八国宪法首先实行的制度和特征（上）

　　「摘要」本文主要对当代世界上八个国家的现行宪法中首先实行的制度作了分析和比较研究，同时阐述了这八国宪法的历史背景及其有关特征。

　　「关键词」宪法，宪法制度，宪法历史背景，比较研究

　　本文所阐述的对象并不是对所有国家宪法的比较研究，而仅限于对当代以下八个国家宪法的比较研究。这八国是英国、美国、法国、德国、意大利、日本、俄罗斯和中华人民共和国。对这八国之所以这样排列，主要是考虑这些国家产生的先后；将当代中国放在最后，是因为中国的社会制度不同于其他七个国家，放在最后便于作总的比较研究。

　　本文阐述这八国现行宪法的简单的历史背景及其首先实行的制度。这里所讲的“首先实行的制度”是指其中有的国家的宪法首先创立了这种制度（包括实体和程序，形式的规定），因而以后采取这种制度国家的宪法在本文中就不再论述。“首先实行的制度”也指某一制度具有非一般性的特征，例如，一般西方国家的国家机构实行“三权分立”制度，但这一制度或原则在不同国家的实行却有不同的特征，在本文中就着重论述有关国家所采用的特定意义的“三权分立”制度。但有些国家的宪法制度或形式，如日本的天皇制等，很难说是对其他国家有影响的“首先实行的制度”，所以仅称之为这种宪法的特征。

　　一、英 国

　　17世纪初在英国，斯图亚特王朝开始统治，国王詹姆士一世主张君权神授，权力无限，他在1609年对英国国会的致辞中声称，“国王应被称为神，因为他们在大地上行使与神相似的权力……他们造成或废除臣民，有权使人高升或被推翻，生或死，对所有臣民和在所有案件中作出判决，仅对上帝而不对任何人负责。”①这是赤裸裸的君主专制的观念，与宪政精神是背道而驰的。

　　1640年英国爆发革命，通过长期内战、国王查理一世被处死，克伦威尔的独裁统治，斯图亚特王朝的复辟，最终导致1688年的政变（又称光荣革命），也即以资产阶级和贵族的妥协为特征的资产阶级革命。在政治制度上开始实行君主立宪制以及不成文的宪法制。国会于1689年通过的《权利法案》和1701年的《王位继承法》开创了这种政制。前一法律规定不经国会同意，国王不得停止法律的实施，不得征税，不得在和平时期维持和招募军队等等。后一法律规定英国王位由信奉新教的王室后裔继承，排斥信奉天主教人继承王位的可能性，等等。这些法律的主要精神是摈弃由罗马天主教支持的君主专制，而实行君主立宪制，君主的权力必须受宪法、法律的限制。在18－19世纪，英国又形成议会至上（议会主权）、议会民主、内阁制、议会两院制、两党制、选举和司法改革等重要政治制度或宪法制度。20世纪，这些制度进一步发展，包括1972年英国加入欧共体。

　　英国宪法的首先实行的制度大体上可概括为以下几个方面：

　　（一）不成文宪法制

　　这一制度的含义以及在英国的产生原因在前面已经论述。有的宪法学家曾指出不成文宪法制在法律上的主要缺点是：不存在成文宪法中一般有的对滥用权力的制约；法院难于对公民权利的保护使之不受议会立法的侵犯；对具有重大宪法意义的立法并无特别程序，如英国议会于1972年通过《欧洲共同体法》与通过《道路交通法》或其他国内法，采用基本上同样的程序；缺乏成文宪法对宪法渊源的影响，等等。“总之，英国没有成文宪法意味着其宪法远非依靠法律规则及保护，而更多依靠政治和民主原则，”②当然，也有宪法学者认为英国不成文宪法具有灵活性等特征。但客观事实是：当代世界上采用不成文宪法的国家是罕见的。

　　（二）君主立宪制

　　像成文宪法制一样，英国君主立宪制也是17世纪资产阶级革命的产物。在现代英国，君主、女王是世袭的国家元首。但实际上，君主并无实权，或者说是“统而不治的”，政府事务以君主名义由首相（总理）、大臣（部长）执行，但他们仅向议会负责。君主的任务大多是礼仪性的。个别君主也可能对国事有相当影响，因按照宪法惯例，首相应向君主汇报内阁会议讨论的结论。

