检察机关渎职侵权犯罪侦查工作存在的问题及对策研究

【出处】《法学杂志》2010年第7期
【摘要】当前，渎职侵权犯罪侦查工作在执法观念、侦查水平、工作力度、办案质量和效率等方面还存在一些问题。以天津市检察机关为例，在查办渎职侵权犯罪案件中还存在着侦结率、起诉率、判决率低等案件质量问题，制约着渎职侵权犯罪侦查工作的全面提高。我们应采取措施营造良好的执法环境、加强队伍专业化建设、规范办案模式、开拓案源，以增强检察机关渎职侵权犯罪侦查能力，提高办案质量。
【关键词】渎职侵权犯罪侦查；案件质量；对策建议
【写作年份】2010年


【正文】

　　惩治和预防渎职侵权犯罪是反腐败斗争的重要组成部分。从检察机关近年来查处的渎职侵权犯罪实际情况看，国家机关工作人员渎职和侵权类犯罪案件呈现逐年上升的趋势，此类犯罪给国家和人民造成的财产、生命损失也越来越大，人民群众对此反映强烈。曹建明检察长指出，反渎职侵权工作是检察机关法律监督一项十分重要的工作，在构建社会主义和谐社会、推进依法治国的伟大进程中有着极其重要的作用。由于渎职侵权犯罪的特点，目前反渎职侵权工作在检察工作中仍处于相对薄弱的环节，与科学发展的要求尚有差距，与法律赋予我们的职责尚有差距，与党和人民群众的要求尚有差距。[1]

　　笔者曾深入到多个基层反渎职侵权局调研，查找分析当前制约查办渎职侵权案件存在的主要问题和原因，深入探索反渎职侵权工作规律。本文对渎职侵权犯罪侦查工作的科学发展提出了一些改进建议。

　　一、检察机关查办渎职侵权犯罪存在的主要问题及原因

　　（一）存在的主要问题

　　1.初查环节的问题

　　初查环节问题主要表现为检察机关发现线索办法不多、初查的针对性不强。初查是案件侦查的前期基础性工作，对于查办工作的深入，起着至关重要的作用。而实践中有的单位在初查和案件线索的管理上具有较大随意性，如没有确定专人管理、筛选，发现案件线索的办法不多；没有严格执行上级院的线索管理机制，甚至出现瞒报线索的情况等等；而有的单位在初查环节不注重细节，使初查成了“粗查”，缺乏初查的针对性和实效性，没有严格按照立案条件收集需要追究刑事责任的证明材料，而是寄希望于立案后的侦查措施上，导致盲目立案、草率立案，给案件质量问题埋下伏笔。此外，实践中还存在有的案件在初查中过早暴露办案意图，给被查人留下可乘之机，串供或毁灭证据，致使无法立案的情况，浪费了宝贵的线索资源。

　　2.立案环节的问题

　　立案是案件正式进入刑事诉讼的标志，同时也是案件质量的基础。目前渎职侵权案件立案环节存在的问题主要包括：一是立案时机把握不准。有的案件没有按照“初查放开、放长”的要求，在取得“需要追究刑事责任”的证据后坚决、果断立案，而是急于求成，在时机尚未成熟时贸然立案；有的案件立案时机已经成熟，仍然犹豫等待，不敢果断决策使案件及时进入立案程序，致使一些必要的侦查措施无法使用，坐失依靠侦查措施获取案件证据的良机。二是立案标准的把握存在偏差。有的一强调案件质量，就片面地将立案标准等同于判刑标准，以立案取代侦查，忽视了案件侦查工作的重要性，也人为地拔高了立案标准；有的片面强调案件数量，致使立案标准过宽，立案随意性较大，出现凑数案、擦边案，最终出现案件质量问题。

　　3.侦查环节的问题

　　侦查环节的问题主要表现为侦查意识不强，获证、固证存在瑕疵。首先是侦查的主动进攻意识欠缺。长期以来许多检察人员片面理解渎职侵权案件主要是过失犯罪，一般的调查方法即可获取证据，忽略所管辖的案件近80％为故意犯罪的情况，主动进攻型侦查能力明显弱于反贪污贿赂部门；有的办案人员重初查、轻侦查，认为一立案即大功告成，或在侦查过程中重口供、轻其他证据，收集证据不全面，关键证据不深入等。其次是未能充分发挥强制措施在侦查工作中的积极作用，由于检察人员存在怕错、怕赔的思想顾虑，在侦查中不敢大胆、果断、灵活地采用强制措施，为查办案件服务，而是片面理解宽严相济刑事司法政策，失之过软、失之过宽，没有发挥采用强制措施在获取证据中的强大威力。

