H公司诉X市国土资源局行政处罚决定

H公司诉X市国土资源局市国土发[2009]3-26号行政处罚决定书行政复议案例评析 
                           赵杨  刘林海   供稿                                                 
    【基本案情】
H公司是注册资金58.2万元的国有商业企业（持有X市工商管理局颁发的有效营业执照）。该公司在其拥有713平方米商业用途国有划拨土地上建有1幢6层楼（建筑面积1630.2米2）、1幢3层楼（建筑面积784.68米2）（持有X市人民政府颁发的国有土地使用权证和X市房屋管理局颁发的房屋证）。2006年9月20日，该公司与个体工商户C（持有X市某区工商管理局颁发的经营服装、鞋帽、饰品、箱包营业执照）签定合同，约定：该公司（甲方）将6层楼的1-3层，以及另一幢3层楼提供给C（乙方），与其开展服装联营。“乙方负责接收甲方员工和管理人员50名，按照国家规定，为员工及管理人员提供工作岗位发放相应工资、福利并依照相关规定缴纳养老、失业、医疗、工伤及住房公积金等五项基金。国家和地方所收的各类费用由乙方自行支付，水电费按国家规定由乙方缴纳，并负责水电维修。甲方有权要求乙方按国家劳动部门的规定要求使用和管理人员，有权要求乙方在使用员工和管理人员时不能违反国家的劳动用工原则和法律，正常使用员工，并要求乙方向有关部门交纳“五金”及发放国家规定的福利待遇。”
2009年8月18日，在合同执行过程中，X市国土资源局做出《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2009]3-26号），认为：H公司未经有批准权的人民政府和土地管理部门批准，擅自出租土地使用权的行为，违反了《S省国有土地使用权出让和转让办法》等土地管理法律法规，根据《S省国有土地使用权出让和转让办法》第二十五条，决定处罚如下：“1、限期在30日内办理土地出让手续； 2、限期在7日内办理土地登记手续；3、处以土地使用权价款220105.36元罚款”。H公司不服，向S省国土资源厅申请行政复议。该厅行政复议审理认为：1、“土地”和“房地产”不是同一个法律概念。该案应当适用《中华人民共和国城市房地产管理法》有关规定。2、租金数额和收据，转账凭证等是出租房地产的主要证据，不应缺少。3、处土地使用权价款220105.36元罚款缺少法律法规依据。行政复议机构根据《S省国土资源厅行政复议建议书办理规定》进行了指导后，X市国土资源局和H公司依据《行政复议法实施条例》第三十九条、第四十条规定达成和解协议，根据《土地管理法实施条例》第二十九条第二项规定H公司以国有土地租赁方式逐年缴纳713平方米经营用地国有土地有偿使用费。X市国土资源局不再对该公司处以土地使用权价款220105.36元罚款；同时，该公司提出了撤回行政复议申请，经S省国土资源厅批准，该行政复议案件终结。各方当事人满意，案结事了。
    【焦点问题评析】
出租划拨土地上的房屋不能简单地一律视为出租划拨土地使用权。
将划拨土地上建设的房屋出租是一个各地普遍存在的现象，应当认定为出租划拨土地使用权的行为，还是应当认定为出租房地产的行为是值得关注的问题。笔者认为：“土地”与“房地产”不是同一个法律概念。全国人大常委会分别制定了《土地管理法》，《城市房地产管理法》，不能理解为把法立重复了。除了对以出租少量建筑物为幌子，出租空闲土地应当按出租划拨土地使用权处罚，一般情况下应当适用《城市房地产管理法》第五十五条“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”（2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议《关于修改 <中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》将该内容变更为第五十六条）。在国务院关于房地产租金中土地收益上缴国家具体办法出台前，通常按国务院关于国有土地租赁的规定，逐年将出租房地产中土地收益上缴国家财政。
   【实践做法】
    将法律的衡量标准与社会大众的衡量标准恰当对接，努力实现法律效益与社会效益的统一。
行政复议不仅要审查原具体行政行为的合法性，还要审查其适当性。行政复议案件当事人不仅是行政执法人员，更多的是社会各个利益主体和公众，他们中多数人不可能以法律角度评析执法效果。他们的评价更多包括着习惯规则、道德规范、风土习俗以及社会效果等等。本案办案人员多次走访涉案有关主体，组织听证，深入了解，巧妙的将法言法语与社会语言和群众心理语言之间的正确转换，把法律的衡量标准与社会大众的衡量标准恰当对接，使涉案群众发自内心地相信法律，理解法律，遵守法律。
   【办案体会】
行政复议工作要讲法律、讲法理、讲道理、讲情理，还要因事制宜，斟酌对待，具体分析，使常态问题类型化，类型问题细化，结合政策法规找出结症，解决问题。
H公司是一个经营不善的困难国有企业，很多职工的基本生活费无法按时发放。对H公司（注册资金仅58.2万元）作出罚款数额高达22.01万元的处罚决定，如同雪上加霜，致其更加困难。所以，当时该公司职工到国土资源部门上访时，情绪失控，言行激进，而这一点却很容易被别有用心的人加以利用，进而影响当地社会的安全稳定。本案办案人员积极组织听证、多方了解情况，与涉案群众有效沟通，使当事人和有关群众理解将房地产租金中土地收益上缴国家的法律、法理、道理、情理，是本案各方满意、案结事了的重要原因之一。行政机关执法人员在具体办理案件过程中，应当严格依法办事，准确适用法律，慎重使用行政裁量权限，提高行政机关行政效能，节约行政资源，使具体行政行为的合法性与适当性统一，使法制效果、经济效果与社会效果统一。
【办案依据】
 1、《土地管理法实施条例》
 第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：
   （一）国有土地使用权出让；
   （二）国有土地租赁；
   （三）国有土地使用权作价出资或者入股。
    2、《城市房地产管理法》
第五十六条“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”
    3、《S省国有土地使用权出让和转让办法》
    第二十五条土地使用权转让、出租后，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，依照本办法第十八条的规定办理。
    第十八条　出让合同签订后，受让方必须按合同约定的时限、条件和用途开发利用土地。
　　受让方在出让期内，需要改变出让合同约定的土地用途的，应当经土地管理部门和城市规划部门审查同意，并报原批准用地的人民政府批准后，依照本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金并办理登记手续。
　　受让方超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，县级以上土地管理部门可以征收相当于土地使用权出让金总额２０％以下的土地闲置费；连续二年未动工开发的，依法无偿收回其土地使用权。