建立检察机关提起民事公益诉讼制度的思考
发布日期：2010-09-16 文章来源：互联网
[关键词]检察机关；公益诉讼；程序法缺失；体制缺陷
引言
随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件，如国有资产流失案件；环境与自然资源的公害案件；垄断经营案件；不合理利用土地案件；破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，由于我国公益诉讼的原告制度在程序法上的缺失，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得其自身受侵害权利范围内的救济[1]，而对于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益，公民无权提起诉讼。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。正如最高人民检察院民事行政检察厅厅长王鸿翼在2003年6月16日发表在《检察日报》上的《完善民行检察在于修改立法》中所讲的那样，“检察机关提起民事诉讼和支持起诉，虽然于现行法律无据，……但客观现实需要”。
一、检察机关提起民事公益诉讼的必要性
（一）国有资产流失严重。在国有资产流失方面，近几年国有资产以年均5%的速度流失，进入90年代后，每年流失至少1000亿元，日均流失近3亿元，国有资产流失严重。据统计, 从1982年到1992年流失大约5000亿元, 这大约相当于1992年全国国有资产总量26000亿元的五分之一, 比1992年财政总收入4183亿元还多800多亿元。[2]对侵害国有资产的案件，在以往的司法实践中，我们仅仅采取构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的移交行政机关进行行政处罚的单一做法，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。因此,建立检察机关民事公益诉讼原告制度，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。
（二）环境污染日益严竣。改革开放以来,我国社会经济取得翻天覆地的变化，在经济不断增长的过程中,出现了大量的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方为了本集团、本部门、本地方的利益，置环境保护于不顾，大肆违法违规地生产经营，对地方、国家造成了严重的环境污染。沙尘暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成资源的破坏性开采、违规排放污水、废气等案件有日益加重的趋势。为了维护人们正常的生存环境,防止环境污染和破坏，应该赋予检察机关对环境案件的起诉权。
（三）垄断经营、违法经营案件增多。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如电力、邮政、电信、铁路等行业，消费者实际上处于不利地位，消费者对于垄断部门的霸王条款、格式条款、降低服务等垄断措施无能为力，消费者权益受到严重侵害。同时，当前社会上还存在大量生产销售假冒伪劣产品,损害消费者利益的案件。这些案件直接损害的是消费者的利益，也间接损害了国家的利益。所以检察机关应该提起公益诉讼。
二、对检察机关提起民事公益诉讼制度的域外考察
（一）对英美法系国家关于检察机关提起民事公益诉讼的制度考察
1、美国。美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家,19世纪末就确立了检察院作为民事公益诉讼原告的资格。1890年美国国会通过了《谢尔曼法》，该法规定，对于违反该法案的公司，检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。[3]在美国,检察机关实质上是行政机关，联邦检察官是政府工作人员,代表政府行使诉讼权利,对涉及政府利益的案件和公共利益的案件,提起诉讼,保护政府和公众的利益。[4]美国联邦地区法院《民事诉讼规则》第17条就明确规定“在制定法另有规定的情况下，对于保护他人利益的案件，可以以美国政府的名义提起诉讼。《美国法典》第28 编第547条规定, 民事案件涉及联邦利益时, 检察官可以提起诉讼或出庭为联邦政府辩护。著名的微软公司垄断经营案、烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案，也都是检察机关代表国家提出的。检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，当然具有普遍的价值。[5]
2、英国。自1827年开始，英国就逐步完善检察制度，并在1994年将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一，即涉及公共利益或妨碍公共权利的行为, 检察长有权请求法院制止该不正当行为。
（二）对大陆法系国家关于检察机关提起民事公益诉讼的制度考察
