关于社会保险法立法的几点思考

发布日期：2012-04-19 作者：蒋艳超律师

关于社会保险法立法的几点思考

　　最近对社会保险法，全国人大常委会已进行第二次审议且已向全社会征求意见。社会保险法作为一部重要的法律，其立法涉及到方方面面的利益，对一个国家的健康和稳定的发展具有十分重要的意义，我们认为立法的时候一定要十分慎重，充分考虑我国的国情，不能急于求成，盲目追求所谓的世界标准。

　　一、社会保险立法要放在整个法律体系中考虑，不能就事论事。

　　社会保险法作为社会法的重要组成部分，对于追求社会公平，提供社会保障具有十分重要的作用，但是社会保险的立法不仅要看到社会结果的公平，还要考虑到社会运作的效率，西方福利国家所引发的一些问题很值得我们反思。

　　我们也应考虑到社会保险法是法律体系中的一个环节，一部法并不能解决所有的问题。对社会保险法抱有过高的期望值，企望社会保险法能解决现实社会中存在所有问题是不现实的。

　　法律是一个系统，立法时一定要把社会保险法放在整个法律系统中考虑，要注意和其他法律的衔接配套。

　　二、社会保险法与劳动法的关系

　　虽然我国的《劳动法》有《社会保险和福利》这一章，似乎社会保险法是《劳动法》的组成部分。这和《劳动法》立法比较早，当时对相关法律的研究还不够成熟有关。劳动法并不能覆盖社会保险法。

　　劳动法和社会保险法应当是处于平等地位的法，不存在从属关系。具体来说劳动法和社会保险法主要存在以下区别：1）劳动法主要调整为用人单位和劳动者之间的关系；社会保险法主要调整用人单位和劳动者及政府这三方面的关系。2）社会保险法的调整对象大于劳动法中的“劳动者”。劳动法保护的是“劳动者”的合法权益。社会保险法应具有全民性，不仅包括“劳动者”还应包括企业的董事长、合伙企业的合伙人、个人独资企业的出资等劳动法上所谓的“资方”；而且还应该包括公务员。因此，社会保险法的调整对象大于劳动法。

　　三、社会保险立法应充分考虑我国的经济发展水平。

　　我国改革开放三十年来，我国的社会经济虽然已取得很大的发展，但我国还是一个发展中国家，整体发展水平还很低。社会保险的立法不应脱离这个最基本的国情。

　　社会保险法的立法应符合我国的实际，应符合我国的经济社会发展水平，对用人单位是确实可行的，应当是低保障、广覆盖，严执法。而不是追求达到世界水平的高标准，而导致的普遍违法，事实上无法执法。

　　如果由于立法的原因造成普遍违法，而事实上又无法执法，而只能进行选择性的执法，将丧失法律的威信，同时也对市场经济中的活动主体造成一种不公平。

　　我们也注意到社会保险具有刚性，一旦制定了相应的标准，就很难降低，否则反而容易引起社会的不稳定，因此，在制订标准时一定要符合实际。

　　四、社会保险立法要充分考虑各方面的利益，特别是用人单位的承受力。

　　我国现阶段社会保险费主要还是由用人单位来承担，对用人单位来说已是一笔很大的负担。我们在立法的时候应充分考虑用人单位的承受能力。

　　我国强调保护劳动者利益没有错，但也不能把用人单位看成是万恶之源，认为用人单位整天在千方百计的压榨劳动者，孰不知如果没有用人单位哪来劳动者。从根本上来讲说用人单位和劳动者的利益是一致的，关键是如何把蛋糕做大，在这个基础上如何共同分享，如何对用人单位和劳动者的利益进行平衡，否则如果用人单位都倒闭了，社会保险费从何而来。

　　各项社会保险费的缴费基数，缴费比例如何确定，我们应扎扎实实的搞实证研究，让数字来说话，如社会保险费收入与支出的核算、用人单位的承受能力等都应当让数据来说话，而不是想当然。对于现阶段社会保险费存在的问题也应让数据来说话，如是因为征缴率过低呢？还是因为覆盖面太窄？是立法的问题？还是执法的问题？而不应但仅仅是道德评价。

　　五、社会保险立法应有助于统一的劳动力市场的形成。

　　我国现阶段由于社会保险没有实现跨地区转移，劳动者跨地区就业尚有后顾之忧，对于劳动力的跨地区转移造成了很大的障碍，劳动者的合法权益也无法得到保障，劳动力资源也无法得到优化配置。