　　（三）议会的两院制

　　在18世纪，英国改造了原有的两院制，使之成为近代意义的两院制，同时又形成了两党制和议会至上（或称议会主权）的原则。根据宪法传统和有关立法，议会在形式上由君主、上议院（或称贵族院）以及下议院（或称众议院）三者构成，但并不是指三者分别制定法律。君主只是一个名义，上议院的权力也逐渐削减，真正掌握议会立法权的是下议院。上议院由贵族组成，下议院议员由选举产生。下议院主要职权集中在三个方面：立法、监督政府和监督国家财政。世界上绝大多数国家实行两院制，英国的两院在近现代可以说是首先出现的，但两院的产生、构成、职权和相互关系，以及它们与政党、政府的关系等等，各国都有不同特点。

　　（四）议会至上（Parliamentary supremacy）

　　在英国，这一制度或原则的历史渊源是英国17世纪革命初期，资产阶级是以下议院作为主要阵地的。下院与王权之间进行激烈斗争，在斗争过程中，下院不断扩大自己的权力。议会至上的含义是指议会（实际上指下议院）在制订任何法律或修改已制定的法律上拥有不受限制的权力，任何其他机关或法院无权加以否决。“德？洛尔默（De Lolme）有一句名言常被人引用。他说，议会除了不能把男人变成女人和把女人变成男人外，什么事情都可以做。”③这一制度或原则以后不断受到质疑，被人们认为是一个虚构。一个明显例证是，英国于1972年通过《欧洲共同体法》开始成为欧共体（即后来所称的欧盟）成员国后，在法律上就出现欧共体法律与英国“议会至上”的矛盾。因为欧共体法律在成员国“直接适用”于各国公民，并比成员国法律“优先适用”。

　　（五）内阁制

　　议会至上之所以被认为是一个虚构，其中原因之一是“议会至上”倡导者忽视了议会与议会中政党的紧密联系。根据英国的政治制度，政府由议会中执政党或多数党组成，执政党首领任政府的首相，政府中大臣即该党议员，首相和重要大臣组成内阁，即政府的核心。从议会与行政部门关系而论，英国实行内阁制（或议会制）。应注意这里讲的内阁制或议会制并不是指是否存在议会或内阁的机关，而是指一种不同于总统制的政制，意思是政府由议会产生，并向议会负责，因此，这种政府也可称为“责任政府”。但实际上，执政党控制了议会和政府两者。当然，如果议会大多数成员对以首相为首的政府不信任，后者就应下台，或者政府可以解散议会，重新进行大选。

　　（六）两党制

　　以上讲的内阁制与政党制不可分。政党制有不同形式，在英国18世纪开始形成两党制，即辉格党和保守党，以后辉格党演变为自由党；第一次世界大战后，工党逐渐代替自由党而成为英国的两大党之一。迄今为止，仍是保守党和工党轮流上台执政。英国的两党制对美国有很大影响。

　　（七）法治

　　据英国有的宪法学家意见，现代法治的含义应着重以下三个方面：第一，法律和秩序优于无政府主义、战争和不断的冲突，因此，法治与西方社会基本民主观念是一致的。第二，法治体现政府必须依法行为这一法律原理；第三，法治是指一种政治观点的总和，即具体的法律规则应由实体和程序构成。④

　　英国是一个单一制而非联邦制的国家。但单一制并非英国的首创，在有些欧洲大陆国家中早已建立了单一制。英国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地区构成。但在1688年“光荣革命”前，英国就早已建立郡一级的地方机构。直到19世纪末通过《地方政府法》，为建立现代地方政府制度进行改革奠定基础，以后又不断进行改革。

　　二、美 国

　　美国在1776年独立前是英国在北美的十三个殖民地。1776年7月4日，各殖民地代表组成的大陆会议第二届会议上通过《独立宣言》，它是美国以至西方国家历史上一个重要政治文献，主要执笔人是律师、政治家，以后曾任美国第三届总统的杰斐逊（Thomes Jefferson，1743～1826年）。