1、法国。法国公益诉讼制度的建立可以追溯至法国大革命后于1804年颁布的《拿破仑法典》，该法典规定，检察官可以为了社会公益提起或参与的诉讼。后来的《法国新民事诉讼法典》第421条也规定：“检察院得作为当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察院代表社会。”第422条规定：“在法律有特别规定的情形下，检察院依职权进行诉讼。”第423条规定：“除法律有特别规定情况外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序进行诉讼。”法国民法典从实体法的角度规定了检察机关提起公益诉讼的范围：①有关个人法律地位的诉讼；②有关法庭的诉讼；③其他与作为公职官员的检察官职权有关的特定诉讼；④与个人身份有关的案件，包括亲权、离婚、夫妇分居、监护等；⑤涉及慈善、遗产的诉讼；⑥涉及未成年人和法律上无行为能力人的诉讼；⑦获得推定死亡声明的诉讼等等共有十三类案件。
2、德国。德国在1960年颁布的《德国法院法》中确立了公益代表制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们的参加人的身份参与机关公益诉讼。根据德国民事诉讼法第632条、第638条和646条的规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。[6]在婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中，检察院有权提起诉讼。[7]
3、日本。日本的民事公益借鉴了法国、德国的经验。日本民事诉讼法中明文规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公共利益的案件，有权以主当事人的身份提起公益诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。提起民事公益诉讼范围主要包括：①禁治产、准禁治产的宣告及其撤销请求权；②不在人的财产管理人制作财产目录和改任的请求权以及财产管理的处分权及其撤销的请求权；③法人的临时理事、特别代理人、清算人的选任请求权和清算人解任请求权；④不合法婚姻的撤销请求权；⑤亲权丧失的宣告请求权；⑥由亲权获得的财产管理权丧失的宣告请求权；⑦监护人解任请求权；⑧继承的承认和放弃期间的延长请求权；⑨寻找继承人的公告请求权等等。
（三）苏联、东欧国家关于检察机关提起民事公益诉讼的制度考察
苏联、东欧国家的民事诉讼理论受到列宁关于检察权及国家干预主义理论的影响，该理论特别强调检察机关的干预性。因为“在我们看来，经济领域一切属于公法范围，而不是什么私分的东西”，因此，“必须扩大国家对私法关系的干预”。[8]1923年《苏俄民事诉讼法典》和1964年的《民事诉讼法典》及《苏联和加盟共和国民事诉讼纲要》都规定了检察长有权参与各阶段民事诉讼活动以维护国家和社会公共利益。
三、检察机关提起民事公益诉讼制度在我国的司法实践
（一）建国初期的司法实践
建国初期，受苏联民事诉讼理论的影响，我国确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:??⑤对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件,均得代表国家公益参与之”。即参与关于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件。这就是新中国最初的关于检察机关代表国家和社会公共利益参与民事诉讼的规定。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。在上述立法、司法文件的指导下,1954年,辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省、市检察机关共办理民事案件2352件,既有提起诉讼的,也有参与诉讼的案件。[9]
在最高人民检察院《1950至1957检察工作规划》中，《规划》明确要求计划在1956年选择有关国家和人民利益的重要案件3万件，参与或提起诉讼。[10]检察机关提起民事诉讼在维护国家利益和公共利益中发挥了良好作用,产生了良好的社会影响。最高人民法院在1957年制定的《民事案件审判程序（草稿）》中第1条规定：人民检察院对于国家和人民利益的重要案件，也可以提起诉讼。该《草案》对检察机关具有民事公益诉讼原告主体资格也采认同态度。
（二）改革开放以来的司法实践
建国初期我国就建立了检察机关提起民事公益诉讼制度，但是在经过文化大革命之后，关于是否设立公益诉讼制度，在20世纪80年代制定民事诉讼法时就曾发生了激烈争论，最终反对的观点占了上风。[11]检察机关提起民事公益诉讼制度最终没有写入民事诉讼法，仅仅保留了第十五条关于“支持起诉”的原则性条款。[12]在此后的十多年间，检察机关向法院提起民事公益诉讼在十多年的时间处于低糜状态，直到1997年12月3日，河南省方城县检察院以原告身份诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案的出现，才标志着我国改革开放以来第一例由检察机关提起的民事公益诉讼案件正式诞生。自此以后,检察机关作为民事公益诉讼原告提起民事诉讼在全国展开，关于检察机关提起民事公益诉讼的制度化也在积极探索。2002年福建省各级检察机关参与了公益诉讼案26件。2002年3月福建省龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉案件的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见。[13]2004年四川省检察院在全国率先明确以“国家监诉人”身份，支持公益诉讼。[14]但是，在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟”为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发第406号通知，要求各级法院暂不受理相关案件。[15]检察机关作为民事公益诉讼原告的主体资格再次被否定。正如杨立新教授所讲的：“公益诉讼本来在实践中已经进行探索了。可是在最近，“两高”的领导层协商，又将这一新生的、必要的探索“扼杀”了，不准再继续进行公益诉讼的探索了。这是一个不明智的做法。”[16]
