南海不是“中国的海域”是“公海”

【关键词】南海；公海
【写作年份】2012年


【正文】

　　南海是指，位于中国大陆南部与菲律宾群岛、加里曼丹岛、苏门答腊岛、马来半岛和中南半岛之间的太平洋海域。南海的面积近350万平方公里，比中国陆地领土面积的三分之一还要大。整个海域的南北幅度约2000公里，东西幅度约600到1000公里不等。

　　目前，从中国出版的地图中找到一个未将南海绘入中国领土范围的版本是极为困难的，可以说几乎所有的地图均将南海划入了中国版图。例如，比较典型的中国地图出版社编制出版发行的《中华人民共和国地图》（ISBN 978-7-5031-4374-8，2007年6月第5版，2011年4月修订版；ISBN 978-7-5031-4567-4，2008年5月第2版，2011年1月修订版），此外，还有人民解放军总参谋部测绘局绘制的《中华人民共和国地图》（该地图标有“国防教育用图”字样，星球地图出版社2011年修订第10版，ISBN978-7-80212-186-7）。

　　此外，包括中央电视台在内的国内媒体的新闻报道中经常出现“我国的南海”。也有报纸在使用“我国南海海域”这样的表述。例如，《菲律宾军舰驶进我国南海海域称系保护天然气》(《广州日报》2012年1月7日版)。《人民日报》电子版虽然没有刊登标题中包括“我国的南海”的文章，但也在大量转载内容包括“我国的南海”的文章。网站上类似“我国的南海”的表述更是不胜枚举。同样，“南海主权”（外交部主管，世界知识出版社主办《世界知识》2012年第4期封面）也是需要商榷的概念，因为其意味着对整个南海的主权。

　　若只依据地图和媒体报道，南海属于中国的海域已成定论了。需要注意的是，在确认南海的归属时，地图和媒体报道虽有一定的参考价值，但不是决定性的。在确认南海的法律地位以及中国政府的领土主权意志时，重要的依据是国内法的规定而不是地图和新闻报道。南海的归属不仅事关中国的领土主权，同样也是与该海域具有利害关系的国际社会以及整个亚太地区的和平与安全密切相关的重大国际法问题。因此，必须依据国内法和国际法来考察南海的法律地位，只看媒体和地图的做法是轻率的。地图出版社和解放军总参谋部测绘局等部门所绘制的地图和中央电视台的报道密切关系到中国政府对此问题的原则立场，关于其表述是否正确，须严格依据国内法和国际法的相关规定予以澄清。

　　首先，讨论南海在中国国内法上的地位。有关南海法律地位的中国国内法中，《中华人民共和国领海和毗连区法》（1994年生效，以下简称《领海法》）是具有决定意义的法律文件。其中，针对南海的法律地位直接做出规定的是《领海法》第2条。该条第1款规定：“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。”该条款中虽然未出现“南海”字样，但不能以此为依据得出该规定与南海无关的结论。该条款虽然在界定“领海”，但其具体内容却有些含糊，因为从这里看不出领海的宽度到底有多大。但有一点可以肯定，即“领海”是指“邻接”“中华人民共和国陆地领土和内水”的“一带海域”。据此可知，中国的陆地领土和内水是确认领海位置的重要依据。虽然，依据该条款不能掌握中国领海的宽度，但能够确认领海所处的位置和形状，即“邻接”中国“领土”和“内水”的“一带海域”。本文不讨论陆地领土和内水的区别。既然中国《领海法》规定的“领海”既然是指“邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域，”那么就不包括整个南海海域，这样的解释是符合法律原意的。从南海的外围上看，其相当大的部分与“中国的陆地领土和内水”不存在“邻接”关系。当然，该条款没有直接回答“南海上的诸岛屿是否属于中国的领土？”这一问题，为澄清这一问题还需要考察《领海法》的其他规定。

　　《海洋法》第2条第2款对陆地领土做出规定如下：“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”依据该规定可知，中国的领土不仅包括大陆部分，还包括“（大陆）及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”该条款中出现的“以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”这一内容是否妥当本文不予讨论。总之，依据《海洋法》第2条第2款的规定，中国的陆地领土不限于大陆，还要包括岛屿，这是非常清楚的。因此，若想掌握中国领海的准确范围，不能只限于邻接大陆的海域，不能忘记邻接岛屿周围的海域也是领海。当然，这里的岛屿不是指所有的岛屿，在领海基线以内的岛屿不存在有无领海的问题。可见，领海是依附于陆地（包括岛屿）的概念，在领海宽度得到确定的情况下，前者的长度，决定领海的面积。但是，“邻接中国岛屿周边的领海”与整个“南海”是截然不同的概念，这是不容混淆的 。同样道理，除中国之外的其他的南海周边国家，如菲律宾、越南、印度尼西亚等，不可能主张对整个南海海域的主权。按照《公约》规定，这些国家在南海的领海宽度同样不能超过12海里。将南海周围属于各国领海的部分抛除后，剩下的就是“国际法上的南海”的总面积。

