检察机关提起民事公益诉讼的思考

【出处】正义网
【摘要】近年来，公益诉讼日益成为社会的热点之一。检察机关作为民事公益诉讼的原告向法院提起民事诉讼已是当前世界各国立法趋势。本文试从民事公益诉讼的概念及特点阐述，分析检察机关提起民事公益诉讼的必要性及存在的问题，提出其实施的可行性及应遵循的原则，最终得出立法上的建议。
【关键词】民事公益诉讼；检察机关；必要性；可行性
【写作年份】2011年


【正文】

当前中国正处在社会转型阶段，市场经济在取得成就的同时也暴露出很多的问题，如环境污染，生态破坏、自然资源的大量消耗、垄断经营等。由于我国公益诉讼制度的原告程序上的缺失，导致国家利益和社会公共利益无法获得救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条条1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即原告必须是实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。因此，在我国现行程序法规定中，检察机关作为民事公益诉讼原告提起公益诉讼，并无法律明文规定，检察机关不具有民事原告主体资格。尽管现行法律还没有相关的规定，但建国初期我国就建立了检察机关提起民事公益诉讼制度，经过文化大革命之后，最终还是否定了设立公益诉讼制度。然而在上个世纪90年代，民事公益诉讼制度更是被大量地实践，而且取得了不错的效果，只是由于历史原因，民事公益诉讼还是离开了司法的舞台。实践证明，从法律上赋予检察机关代表国家和社会公共利益参与诉讼是必要的，也是可行的。

一、民事公益诉讼的概念及特点

所谓民事公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体或个人根据法律授权，为了维护公共利益不受不法行为侵害而以自己的名义向法院提起民事诉讼，由法院依法进行审判的诉讼活动。而检察机关提起民事公益诉讼制度，就是检察机关代表国家利益和社会公共利益，作为民事诉讼的公诉人，依法提起诉讼程序，请求人民法院对案件依法裁断的民事诉讼制度。可以看出民事公益诉讼的特点有：

(一)民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益。在私益诉讼中，双方当事人关注的都是有关于自己的权利义务关系。而在民事公益诉讼中当事人之间争议的焦点集中在公共利益部分，诉讼标的已经超出了私人纷争领域，导致法院不能以单纯解决当事人之间的纠纷为审判的直接目的，而必须关注裁判的社会后果。

(二)提起民事公益诉讼的受益主体具有广泛性。民事公益案件的受害主体往往是一个群体，少则几十人，多则成千上万人，不仅包括已经受到现实侵害的，也包括正处在侵害危险中的，还包括将来可能受侵害的，比如河流污染中，既有受到现实危害的当地居民，也包括遭受危险的下游居民，如果污染不能被彻底治理，那么将来还可能增大该地区畸形婴儿的出生几率，受害者范围之广显而易见。因为根据公共利益的特点，任何社会成员都有可能受到这种侵害行为的间接损害；另一方面，公共利益的整体性使任何机关、团体和个人都有权关注公共利益的保护。因此，提起民事公益诉讼的受益主体呈现出广泛性的特点。

(三)民事公益诉讼保护法益的对世性以及效力的扩张性。民事公益诉讼保护的是社会成员的公共利益，因此在民事公益诉讼中的民事判决不同于在私益诉讼中的判决效力仅及于诉讼当事人，其判决的效力及于整个社会。

(四)民事公益诉讼请求的不确定性。私益诉讼中，要求当事人必须提出明确的诉讼请求，否则法院不予受理。而在民事公益诉讼中，诉的内容往往是请求法院制止某一违法行为，否则将无法充分保护社会公共利益，鉴于具体的防止侵害方法具有专业性和多样性，因此，民事公益诉讼的诉讼请求多数情况下很难提出特定的具体防止措施。

