也需要通过立法程序予以法律制度化，有关司法解释和司法政策理应提升到更高位阶的法律规则层面。

　　1．诉前和解或调解协议的司法确认首先是为了解决民事合同性质的调解或和解协议效力的不确定性问题以及为了解决人民法院“诉讼爆炸”现象所创造的替代性功能补充机制，它既有助于实现非诉讼程序与诉讼程序无缝对接的司法社会化需求，也有助于降低当事人权益维护的司法成本，提高人民法院的司法权威和社会公信力。按照定西市中级人民法院院长时春明的说法，司法确认的改革试验动因主要来自两方面：一方面，基层法院经受着“诉讼爆炸”的考验，法官对蜂拥而来的案件疲于应付，受现有人事政策和法官编制的制约，要在法院内部解决“诉讼爆炸”问题短期难以实现。另一方面，被誉为“东方经验”的人民调解和行政调解的功能没有完全发挥，资源闲置严重。[5]司法确认机制不是要取代既存的司法诉讼程序，而是人民法院主动“走出去”，实现司法权威与调解合意性相结合的产物。定西市的司法确认效果确实非常明显，据统计：“自2007年3月至2009年10月，全市法院共受理诉前司法确认案件2116件，按照诉前司法确认的司法审查标准，从实体和程序两个方面进行了严格审查后，予以诉前司法确认2107件，不予确认9件；在确认的2107件案件中，因当事人申请并经法院审查认为调解协议显失公平而撤销诉前司法确认的1件，其余2106件，除法院强制执行并得以执结22件外，2084件全部自动履行完毕。2009年1月至10月，全市法院共诉前司法确认1261件，占基层法院同期审结民商事案件总数的20%，另有不予确认3件；申请强制执行的18件，其余全部自动履行，目前全市所有确认案件的自动履约率高达98％以上。”[6]虽然诉前调解或和解协议的司法确认需要当事人付费，但相对于司法诉讼而言仍然是相对低廉的司法成本选择，如定西市中级人民法院规定，司法确认案件没有标的金额的，每件仅收取50元；有标的金额的，参照《诉讼费用交纳办法》中关于财产案件受理费的办法和调解案件的收费规定计算收取；当事人符合司法救助条件的，按有关规定执行；不予司法确认或当事人撤回申请的，申请费则不予收取。可见，诉前司法确认可降低当事人权益的司法维护成本并增强司法权威和社会公信力。

　　2．司法确认的地方试验及其制度化也存在司法程序弱化、非诉讼程序的过度司法干预和适用规范非法律化等方面的问题和隐忧，需要司法决策层作出及时回应，加强司法改革配套措施的完善。具体说来：第一，司法确认机制的制度化可能意味着司法权的拱让和诉讼程序的弱化，这种担忧一直伴随甘肃定西中院等地的司法确认试验。针对这类担忧，定西司法确认设计者时春明认为，无论制度设计层面还是制度实施层面，是否启动诉前司法确认机制完全是当事人的自主选择，法院并不是将案件推向非诉调解组织先行解决；相反，改革使司法权的功能得到充分发挥，使貌似得到解决而实际处于不确定状态的矛盾纠纷通过司法确认使之处于确定的法律状态。在程序方面，法院在诉讼程序方面仍遵循“该繁就繁、该简就简、繁简分流”的原则，司法确认主要适用于难度很小的简单民商事案件。[7]但是问题的关键恐怕还在于全国尚不存在法律层面上统一的司法确认规则体系，相关制度衔接漏洞和众多试错性的地方司法政策给予了地方法院太多太大的自由裁量权，这不利于司法确认程序规则的法治化与法制权威统一，特别是我国尚缺乏有关规范性文件特别是政策文件的合法性与合宪性审查机制。第二，司法确认机制的制度化也可能意味着司法权向非诉讼解决机制的过度干预。与第一种担忧形成鲜明对比的是，由法院主导的司法确认改革为各级各类法院司法相继扩权提供了历史机遇。而我国目前仍存在司法能力不足与司法过度干预并存、司法公信力严重缺失与公众过度司法依赖并存的两难司法现状。司法确认机制虽然在尊重当事人意愿的前提下为之提供了权利救济的别种选择，但是在我国基层人民法院目前普遍存在片面追求高调解率的业绩评估机制的情况下，如果不能充分保障当事人在调解和诉讼方面的实体权利和程序选择权，那么“法院走出去”的做法就可能变成法官不适当利用司法权诱使或强迫当事人和解或调解的结果．这与和解或调解的合意性本质和司法独立原则背道而驰。如有法官在经验总结时介绍，他们延伸立案调解办公场所，主动上门协助司法所、人民调解组织开展调解工作，并对调解协议进行现场的司法审查确认，还通过电话立案、远程立案等方式快速立案、快速司法确认。[8]不适当的司法能动主义做法可能加剧我国的司法公信力危机。第三，司法确认实践也可能造成司法适用不适当的非法律化和社会化现象。齐树洁教授曾指出，人民调解员在调解过程中多采用风俗习惯、道德礼仪、乡规民约等规范，这些规范很多在法律中没有规定或者与现行法律相抵触；这些规范一旦通过司法确认程序确认，产生法律效力，就会与现行法律相冲突。[9]他的担忧不无道理，如在农村土地承包过程中较普遍地存在乡镇和农村基层政权组织成员利用职权明显低价发包、层层转包，甚至一地多包、侵害外出务工农民和外嫁女合法土地承包权益等诸多违法现象，这些掌握农村土地承包话语权的人可能通过乡规民约等形式将某些非法利益“合法化”。因此，司法确认机制的完善和合理适用仍然是一个任重道远的司法改革任务，除了提高调解员和法官的司法素质、完善司法确认审查机制和规范乡村习惯的司法适用机制等问题外，还牵涉整个司法制度乃至政治体制改革和公民权利与法治素质培育工程的建设。




【作者简介】
姚小林，单位为广东商学院。


【注释】
[1]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第465页。
[2]最高人民法院：《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，载《人民法院报》2009年8月5日第3版。
[3]贾志生、胡德华：《突破瓶颈，先行先试：花都法院建立健全多元诉前调解司法确认机制》，载《广州审判》第52期。
[4]窦颖蓉：《人民调解协议诉前司法确认机制之探究》，载《法律适用》2008年第1/2期。
[5]连继民、王建：《诉前确认之定西样本》，载《民主与法制》2009年第20期。
[6]党慧：《定西市实施人民调解协议诉前司法确认机制纪实》，载《定西日报》2009年11月10日第3版。
[7]同注[5]。
[8]邓碧君：《四个三调解法取得实效》，载《法庭》2009年第10期。
[9]齐树洁：《诉前司法确认制度的喜与忧》，载《民主与法制》2009年第20期。