　　关于中国大陆频临海洋的长度（海岸线）不存在争论，因此邻接中国大陆及其沿海岛屿（指构成直线基线的岛屿）的领海的长度也自然得到确定。但是，因为针对包括钓鱼岛和南沙群岛（远离海岸线散在于海洋中间）等海洋上的岛屿的归属中国与日本、越南等邻国之间存在争端，所以，邻接这些岛屿的领海的面积也自然存在争议。邻接中国岛屿的领海的面积或大小也要根据领海的宽度和岛屿周围的海岸线的长度来确定，岛屿周围的长度一旦得到确定，领海的面积就好计算了。

　　那么，领海的宽度到底是多少呢？《海洋法》第3条第1款规定：“中华人民共和国领海的宽度从领海基线量起为十二海里。”据此可知，为确定领海的位置并测量其宽度，“领海基线”是更基础的概念。那么领海基线又是怎么确定的呢？《领海法》第3条第2款规定：“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。”实际上，依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定，在确定领海基线时有更加通常的规则，即《公约》第5条规定的正常基线。该条规定：“除本公约另有规定外，测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。”该条款规定的毕竟是正常基线，此规定不一定完全符合各国海岸线的特殊情况，《公约》也考虑到了这一问题。因此，《公约》第7条第1款规定：“在海岸线极为曲折的地方，或者紧接海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可以采用连结个适当点的直线基线法。”中国《领海法》规定的领海基线就是依据该规定的。测量出中国领海基线的总长度（大陆沿岸线加上岛屿周围长度），再乘以12海里，就可得出中国领海的总面积。

　　试图针对领海宽度和基线的规定做出进一步说明的是《领海法》第3条第3款，即“中华人民共和国领海的外部界限为一条其每一点与领海基线的最近点距离等于十二海里的线。”该规定并无太大的实际意义，因为，在领海基线和领海宽度已经得到确定的情况下，领海外部基线自然得到确定。

　　《领海法》第2条第2款所规定的“东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛”等岛屿所处的海域正是南海，邻接这些岛屿周围的12海里的一带海域当然属于领海。因为《领海法》所规定的领海的宽度是非常明确的，即12海里，可以计算出与这些岛屿邻接的领海的总面积。领海的法律地位几乎与陆地领土相同，但有一点需要注意的是，依据《公约》第17条的规定各国舰船享有无害通过领海的权利，陆地不存在这样的国际法问题。测量出南海周围包括中国在内的各国的领海面积和南海诸岛屿的领海面积后，剩下的应该就是公海。可见，公海面积要比南海面积要小。由于南海中散在的岛屿不仅是单个的存在，还有群岛，因此，还存在依据群岛基线（《公约》第47条）划定领海面积以及群岛基线内部海域的法律地位等更加复杂的问题，此文不予讨论。

　　虽然中国《领海法》未对“南海”和“公海”（公海本来就不是国内法直接规定的海域）做出任何规定，但从《领海法》关于领海的规定中可间接推测出公海的位置以及面积，换言之，邻接领海的海域自然就是公海，总之，南海中除了各国领海（邻接南海周围各国陆地12海里的海域）后所剩下的就是公海了。

　　终上所述，得出如下结论，即中国政府并没有对整个南海提出领土主权的主张（体现在《领海法》中）。因此，地图绘制部门在地图中将南海划入中国版图的做法是不符合法律规定的，是错误的。当然，中国媒体使用“我国的南海”也是错误的。在中国法律上不存在“我国的南海”，南海诸岛屿的主权和南海本身的主权是截然不同的两码事，不可混淆。也许存在民族感情上的南海或历史上的南海，但不能成为今天讨论整个南海法律地位的依据。

　　其次，考察南海的国际法地位。中国政府为什么不对整个南海海域主张领土主权呢？应该依据《公约》来回答这一问题，而且，南海的法律地位需要在国际法和国内法的关系中来把握。在讨论南海的国际法地位时，《公约》是必须的也是首要的。

　　关于公海制度的适用范围，《公约》第86条（本部分规定的适用）第一句规定如下：“本部分（笔者注：指《公约》规定公海制度的第七部分）的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛水域内的全部海域。”该条款是有关第七部的适用范围的规定，不是公海的定义，故不能以此为依据来划定公海的范围。依据该规定可知，在除“专属经济区、领海或内水或群岛水域”以外的海域，“公海制度”将不适用。这并不意味着公海是除“专属经济区、领海或内水或群岛水域内”以外的海域。“领海”或“内水”或“群岛水域”当然不包括在公海内，关键在于对“专属经济区”的解释。如果将“专属经济区”排除于公海的范围，后者的面积将大大缩小。关于如何正确理解《公约》第一句，《公约》第86条第二句提供了重要提示，该条款规定：“本条规定并不使各国按照第58条规定在专属经济区内所享有的自由受到任何减损。”《公约》第58条虽然属于有关“专属经济区”制度的第五部的内容，但需要注意的是，该条款不是在规定专属经济区沿岸国的权利，恰好相反是在限制和约束其权利。该条款的核心意图是明确任何国家依据《公约》第87条（公海自由的核心条款）所享有的自由在专属经济区内受到尊重。第87条规定的“公海自由”包括如下：航行自由、公海上空的飞行自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造人工岛的自由、捕鱼自由、科学研究的自由。