　　《宣言》以古典自然法学的一些基本思想，即天赋人权、社会契约和人民有权推翻暴政等作为思想基础，列举英国对这些殖民地实行暴政的种种现象，最后庄严地宣告这些殖民地独立，组成美利坚合众国，从而标志了世界上第一个资本主义民主共和国的诞生。17世纪尼德兰革命胜利后所建立的国家尽管号称共和国，实际上是一个半君主制的共和国，英国革命的结果是君主立宪制。当时在整个欧洲大陆，封建君主专制仍占统治地位。因此，美国独立并建立共和国，对欧洲大陆正在瓦解的封建统治是一个巨大的冲击。

　　独立战争前后，十三个州中有十一个州都着手制定各自的宪法，1776年3月弗吉尼亚州制宪会议首先通过了宪法，其中包括了一个保护人民基本权利的《权利法案》。其他各州也以弗吉尼亚州宪法为蓝本制定本州宪法。这些州宪法是西方世界第一批成文宪法。从1776年开始，十三个州的代表就开始制定《邦联条例》，直到1781年，该条例才由十三个州批准。从某种意义上说，这一条例是美国1781年至1789年联邦宪法生效前的准基本法。条例规定，“各州保留其主权、自由和独立。”（第2条）“各自加入这一巩固的、相互友爱的同盟”（第3条）。那时的美利坚合众国仅是一个“邦联”，是由十三个州组成的一个松散的同盟，全国没有一个统一的、强有力的中央政权。

　　1787年5月在费城开始举行制宪会议，有55名（律师占31名）代表参加，制定联邦宪法。同年9月17日由39名代表签字通过宪法草案，交由各州批准，直到1789年3月4日，即第一届国会开会之日，才宣告宪法正式生效。围绕宪法草案的批准，各州曾展开了广泛和激烈的争辩，汉弥尔顿（A.Hamilton）、杰伊（J.Jay）和麦迪逊（J.Madison）三人曾在报刊上，发表一系列文章，积极鼓吹这一草案，被称为联邦派（Federalist）。这些文章以后被编成《联邦派文集》⑤，成为了解宪法起草者意图的权威性资料。在以杰斐逊等人为代表的民主派要求下，同时也是许多州在批准草案时所提出的条件之一，第一届国会通过了第1—10条宪法修正案，于1791年生效，通称为美国的《权利法案））（Bill of Rights）。

　　美国现行宪法由1787年制宪会议制定，1789年经有关州同意后由国会宣告开始生效的宪法本文，包括一简短序言，分七条，分别陈述联邦立法权、行政权、司法权、州际关系、宪法修改、最高法律、宪法批准。迄今为止，已有26条修正案。

　　以上已指出，美国是世界上第一个资本主义民主共和国，它的联邦宪法是世界上第一个全国性的成文宪法。这一宪法的通过也带来了其他一些重要宪法制度和原则，包括联邦与州的分权制，三权分立和相互制衡原则，不同于内阁制的总统制，成文宪法中的权利法案，美国意义上的司法审查，即违宪审查制以及对军队的文职控制等。所有这些对18世纪以来产生的西方国家宪法发展有很大影响。

　　美国宪法首先实行的制度除以上已讲到的共和国以外，大体上可以归纳为以下几个方面。

　　（一）成文宪法制

　　成文宪法制是指一个国家有一个称为宪法（或其他类似名称）的单独的、成文的宪法文件，其法律效力高于本国其他所有法律。美国现行宪法已有二百多年历史，但通过宪法修正案，联邦最高法院的判例以及习惯，其内容已有了巨大变化。