　　4.侦结处理环节的问题

　　侦结处理环节的问题表现为结案草率，案件没有查深、查透、穷尽一切可能，甚至证据之间的相互矛盾没有得到合理排除，即匆匆结案移送审查起诉，最终导致被退补、不起诉或撤案；另外还存在侦查办案周期过长、办案效率过低的问题。

　　（二）产生问题的原因

　　1.反渎职侵权侦查人员的队伍建设与新时期查办渎职侵权犯罪案件的需要还存在一定差距。主要表现为：一是一些反渎职侵权侦查人员综合知识面较窄，案件深入侦查能力较差。反渎职侵权部门查办的是国家机关工作人员的职务犯罪，主要集中在司法和行政执法人员实施的渎职侵权犯罪，而查司法人员时，对方反侦查能力强；查行政执法人员时，是外行查内行。因此，查办渎职侵权案件对办案人员的业务素质要求相当高，办案人员除了具备足够的法律知识外，还要懂得工商、税务、土地管理、质监、环保、林管等多领域、多学科的各种专业知识，善于发现国家机关工作人员在履职过程中的渎职环节。而目前，反渎职侵权侦查人员的综合素质参差不齐，特别是在查办新领域渎职犯罪过程中往往是“临时抱佛脚”、“书到用时方恨少”，这在客现上难免影响了案件的侦查进程，造成这样那样的质量问题。二是侦查意识和侦查能力不能适应反渎职侵权工作的需要，主要体现在侦查主动性不够、进攻性不强，尤其是对渎职侵权犯罪案件的侦查规律性研究不深，综合运用侦查谋略、侦查手段、侦查技术的实战经验不足。

　　2.与公诉部门缺乏沟通协调。检察机关内部协调沟通不够，是造成渎职侵权案件起诉率低的原因之一。有的反渎职侵权部门没有树立“侦查为公诉服务”的观念，片面强调保密而忽视公诉引导侦查取证的重要性；在移送审查起诉阶段存在“一送了事”的思想，对侦查过程中掌握的涉案单位的工作流程及法定职责与公诉部门交流不够，没有及时跟踪了解公诉部门对案件事实、证据、定性的审查意见，掌握案件的进展情况。而渎职侵权案件对于公诉部门来讲，案件数量相对较小，深入研究相对较少，容易产生认识上的不一致，加之协调沟通不够，难以形成统一认识，也就不能形成打击渎职侵权犯罪的合力。

　　3外部执法环境欠佳。一是由于一些地方党政领导认为渎职侵权犯罪案件的主观恶性小，忽视了其严重的客观社会危害性，特别是此类案件的因果关系较为复杂，加之犯罪主体身份的特殊性，大多还是领导干部在履职过程中发生的没有中饱私囊的过失犯罪，党政领导往往以“为公犯罪”、“交学费”等借口予以开脱，因此查办此类案件过程中检察机关都或多或少地受到干扰和阻力。二是一些行政机关普遍存在部门保护主义的思想，对查办渎职侵权犯罪案件不理解、不支持、不配合，甚至故意设置障碍。有的拖延提供、甚至不提供相关的证据资料，使得检察机关难以获取关键证据。三是法律宣传力度不够，致使社会上很多人对这项工作职能不了解，甚至有的单位和个人遇有这方面的线索却不知该向什么部门举报，大部分群众不清楚检察院还负有查办渎职侵权案件的职能。

　　二、检察机关查办渎职侵权犯罪案件的对策建议

　　（一）采取切实可行的措施，营造良好的执法环境

　　检察机关要加强渎职侵权检察的宣传力度，发动和鼓励人民群众发现、举报国家机关工作人员渎职侵权案件线索，并及时反馈查处结果，取信于民；应当充分利用媒体、新闻的舆论作用，向社会、公众大力宣传渎职侵权犯罪的行为特征和严重危害，通过联动和互动的方式，营造反腐倡廉的强大声势，为渎职侵权检察工作创造良好的执法环境。