　　由于城乡之间的巨大鸿沟，社会保险费在城乡之间根本没法对接，使城乡之间的劳动力存在明显不平等的现象，同时也不利于农村劳动力合法权益的保护。

　　由于我国的企业、事业单位、国家机关之间的社会保险费没有统一，也没有衔接的渠道，造成了职业转化上的障碍，也不利于人才在不同行业的合理流动。社会保险法立法应充分考虑这些问题。

　　另外社会保险法的调整对象不应限于职工，公司的董事长、总经理、合伙企业的合伙人都是缴纳对象，这也有利于个人身份的转换、职业的转换，同时也有利于人们创业。

　　六、社会保险立法应注重政府的责任

　　政府不是高高在上的，其存在的目的不是在管理企业、管理人民，而是服务于企业、服务于人民。在社会保险法中政府的责任尤为重要，如何保障社会保险费的安全，如何保障社会保险费的规范运作，一个小小的处长能挪用几千万的社会保险费这种问题如何解决，如何在法律中给予刚性的制约，这些都是社会保险法必须考虑的问题。在确保运营安全的情况下，社会保险费运营中的保值、增值也应予以考虑。

　　在社会保险制度设计时不应从政府本位出发，仅考虑政府自身的便利，政府更应站在服务者的角度更好的为社会公众提供便利。

　　另外社会保险费的征缴成本，如何最大限度的降低社会保险费的征缴成本，这也是社会保险法进行制度设计时必须考虑的问题。

　　七、社会保险法应有助于建立一个公平竞争的市场。

　　现在的市场早已是国际市场，竞争也早已不是国内市场的竞争，在此情况下在全国范围统一各种社会保险费，至少应在社会保险费方面形成一种均衡的负担。

　　现在不同的省市社会保险费缴费基数和比例差别很大，即使同一省市也存在不同的社会保险费率。如笔者所在的上海市来说就有城镇职工社会保险和小城镇社会保险，前者适用于全市范围，后者适用上海郊区注册的企业。同样使用一个劳动者，两者社会保险费的差额就不止一倍。这对于同类型的企业来说，这就是一个人为制造的不公平的市场环境。

　　为了营造一个统一的市场竞争环境，应实行统一的标准来确定社会保险费的基数和费率。

　　八、社会保险费的缴费基数和费率应由法律来规定

　　社会保险费的缴费基数和费率直接涉及到劳动者和用人单位的利益，在有些西方国家直接把社会保险作为一种税。税收法定是一项基本原则，我国的社会保险费在性质上类似于一种税，应由法律来直接规定。

　　我国的社会保险费草案将其赋予了国务院，我们认为是不妥的。我国现阶段由于社会保险费没有统一立法，各地的社会保险费水平相差很大。有些地方政府为了与周边地区竞争，利用地方立法权，刻意降低社会保险费的费率，从而造成一个不公平的市场，从而也损害了劳动者的利益。

　　因此，有必须规定社会保险费的缴费基数和费率应由法律来规定，以统一全国的社会保险。

　　九、社会保险法应规定企业年金

　　企业年金作为基本养老保险的补充方式，在我国也已推行十数年，其金额至2007年年底已达1300多亿元。现在也只有一些部门规章来规范，立法层次也比较低，而且在实践中也发生了很多争议。

　　企业年金虽不是强制性的社会保险，他是一种补充的养老保险。但是也涉及广大劳动者及用人单位的合法权益，为防止出现无法可依的状态，应将年金的规定上升到法律的高度。故在社会保险法中也应对年金予以规范。

　　十、关于外国制度的借鉴

　　现在我们经常听到这种说法，我国的立法还比较落后，要借鉴外国的先进制度来完善她。我们认为在某种意义上讲，制度不存在先进落后之分，关键在于这种制度是否适合中国的国情。社会保险法的立法也不例外。我们要引进外国的制度，必须要了解该制度生存的政治、经济、文化背景，比如你要引进英国的一项制度，你必须考虑英国是一个岛国其领土面积只有24万多平方公里，面积只相当我国一个广东省这么大，在这种情况下对我国这么广阔的国土是否适用。再如要引进美国的一项制度你就必须考虑到美国的国土虽然和我国面积差不多大，但他政治上实行的是三权分立和联邦制，每个州都有自己独立的立法权。而我国是一个单一制国家，在此种情况这种制度在我国是否具有可操作性。古人云：橘生淮南则为橘，橘生淮北而为枳。我们必须注重制度产生的土壤。当然，我们并不是说外国的制度不能借鉴移植，我们只是说在移植借鉴外国制度时必须注重区种制度产生的土壤和中国国情的契合性。

综上，我们认为社会保险法的立法应立足于我国的现实情况，在充分考虑我国现阶段的国情的基础上，借鉴国外的经验。在立法时应对相关问题进行充分而详细的实证研究，制定出一部符合我国国情，符合广大人民利益的社会保险法。

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