二、检察机关提起民事公益诉讼的必要性

(一)社会公共利益损害的严重性

一是国有资产流失相当严重，对于其侵害行为若构成犯罪的追究其刑事责任，若不构成犯罪的移交行政机关对其进行行政处罚，但只是治标而不治本，国有资产还是照样流失，而且也无法通过民事诉讼程序对其作进一步的追缴。二是环境污染日益严峻。改革开放以来，我国社会经济取得了翻天覆地的变化，在经济取得巨大成就的同时，环境污染和生态破坏也日益威胁着我们的安全。部分地方政府为了眼前的经济效益，“先污染后治理”，置环境保护于不顾，大肆违法违规地生产经营，过分开采自然资源，造成了严重的环境污染。土地荒漠化、盐碱化、温室效应、酸雨全球化等日益严重，甚至北京的沙尘暴还漂洋过海到达香港，东南亚也面临着威胁。三是垄断经营、违法经营案件层出不穷。由于我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如电力、邮政、电信、铁路等行业，消费者实际上处于不利地位，双方的权利不对等，对于垄断部门的霸王条款、格式条款、降低服务等垄断措施无能为力，消费者权益受到极大的侵害。同时，社会上还存在大量生产销售假冒伪劣产品，损害消费者利益的案件。这些案件直接损害的是消费者的利益，也间接损害了国家的利益。因此，通过检察机关提起民事公益诉讼，不仅能够追究侵害人的经济责任，而且能保护国家经济利益和社会公共利益不受侵犯。

(二)民事公益诉讼的合法性

《中华人民共和国宪法》第12 条规定，国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条第2款规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”我国《民法通则》第2条规定“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产和人身关系”，《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。第49条又规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼” 。很明显，检察机关作为法人机关符合这一规定，可以作为民事公益诉讼的当事人。《民事诉讼法》第108条第1款又规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”检察院作为法律监督机关，始终代表着国家和人民群众的根本利益，在国家和群众的根本利益受到损害的时候，有责任、有义务采取合法有效的措施，保护国家和人民群众的根本利益，因此，检察机关完全可以以案件当事人的身份代表国家和受害群众向法院提起民事公益诉讼。

三、检察机关提起民事公益诉讼存在的问题

(一)检察机关作为民事公益诉讼原告在程序法上的缺失。民事诉讼理论认为只有公民、法人或其他组织因自身的民事权益受到侵犯或与他人发生民事权益争议时，才能以原告资格向人民法院提起民事诉讼，要求人民法院行使审判权以维护其民事权益。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条条1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即原告必须是利害关系人。因此，在我国现行程序法规定中，检察机关作为民事公益诉讼原告提起公益诉讼，并无法律明文规定，检察机关不具有民事原告主体资格。

(二)检察机关作为民事公益诉讼原告在体制上的缺陷。根据宪法规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方人民检察院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，检察机关的人、财、物均受制于地方政府，这种非独立的体制导致了检察机关与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的关系。这种体制上的问题容易导致检察机关退却缺位，不能或不敢维护被损公益，其公益诉讼的目的性就会被扭曲，公益诉讼就可能成为保护主义的工具，为公权力影响甚至是侵害私权利提供了可能性。这种千丝万缕的关系往往因利益的驱动而导致地方保护主义，使检察机关在行使检察权时难免受到行政机关、社会团体和个人干预，违背公益诉讼的宗旨。

(三)检察机关作为民事公益诉讼原告对诉讼活动造成的冲击。检察机关是国家法律的监督机关，有权对民事审判活动实行法律监督。因此，如果规定检察机关有权向人民法院提起民事公益诉讼，这样检察机关就具有双重身份，兼备了“运动员”和“裁判员”的双重角色。检察官与法官之间的关系就显得微妙起来，这难免对法官独立审判产生影响。检察院具有抗诉权，法官往往在处理案件时要更加谨慎，这样法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，检察院参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原被告之间完全平等的格局，破坏民事诉讼的公正性。在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突。

四、检察机关提起民事公益诉讼的可行性探讨

(一)赋予检察机关提起公益诉讼的权力，具有宪法上的根据。根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上是否定了公益性法律的作用。对此，作为法律监督机关的检察机关，理应承担起提起诉讼的职责，确保国家的公益性法律得到严格遵守。

(二)检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关在这方面已进行了积极的探索，从探索的实践看，其效果是积极的、明显的。

(三)检察机关提起民事公益诉讼是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在“基本原则”部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式，抗诉监督是事后监督，需要增加规定民事公诉这种事前监督的形式，从而完善检察监督的制度体系，使检察监督的职能覆盖全部领域。