　　（二）不断提高业务素质，加强队伍的专业化建设

　　1.加强学习培训。由于“两法”的修改确立了罪刑法定原则，调整了渎职犯罪主体。新领域、新罪名涉及的行业包括了司法、工商、税务、房屋土地、出入境管理、公务员招收等，每个行业都有自己的工作流程、业务知识、行业规定，因而要求渎检干部在熟练掌握刑法、刑事诉讼法的同时，还要了解和掌握相关行政法规，熟悉行政执法部门的专业知识，以增强发现犯罪线索、查处犯罪的能力。因此为提高反渎职侵权侦查工作水平，培养锻炼出更多的侦查人才，建议加大培训投入，丰富培训方式。一要聘请优秀师资，举办高水平的培训班；二要邀请工商、税务、房地产管理、海关等专业人员为干警讲解专业知识；三要改革培训方式，采取“请进来、走出去”相结合的方式，与法学院校、公安、国家安全机关联合办班，提高反渎职侵权干警的侦查理论素养，丰富实战经验。

　　2.加强调研。渎职侵权检察的性质决定了其工作特点，就是应当不断归纳、总结、提炼国家机关工作人员犯罪的特点、规律，通过调查研究不断丰富办案经验，从而提高发现和侦破行业犯罪的能力，在探索中不断完善渎职侵权案件证据体系的丰富内涵。因此应充分调动干警积极性，鼓励干警结合办案实践，开展研究新问题，撰写论文和调研文章活动。深入研究反渎职侵权犯罪规律和特点，总结实践中遇到的实际问题，更好地指导业务工作。

　　（三）正确处理办案数量与办案质量的相互关系

　　1.要明确办案目标。检察机关定量优势是工作形成规模的前提条件，但是不能以损害渎职侵权检察的健康发展为代价盲目追求办案数量，更不允许为凑数而消极追求办案目标。应当坚持办案数量与质量并重的原则，既要依法从严查处严重危害科学发展、影响社会稳定的渎职侵权犯罪；又要注重改进办案的方式和方法，加强统筹协调与沟通，选准办案时机；要严格区分工作失误与渎职犯罪、资金合理流动与失职渎职、徇私舞弊造成国有资产流失的界限，正确使用强制措施，最大限度维护有关单位、企业的合法权益，避免因执法不当造成负面影响，着力在提升成案率、起诉率、有罪判决率上下功夫。

　　2.要突出办案重点。渎职侵权检察的办案重点应当选择在党政领导、社会各界、人民群众普遍关注的有影响、有震动的案件及涉及犯罪新领域、新罪名的案件上。要重点查办以下几类案件：一是涉农渎职侵权犯罪；二是危害能源资源和生态环境渎职犯罪；三是人民群众反映强烈的执法不严、司法不公、司法腐败案件；四是重大生产安全事故、重大食品安全事故等涉及民生的渎职犯罪案件。检察机关要围绕党中央为战胜国际金融危机出台的“保增长、扩内需、调结构”等一系列重大政策措施，注重维护良好的市场经济秩序和保障政府投资安全，严肃查办重大工程建设、公共资金使用、公共资源配置、公共项目实施等领域和环节发生的渎职犯罪案件，为促进经济平稳较快发展做出贡献。

　　3.要建立科学的办案考核机制。检察机关要通过对整体素质、侦破能力、办案质量、办案效果的专门性、综合性考评，对渎职侵权检察部门的工作做出评价，建立渎职侵权检察工作的长效管理机制；要突出对案件质量和效率的考核，突出对查办大要案、新罪名案件的考核。在年终考核时，应当对办案时间短、效率高的案件，对以渎职侵权罪名和新罪名判处刑罚的案件，对判决书认定的事实符合大案、要案标准的案件，给予不同程度的加分，以体现对办案力度、效率、质量、效果有机统一的工作要求和评价标准。此外，还应适时开展对优质案件的评比活动，加大对办理优质案件的表彰力度，并以此为契机，切实提高反渎职侵权工作的质量意识和办案水平，促进办案质量不断提高。