　　（二）成文宪法中的《权利法案》

　　《权利法案》这一名称是美国宪法第1至第10条修正案的统称。英国也有称为《权利法案》的法律，但它是指一个单行法。美国讲的权利法案是宪法所规定的个人权利，不受政府权力的侵犯，所以这一原则是针对政府与人民之间关系的。它起源于17—18世纪资产阶级革命时期所盛行的自然法、理性和天赋人权、社会契约等理论。《独立宣言》在一开始就重申了这些理论。林肯在南北战时所讲的“民有、民治、民享”的政府也是指的这一原则。这一特征与美国宪法学常讲的“人民主权”、“代议政府”和“法治”等原则是类似的。但应注意美国宪法本文中并未使用“主权”一词，这一点可能与美国历史发展有关。美国于1777年制定，1781年开始实施的《邦联条例》明白规定“各州保留其主权、自由和独立”。在批准宪法草案过程中，美国形成了联邦派与州权派的对立，而且在宪法实施后仍然长期存在。正因此，在宪法本文中不提主权归属问题可能是与当时情况有关。州并不拥有主权的原则直到19世纪南北战争后，即反联邦的南部州失败后才明确。

　　（三）“三权分立”与“相互制衡”

　　这一原则从字面上讲是指不同政府部门之间的关系。三权分立，即立法、行政和司法三种权力，或其中的任何两种权力，不应集中于同一组织或个人，而应由三个相互独立的部门分别掌握。相互制衡（check and balance），是指这三个部门的分立并不是绝对的，而是相互制约从而达到平衡的。

　　“三权分立”学说是由18世纪法国著名政治、法律思想家孟德斯鸠（Montesquieu，1869－1755）提出的，是西方政治制度中的一个重要原则。

　　孟德斯鸠关于“三权分立”的学说对西方国家的政治、法律制度具有广泛和深刻的影响。但各国对这一学说的理解和实践是不同的。孟德斯鸠认为当时的英格兰是三权分立制的典范，这一观察显然是不合适的。他讲过：“这就是英格兰的基本政制，立法机关由两部分组成，它们通过相互的反对权彼此箝制，二者全受行政权的约束、行政权又受立法权的约束。”⑥这一论断对英国自18世纪中叶直至当代的政制来说都是不合适的。英国的确有立法、行政和司法三种权力之分，但行政机关是从议会产生的，议会被认为掌握主权，奉行“议会至上”的准则。

　　美国的政制明显地体现了“三权分立与相互制衡”的原则。从美国宪法本文中规定来看，不仅有立法、行政和司法三部门职能的分配以及政治上和宪法上的独立性外，每一部门都有制约其他部门的手段。例如总统对立法具有某种否决权，反过来，议会又有权推翻总统的否决；法院有权独立审理案件，但联邦法官要由总统任命并经参议院同意。

　　（四）总统制

　　在立法机关与行政机关关系上，美国首创了与英国内阁制不同的总统制（Presidential system）。总统由国民通过间接选举产生，兼任国家元首与行政首脑。

　　（五）美国意义上的司法审查制

　　这是美国宪法制度中一个重要组成部分，其大意是法院，实际上是联邦最高法院有权通过具体案件审查联邦立法或各州宪法和立法，是否符合联邦宪法。美国最高法院仅有法官九人（包括首席大法官在内），它每年所受理案件的数量在全国案件总数中是微不足道的，然而它在美国社会、政治生活中都具有举足轻重的地位。产生这种现象的原因不在于美国实行三权分立、司法独立原则，世界上有些同样实行这些原则的国家并没有上述美国意义上的司法审查制。英国是不成文法宪法制，又实行议会至上或议会主权原则，谈不到法院的违宪审查权，有些西方国家有其他形式的违宪审查制。

　　美国的司法审查制在宪法本文及其后来的修正案，并无明文规定，它是通过1803年美国最高法院审理一个案件中由首席大法官马歇尔（John Marshall）首创的。

　　（六）联邦与州的分权

　　这可以说是联邦与州，或中央与地方之间权力分配的关系。美国的联邦制有许多与其他国家联邦制不同的特点。在美国宪法制定和批准过程中，大州与小州，北部州和南部州（蓄奴制州）之间的矛盾极为激烈，因而在宪法和前十条修正案中，体现了联邦与州双方权力分配上所达成的某些妥协，如立法机关由两院组成、两院权力的分配；关于黑人奴隶制的模糊规定（宪法中虽未公开提出“奴隶”一词但又确认奴隶制的合法地位）。宪法中关于联邦与州关系有两项重要规定：一是联邦地位高于州，“联邦宪法、法律和所缔结的条约是全国之最高法律”（第6条）；二是联邦与州分权，“凡宪法未授予联邦或未禁止州行使的权力，由各州或人民保留之”（第10条修正案）。

