我国公务员管理缺陷的实证分析

【出处】《政法论坛》2010年第4期
【关键词】公务员；管理缺陷；实证分析
【写作年份】2010年


【正文】

　　尽管今天西方的公务员制度制定之初是通过考察中国科举制而获得启示，但当今的公务员制度已经与封建时代的科举制度有本质差别。自上世纪90年代公务员制度被现代中国接纳以来，一直处在与中国特色社会主义制度磨合之中，2006年施行的《公务员法》实际上是西方化的公务员制度中国化的结果。《公务员法》作为公务员管理的制度核心，其制度设计与运行自然成为对公务员管理缺陷探讨的关键。但既往对公务员管理缺陷的探讨，主要采用学理分析方法，围绕《公务员法》，从立法目的{1}、规范公务员行为的制度安排{2}、制度整体设计及运行{3}{4}等几个视角展开，认为公务员制度需要进一步细化{3}{4}，尤其是分类管理不科学、缺乏有效的激励机制和竞争机制、对公务员行为约束无力{5}，在实际运行中受经济社会政治条件影响容易发生制度变形{6}等，制约了公务员制度效力发挥。

　　学理探讨对理解公务员管理缺陷总体方向有启发作用，但却无法诠释公务员管理缺陷的实际状态。2007年笔者在华东某省开展公共人事制度专项调查时，专门针对公务员管理缺陷进行问卷调查，以期通过实证方法分析公务员管理缺陷存在的真实状态。本文结合专项调查数据{7} (P. 255)以及同期在全国15个省级行政区开展的访谈资料，从公务员群体、特别是地方政府领导的视角，探讨公务员管理缺陷。

　　一、公务员管理缺陷调查数据分析

　　针对公务员管理过程中存在的缺陷，调查题目设计为“您认为当前公务员管理过程中最为缺乏的是……”，具体选项设计了五个确定选项，分别是：“激励制度”、“惩戒制度”、“责任制度”、“准入制度”、“退出制度”，以及一个补充选项“其他”，“其他”选项的选择比例既可以弥补确定选项的内容，也可以解释确定选项对公务员管理缺陷的覆盖程度。在选择方式上，考虑到公务员管理缺陷的复杂性，采取不规定选择数量的多项选择方式。经过对调研数据处理，得到以下判断：

　　1．公务员管理缺陷集中在激励制度、退出制度、责任制度、惩戒制度四个领域。调查显示：公务员管理缺陷主要集中在四个选项上，按照高低顺序分别是：“激励制度”(43.7%)、“退出制度”(42.3%)、“责任制度”(42.3%)、“惩戒制度”(28.9%)；排在第五位的“准入制度”的选择比例只有4.9%，明显低于前四个选项；作为补充“其他”选项选择比例是0，表明调查设计的五个具体选项已经涵盖当前公务员管理运行缺陷。从主成分分析的角度看，当前公务员管理缺陷集中在激励制度、退出制度、责任制度、惩戒制度四个领域。

　　2．从不同府级的政府看，省、地市、县政府的公务员管理缺陷呈现出不同的特点。具体可见不同府级政府公务员对管理缺陷选择比例平滑折线图。

　　该图可见省、地市、县三级政府的公务员管理缺陷存在较大的结构差异。从选择率最高的两个主成分因子看：省政府缺乏的是责任制度、激励制度；地市级政府缺乏的是退出制度、责任制度；县级政府最缺乏的是激励制度、退出制度。表现在平滑折线图上，在三级政府间各个线条呈现出大量的交叉、无规则变化现象，说明省、地市、县政府面临的公务员管理缺陷结构上存在较大的差异。

　　惩戒制度在省、地市、县三级政府中相对都处于必要但不急需的地位。省、地市、县三级政府对惩戒制度的选择比例均处于主成分因子的最末位，是重要因子集合中的不重要因子，说明在省、地市、县三级政府中，都认识到公务员管理中缺乏惩戒制度，但相对而言还有其他制度比惩戒制度更关键，表明惩戒制度应在完善公务员管理过程中处于辅助的地位。

　　3．公务员准入制度存在少量问题，但已不是关键。认为公务员准入制度存在缺陷的总计只有4.9%，这个比例在总选择比例高达162. 1％的区间内，应当说是相当低的。从平滑折线图看，代表准入制度缺陷的曲线处在非常低的区间上，说明公务员准入制度在整体上已经得到公务员系统的整体认可，但不排除存在个别性的偶发问题。访谈资料也验证了这一点，某省人事厅一位处长谈及公务员录用时说：“公务员考试是人事部门把好人口关的关键……，公务员的用人是各种因素综合的结果。当前公务员的选拔基本上是正常的，但还是存在一定的潜规则的。”