　　（四）加强机制建设，规范办案模式

　　1.建立并实施侦查办案一体化机制。职务犯罪侦查工作一体化机制是职务犯罪侦查工作的经验总结，是同职务犯罪作斗争的有效手段，是排除干扰和阻力的有效方法。职务犯罪侦查工作一体化机制可以充分发挥上级检察机关的组织指挥与协调作用，可以集中优势兵力打歼灭战，形成上下互动，左右联动，相互配合，统一组织，分工协调的工作机制，从而取得较好的侦查效果。[2]当前，应当强化对办案线索的统一管理、对办案活动的统一指挥和协调、对办案力量的统一调配、对办案资源的统一调度使用，并根据具体情况分别采取直接侦查、参办、提办、交办、督办、批办等措施；要充分发挥上级院在办案工作中的主体地位作用，形成由上级院为龙头、下级院和基层院为基础的办案模式，在渎职侵权案件的查处过程中，最大限度消除外界的消极干扰和阻力。

　　2.拓宽侦查手段。尽管近年来检察机关在渎职侵权案件侦查手段上有所改进，但仍然以口供为中心，侦查手段有限，同时随着新修改《律师法》的实施，对此类案件的侦查提出了更高的要求。为提高侦查质量，转变侦查方式，有必要按照《联合国反腐败公约》的要求，通过立法为职务犯罪的侦查提供必要的方法和途径保障，明确特殊侦查手段在刑事诉讼中的应用。例如，电子侦听、电话监听、电子监控、秘密拍照或录像、秘密监视（秘密跟踪和守候监视）等应当成为检察机关职务犯罪侦查的重要法定手段。[3]

　　3.建立案件协查配合模式。各级院侦查指挥中心应加强工作联系，充分发挥其协调配合作用，强化地区间办案协作配合体制。为保证协查机制的良好运行，应对协查协办的登记、汇报、工作部署、监督检查、回复等环节作出具体规定，制度对查复的时间也应作明确的规定。[4]

　　4.完善并落实反渎职侵权案件质量跟踪机制。侦查部门要加强与侦查监督、公诉部门，以及审判机关的协调与沟通，着力解决认定渎职侵权犯罪分歧意见大，致使起诉率、有罪判决率不高的问题，特别是对重大疑难案件，要主动邀请侦监、公诉等部门提前介入引导取证，及时听取不同意见，完善补充证据，确保诉讼工作依法顺利地进行。要落实渎职侵权案件线索备案和初查立案报批制度、定期通报工作制度、备案审查制度、撤案制度；同时，应严格落实检察机关对重大安全生产责任事故案件介入调查制度。用机制规范执法，推进工作。

　　（五）大力开拓案源，克服制约渎职侵权犯罪侦查工作的“瓶颈”

　　检察机关要利用媒体信息量大、覆盖范围广的优势，注意及时搜索、归纳不同信息传递的内容，从中发现渎职侵权案件线索；要充分利用工作、生活环境中传递的信息，在街谈巷议中捕捉案件线索的蛛丝马迹；要加强内部线索的联系、移送工作，充分发挥检察机关侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政监督、犯罪预防监督、反贪污贿赂等部门的职能作用，调动系统的整体优势，对国家机关工作人员犯罪中涉及的渎职侵权案件线索，移送渎职侵权检察部门及时受理，进一步扩大渎职侵权检察的线索来源；要强化外部联系，拓展发现案件线索的范围。渎职侵权检察工作应当紧紧依靠党委、政府、社会、群众的力量，营造反腐败的整体氛围，形成打击合力，为反腐倡廉的中心工作做出共同努力。我们应进一步健全检察机关与行政执法机关、司法机关发现和移交渎职侵权犯罪案件的协作机制，落实高检院《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定＞的实施办法》；要主动与相关部门联系和沟通，积极拓展检察机关发现和查办渎职侵权犯罪案件的范围，完善有效的工作协调配合和案件线索移送制度。




【作者简介】
王援东，单位为天津市北辰区人民检察院。


【注释】
[1]《曹建明检察长在全国检察机关开展深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作的批示》。
[2]李忠诚：《＜律师法＞施行对反渎职侵权工作的影响与对策》，载《中国检察官》2008年第5期，第17页。
[3]李忠诚：《＜律师法＞施行对反渎职侵权工作的影响与对策》，载《中国检察官》2008年第5期，第18页。
[4]张利兆：《渎职侵权犯罪侦查工作机制的探索与规范》，载《河北法学》2002年第1期，第78页。