　　美国联邦制的另一个特点是随着时间的推移，联邦的权力不断扩大与加强，联邦与州在争夺权力上的争端也不断出现。19世纪中叶的南北战争，从一定意义上讲，也是联邦与南部州之间战争。战争结束后，联邦的地位大大加强，但联邦与州的矛盾仍然存在。就法律领域而论，一般人日常生活中所涉及的私法和刑法等，主要属于州法范围。

　　（七）对军队的“文职控制”（Civilian Control）

　　这一原则关系到军队和政府之间的关系，指军队的最高控制权应由文职机关或文职官员掌握。在美国政治术语中，公职人员一般是与作为普通公民的私人相对称的概念。公职人员又有文职和军职之分。总统、部长、州长、法官等均属于文职官员；议员也是文职，但不称官员。20世纪50年代美国对朝鲜的战争中，杜鲁门总统曾解除美军总司令麦克阿瑟的职务，杜鲁门的根据是麦克阿瑟不服从他的决策，而美国宪法的一个基本要素是“文职控制军人，政策是由选举出来的政治官员决定的，而不是由将领们决定的。”⑦宪法规定，总统是美国武装力量总司令，他握有最高军事指挥权；作为文职机关的联邦议会则有宣战、招募军队、制定军事法律、决定军事拨款等权力。

　　根据《国防改组法》，国防部长及其领导下的陆海空三军部长均由文官担任。由军职人员担任的军职参谋长仅作为文职官员的军事顾问。参谋长联席会议也在国防部长领导下工作。1950年杜鲁门任命长期担任军职的马歇尔出任国防部长时，国会还专门为此通过决议，暂停执行下述规定：前军人退出军役十年之内，不得担任国防部长。军事上诉法庭法官也由文职官员担任，艾森豪威尔于1944年晋升为五星上将，1948年退出现役，改任哥伦比亚大学校长。1952年参加总统竞选获胜。

　　三、法 国

　　18世纪革命前，法国社会中存在三个等级：教士、贵族是第一、第二等级，占有统治地位。第三等级是城市平民、工人、农民和新兴资产阶级，他们人数最多，却处于被统治地位。在政治上，波旁王朝推行封建专制统治。1789年，随着三级会议的召开，革命爆发，三级会议改名为国民会议，后又改为制宪会议。8月27日，制宪会议通过著名的《人和公民权利宣言》，由序言和17个条文构成。

　　《宣言》声称：“不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因，所以决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中。”

　　1791年制宪会议通过法国革命以来的第一个宪法，并将《人和公民权利宣言》作为这一宪法的序言。它还规定实行君主立宪制。

　　像英国革命一样，法国革命也经历了长期的内战，共和与专制、复辟与反复辟的斗争，也处死了一个国王（路易十六）。但英国革命以妥协而告终，法国却是彻底的资本主义革命，推翻了封建君主专制的统治，建立了欧洲第一个民主共和国。与英国不同，法国仿照美国，实行成文宪法制。但美国1787年制定的联邦宪法迄还存在（已有26条修正案），而法国的宪法自1789年革命起至1958年通过的现行宪法止，据法国一位法学家统计，已有十六个宪法之多。⑧

　　法国现行的宪法是1958年制定的宪法，有时人们又称“戴高乐宪法”，因为当时戴高乐任总统，更重要的是这一宪法中有些重要精神是他坚持的。这是法国在二战后制定的第二个宪法。二战后第一个宪法是1946年宪法。1958年宪法，尤其是在1962年修改以后，在政治制度上与1946年宪法相比，有不少重要差别。1958年宪法有序言，再分主权、总统、政府、议会、议会和政府关系，国际条约和协定，宪法委员会、司法机关、高级法院、经济和社会委员会、地方单位、共同体、联合协定，修改、过渡规定，共十五章92条。

　　北京大学法学院·沈宗灵