　　公海自由中航行自由是最原始的内容也是最根本的制度，是公海制度的核心所在，因为没有航行的自由，可以说其他自由是无法保证的。依据《公约》第58条的规定，沿海国在专属经济区行使权利时不能影响包括公海自由在内的其他国家的权利。

　　依据《公约》第56条的规定，“专属经济区”制度规定的是沿海国对海洋资源的主权权利和人工岛建造、海洋科学研究以及海洋环境保护的管辖权，不能因此而得出沿海国在“专属经济区”内的主权（实际上沿海国主权权利只限于自然资源的开发和利用）不受任何限制或者公海不包括专属经济区的结论。当然，南海与与专属经济区干脆不相重复的海域不同，其很大一部分面积被周围国家的专属经济区所覆盖。《公约》第57条规定：“专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里。”可见，抛除专属经济区海域后生下的海域面积将大大缩小。但是在讨论南海的公海性质时，可以把专属经济区问题省略掉。

　　在确认公海的面积时，最基本的概念是“领海”，因为“内水”和“群岛水域”是确认公海范围的特殊规定，在此不予讨论。有关领海宽度，《公约》第3条规定如下：“每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止。”依据该规定，确定领海的更加基础的依据是“基线”，也叫做“领海基线”，因为领海基线得不到确定，无法测量出领海的宽度。如上所述，《公约》第3条和第7条分别对正常基线和直线基线做出了明确的规定，中国《领海法》也具体落实了《公约》第7条，可以说，中国领海与公海之间的界限是再明了不过的了。

　　综上所述，国际海洋法所承认的领海的宽度是12海里，中国在严守国际海洋法的这一规定，《领海法》关于领海宽度的规定据此而来。可见，在领海宽度上，国际法和中国国内法是一致的。如果中国尚未签署或未批准《公约》，有可能提出不受此规定约束的主张（暂不讨论除现行法以外关于领海宽度有无其他的习惯国际法的问题，实际上现行12海里领海制度是与习惯国际法密切相关的）。但实际情况不是如此，中国于1996年批准了《公约》。《公约》不允许对12海里的领海制度作出保留，中国《领海法》关于12海里领海宽度的规定是最好的证实。综上所述，国内法和国际法均表明，南海不是中国的海域，除周围国家领海（邻接大陆和岛屿以及群岛）以外的绝大部分是属于公海的海域，不属于任何国家。

　　在此重申，“中国的南海”与“对南海群岛的主权”是必须分清的两码事。前者主张的是对整个近350万平方公里的海域的领土（广义）主权，后者则限于对南海中的岛屿以及群岛的归属问题，前者当然涵盖后者，但却严重违背中国的法律规定，违反《公约》关于公海的规定就更不用提了。

　　中国《领海法》明确表明了针对南海不主张领土主权的立场，但地图测绘或出版部门却将其划入了中国的版图。如此矛盾的做法给人一个严重的误解，似乎这是中国政府的立场，更有甚至，这一错误的做法会招来国际社会的怀疑或恐惧，误以为中国具有领土“野心”，尤其是中国的国力和军事实力大大增强的今天更是如此。

　　中国提出严密而明确的国际法依据和历史证据来主张南海群岛的领土主权是天经地义的，但没有必要主张对整个南海的领土主权，这样会引来不必要的麻烦，适得其反。中国是具有五千年文明史的国家，尊重和遵守现代国际法完全符合国家和民族发展的根本利益，近代以前的国际法有时沾满血腥和暴力不是今天中国不尊重国际法的理由。中国还要大力强化包括国际海洋法在内的国际法的研究，修正明显违背国际法的做法是必须的。建议应立即全面检查和清理中国出版的地图，停止将南海划入中国版图的习惯做法并就已经出版的地图向外界做出明确的说明，这是负责任的大国所应有的风范。

　　2012年2月29日，外交部发言人洪磊举行例行记者会，就南海地位做出了如下澄清：“中国在南海问题上的立场是一贯和明确的，中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，没有所谓强化和弱化问题。南海争议的核心是部分南沙岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议。需要指出的是，没有任何国家包括中国对整个南海提出主权声索（该用语需要确认）。我们不知道一些人屡屡在这个问题上说三道四，到底是因为不明真相，还是别有用心？我们认为有必要在此作出澄清。”

　　可见，外交部在南海归属问题上的态度还是相当清楚的，这足以证明中国政府对整个南海海域的立场。最后重申，南海上散在的岛屿或群岛的领土主权是必须与南海整个海域的国际法地位予以区别的另外一回事，万万不可混淆两者。




【作者简介】
白巴根，汕头大学法学院教授。