　　二、地方政府领导干部对公务员管理缺陷的判断

　　在同期开展的地方政府领导干部座谈会和个别访谈中，地方政府领导干部对公务员管理缺陷的判断主要集中在以下几个方面：

　　1．公务员考核问题较多。考核是调整公务员职位、级别、工资，开展公务员奖励、培训、辞退的依据，在公务员管理中处于枢纽地位，访谈发现地方政府领导普遍认为公务员考核问题较多。

　　其一，缺乏明确、可行、有效的考核测评办法。绩效考核针对不同的政府部门、不同的岗位，很难设计一套令所有人都信服的办法。某省环保局一位处长直言不讳地说：“各种考核流于形式，没有实际意义。”某市一位区领导说的更详细：“我们目前对公务员的考核比较单一，主要是注重群众队伍对公务员的测评，这个制度的产生容易得罪一部分人，……很多人都在反映目前的工资制等于吃大锅饭，干多干少一个样。……我们的工资还和群众的打分有联系，这个当然能体现民主，但是也存在一些问题，比如勤绩打分，这个尺度如何掌握？周围同事打分也不合理，群众打分更有不合理的地方，比如一个政策服务部门的公务员不直接与公民接触，你说应不应该参与群众打分？参与群众对他们又不了解，不打分则造成一部分公务员的考核群众参与打分，另一部分公务员考核群众不参与打分，似乎有失公平。”

　　其二，对领导干部进行绩效考核困难。某省机构编制委员会副主任在谈及绩效考核时说：“作为政府来说，我觉得涉及到党政问题，比如县长决策要听书记的意见，如果他（书记）不同意的话或者不参加会议，县长就没有办法决策，而参加会议的人又不能决策，这就出现了说了算的不了解，而了解的人说了又不算。……往往是能干事的干部群众基础不一定好，而群众基础好的干部又差点，……所以真正该用的人没有用上。……绩效考核总是听谈话不听实事根本就不行，……现在（搞）投票，可是真正有几个人了解被投的人呢？只是凭印象而已。”

　　其三，涉及到干部选拔的考核问题更突出。某市卫生局副局长认为干部选拔考核实际上是权力部门说了算，他说：“副主任科员以上职位的民主评议，……会产生拉关系的问题，凸显权力部门的优势。”某市财政局负责人认为，干部选拔民主考评是走形式，他说：“现在普遍采用的投票方法是存在问题的，需要进行党内民主改革，扩大党内会议将其改成全委会，同时应公开竞争者的具体情况，增加竞争人数，现在实际上基本上是对一个人的表决。”某省编办领导认为，现在干部选拔考核不透明，问题比较严重，他说：“一条是党管干部，一条是群众投票、民主测评等，我觉得这些都是第一条的陪衬。现在的选举我没有投过票，因为我根本就不了解（候选人），我要珍惜自己的一票，尊重自己的权利。你所选举的人对你没有任何承诺，你为何要去选他呢？”

　　2．公务员退出机制亟待完善。《公务员法》规定了辞职、辞退、开除、退休等退出机制，但在现实中，除退休外，其他的退出方式极少被应用，形成当前公务员退出机制虚置的现象。某省安全生产监督管理局局长讲：“公务员岗位对人是最没有压力的，没有规范的绩效考核机制，考上公务员，待遇又可以，进来以后基本不用出去了。”处理一个公务员，让一个公务员从公务员队伍退出是一件非常困难的事情。一位县长说：“我们现在培养了一大堆喜欢抱怨的于部，我最讨厌喜欢抱怨的干部。……根源在退出机制，处理一个公务员是一件很可怕的事情。”某市公安局局长谈到这个问题，显得很无奈：“实际上没有《辞退法》，你不遵守我要辞退你，这也是守法啊，这个程序我是根据法来说的，没有这个法我是不能让他辞退的。”某省人事厅厅长说：“能‘进’能‘出’方面，‘出’的环节基本上没有；能‘上’能‘下’方面，‘下’的环节基本没有；没有人能下决心做这个事情。”某省卫生厅副厅长比较委婉地说：“我建议中国的公务员……能进能出，因为有一部分人的素质能力真的不行，这样才能促进血液循环。”某省交通局的一名巡视员对当下的公务员退出机制状况做了简单而幽默地概括：“公务员·一饭碗还是很铁的！”