(四)检察机关提起民事公诉在国外也是一个较为普遍的做法。检察机关提起民事公诉，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，都可以找到大量例证。

五、检察机关提起民事公益诉讼应遵循的原则

(一)公益案件救济原则。设立公益案件救济原则实际上是对检察机关提起民事公益诉讼的诉权范围进行限定，强调只有公益受损案件才能由检察机关提起诉讼，以此保障民事公益诉讼的范围适当。当然，并不是所有损害国家利益及公共利益的案件都需要提起民事公益诉讼，检察机关在决定是否提起民事公益诉讼前还应进行必要性的衡量，这种必要性的一个主要衡量标准应是看国家利益和社会公共利益是不是受到了严重的损害，否则就会导致公权力对市场经济和市民生活的过分介入，影响私权自治与国家干预的平衡，从而违背设立检察机关民事公益诉权的初衷。

(二)权利处分受限原则。对提起民事公益诉讼的检察机关而言，其在诉讼中虽以自己的名义提起诉讼，但诉讼的法律后果却由国家和社会承担，检察机关只是行使公益诉权的代表，因此，检察机关在诉讼中的处分权理应受到一定的限制。譬如检察机关不得随意放弃诉讼请求，原则上与被告不适用和解等。这是因为检察机关在诉讼中并不是要维护自身的权益，如果放弃诉讼请求或同当事人进行和解，势必弱化国家诉权，影响其权威性与严肃性，当然，如果被告方在诉讼中主动纠正违法行为，弥补其对国家和社会公共利益造成的损害的，检察机关认为没有必要再进行诉讼的，可以申请撤回起诉，终结诉讼程序。另外，对于被告方当事人而言，因其是侵害了国家和社会公益而受到国家干预，面对这种国家干预，其在诉讼中的处分权自然也应受到一定限制，特别是不能针对检察机关的起诉提出反诉。因为反诉成立的一个实质性条件是反诉与本诉有法律上或事实上的牵连关系，而提起民事公益诉讼的检察机关与被告一方并不存在法律上或事实上的权利义务牵连，同时检察机关提起的诉讼与被告的反诉也不存在吞并与被吞并的关系，故被告方针对检察机关提出反诉是没有法律意义的。

(三)诉讼地位平等原则。检察机关提起民事公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位。就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。如检察机关应享有普通当事人具有的诉权，比如申请回避权、变更或撤销诉讼请求权、庭审中的请求调解权等。其与被告方的地位平等主要有三点理由：一是因为民事公益诉讼所要解决的社会关系问题仍然是私法领域中的民事权益，我们应该坚持私权平等的原则；二是检察机关提起民事公益诉讼主要解决诉讼代言人问题，因此没有必要将检察机关的诉讼地位突兀拔高；三是检察机关介入的诉讼领域毕竟是民事诉讼，民事诉讼最显著的特征之一就是诉讼主体地位平等。所以，检察机关提起民事公益诉讼虽然有它的特有属性，但仍要遵循民事诉讼中的平等这种基本原则。

六、检察机关提起民事公益诉讼的立法建议

(一)完善《民事诉讼法》。建议在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察机关有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。

(二)制定一个独立的《公益诉讼法》。目前的民事诉讼法主要适用于私益诉讼，对公益诉讼只能作出一个原则性的规定。其他的法律，尤其是实体法，如民法、经济法等等，由于其性质的缘故，也不可能对公益诉讼的程序事项作出过多的周密的规范，只能规定一些实体性的事项。而公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，因而应当作出单独的立法规定。单独制定《公益诉讼法》还有一个好处，就是可以强化对公民、社会组织以及检察机关等国家机构等公益诉权的切实保障，从而使公益诉讼制度能够真正发挥作用，确保国家利益和公共利益不受损害，或者在受到损害后能够获得有效的司法救济。

(三)完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。应明确列举人民检察机关可以提起民事公诉的案件类型。同时，立法也应当规定一个兜底条款，对公益诉讼设定若干标准，供法院在判断时具体加以运用。

(四)建立“民事公诉人”制度。在检察机关内部，通过考核等程序，确立民事公诉人资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼。

(五)充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。




【作者简介】
陈捷雄，单位为广东省兴宁市人民检察院。


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