　　3．需要加强责任追究机制建设。在调查过程中，“责任”话题被地方政府领导不断提及，问什么责，对谁问责，是地方政府领导非常关心的问题。尤其是在强化问责制的情况下，地方领导对行政管理活动中的责权不一反应强烈，并认为改进责权体系是建立责任追究机制的关键。一位街道办主任说：“对一个责任政府来说应该问责，但是到底是问什么责？实际工作中的问责很多都是不实事求是的。比方说，市长管各方面的事，但是一个很偶然的事件，如下大雨，倒塌造成损失，你说市长要负担多大责任？有多少过错？责任首先就应该通过明确职责来确定，不明确就只是运气问题。权责不统一，认真屡行的领导不一定有好的结果。”一位县长在访谈中抱怨道：“最大的问题是有很多人不认同自己是政府的一部分。问题出来了，权力的实际掌握者是局长等干部，但是责任反而是领导的。真正下面出了事之后，处理的是我们。”某省监察局局长认为责任追究机制是公务员管理的核心，他比较委婉地表达了对建立责任追究制度的期待：“加强公务员制度建设……，首先，我们关于公务员管理的制度规范成形的不多，制度建设、职业道德规范还比较欠缺，不同职业要有不同的职业规范；第二，加强岗位责任制度建设，确立责任追究制度，如果没有履行好职责，必须对其处罚；第三，我们自身必须遵守法律。我是公安过来的，怎样管理公安队伍呢？那就是从早上起床到晚上睡觉都要遵循法律规定，公安部对此做了很多探索，规范的非常好。制度建设的核心是建立公务员的责任制和责任追究制度。”

　　4．公务员管理中缺乏真正的激励机制。许多地方政府领导认为当前的公务员管理实际上没有激励，进而导致相关管理机制虚化。某省发改委的负责人谈到这个问题时说：“事业心和责任心是机关公务员的动力所在，如果一件事情对我们省发展有利，对我们的人民有利，那我们就不站在政府部门的利益去考虑，而是全力为人民去做。我们的这种事业心和责任心是需要激励机制的，这在企业界里是可以做到的，职位、待遇等，不一定是物质激励。在公务员中也是，提职对每个人都是激励，可是一旦他坐上了某个位置，他就不再像以前一样了，因为没有激励机制了，再往上也不可能了，所以也没有必要再努力了。如果你不能给公务员提高工资，又不能允诺他更高的职位，还要不断给他更高的要求，这可能吗？”某省的一个职能部门负责人指出，由于缺乏激励机制，导致公务员队伍成了养庸人的地方，他非常无奈地说：“我省现在的公务员制度是养庸人的制度，不存在激励机制。每年考核工作量只是形式，能上不能下的机制仍然存在，公务员目前仍然是只要熬年头就可以升职，缺陷太大。”

　　现在公务员的激励很大程度上依赖于晋升，而晋升的空间又非常有限，导致公务员将晋升的激励功能无限放大，晋升正在取代已经日益弱化的其他激励机制，进而引发其他问题。某市政府办公室负责人说：“公务员升迁，以35岁为界，35岁以上的升迁机会就几乎没有了。”某市的一位区长认为这种现象甚至导致部分公务员心理扭曲：“公务员的出路问题很重要，如果到了40岁50岁还没有一官半职，有的工作人员真的是心理很扭曲了。”

　　三、结论

　　学界、地方政府领导、不同府级的公务员群体对公务员管理缺陷存在认识上的差异。既往的学理分析认为：公务员管理过程存在的缺陷主要集中在公务员的范围、职位分类、问责制、干部选拔和激励机制上；而公务员则认为管理缺陷集中在激励机制、退出机制、责任机制和惩戒机制四个方面；地方政府领导的观点基本与公务员一致，但他们认为考核机制缺陷更大，将考核失灵放在关键位置；同时，调查数据显示，在不同级别的政府中，管理缺陷也存在结构性差异。对公务员管理缺陷的认识差异，一方面显示问题的复杂性，另一方面也说明其不易治理。

　　尽管公务员管理缺陷相对集中在并不多的关键领域，但其结构复杂、且不同群体对其认识不统一。因此，治理公务员管理缺陷不能简单化，需要针对不同的政府府级、甚至不同部门面临的特定缺陷结构，结合民众对政府的期待以及公务员的内在需求，有重点地开展治理。从调查数据看，省级政府治理的重点应在责任制度上，强化责权体系，实行领导干部问责制；地市级政府的重点是进行退出制度改革，将不合格人员从公务员队伍中分离出去，强化干部能上能下、能进能出机制；县级政府则需要重点建设激励制度，需要上级政府多从基层选拔干部，在物质待遇上多关心基层干部。




【作者简介】
翟校义，单位为中国政法大学。


【参考文献】
{1}刘效敬、马继华：“从立法目的看我国《公务员法》的制度创新及缺陷”，载《中共济南市委党校学报》2005年第3期。
{2}牛天秀、岳爱武：“从公务员行为中的情、理、法矛盾来分析制度安排的缺陷”，载《天水行政学院院报》2004年第4期。
{3}孟祥科：“试论我国公务员制度的创新”，载《行政与法》2006年第7期。
{4}尹美玲：“试论我国公务员制度—兼谈我国《公务员法》”，载《法制与社会》2007年第3期。
{5}景亭：“服务型政府视角下公务员制度的缺陷与重构”，载《江苏社会科学》2007年第3期。
{6}陆英：“谈我国公务员制度问题”，载《职大学报》2007年第3期。
{7}石亚军主编：《中国行政管理体制专项问卷调查数据统计》，中国政法大学出版社2008年版。