四、检察机关提起民事公益诉讼原告制度的在我国司法实践中存在的问题
（一）检察机关作为民事公益诉讼原告在程序法上的缺失
传统民事诉讼理论认为只有公民、法人或其他组织因自身的民事权益受到侵犯或与他人发生民事权益争议时，才能以原告资格向人民法院提起民事诉讼，要求人民法院行使审判权以维护其民事权益。我国的民事诉讼原告制度即是以该理论为基础而建立的。《中华人民共和国民事诉讼法》第108条条1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即原告必须是实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。[17]因此，在我国现行程序法规定中，检察机关作为民事公益诉讼原告提起公益诉讼，并无法律明文规定，检察机关不具有民事原告主体资格。
（二）检察机关作为民事公益诉讼原告在体制上的缺陷
根据宪法按排，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方人民检察院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，检察机关的人、财、物均受制于地方政府，这种非独立的体制导致了检察机关与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的关系。这种体制上的问题容易导致检察机关退却缺位，不能或不敢维护被损公益，其公益诉讼的目的性就会被扭曲，公益诉讼就可能成为保护主义的工具，为公权力影响甚至是侵害私权利提供了可能性。[18]这种千丝万缕的关系往往因利益的驱动而导致地方保护主义,使检察机关在行使检察权时难免受到行政机关、社会团体和个人干预，违背公益诉讼的宗旨。
（三）检察机关作为民事公益诉讼原告对诉讼活动造成的冲击
检察机关是国家法律的监督机关，有权对民事审判活动实行法律监督。因此,如果规定检察机关有权向人民法院提起民事公益诉讼,这样检察机关就具有双重身份,兼备了“运动员”和“裁判员”的双重角色。检察官与法官之间的关系就显得微妙起来，这难免对法官独立审判产生影响。检察院具有抗诉权，法官往往在处理案件时要更加谨慎，这样法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，检察院参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原被告之间完全平等的格局，破坏民事诉讼的公正性。[19]在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中， 其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突[20]。
五、结论：检察机关提起民事公益诉讼具有可行性
从当前立法来看，建立检察机关提起民事公益诉讼制度具有一定的宪法和程序法基础。《中华人民共和国宪法》第12 条规定,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条第2款规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。因此,作为法律监督机关的人民检察院提起公益诉讼是实现其宪法、法律赋予神圣职权的重要方式。同时，检察机关提起民事公益诉讼已经得到实践检验，在维护国家利益和社会公共利益上作出了重大贡献。从世界各国的立法来看，检察机关提起公益诉讼是当前各国法律制度发展的趋势。美国、英国、法国、德国、日本、越南[21]等国家都建立了检察机关提起民事公益诉讼制度。所以，赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告资格是符合时代发展潮流的。当然，我们应该看到当前在确立检察机关作为民事公益诉讼原告制度存在的问题，但只要我们开拓思路、勇于创新、努力实践，就一定能找到解决的方法。可喜的是在《中国民法典草案建议稿》中已经看到这种立法努力，《建议稿》第二十条、条三十四条分别规定了检察机关有权提起宣告失踪[22]和宣告死亡[23]的原告资格。
在我国，检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律正确实施的职责。检察机关可以通过行使检察权,同破坏法律的违法犯罪行为作斗争。同时，检察官熟悉法律，掌握诉讼技巧，能够有效及时地运用法律手段，维护国家和社会公共利益。因此，检察机关作为民事公益诉讼原告具有可操作性，检察机关应该具有民事公益诉讼的原告资格。但是，检察院没有权力垄断诉权，公益诉讼的原告制度不能再坚持一元化理论而应该是以多元化理论为指导。人们广泛承认的事实是：检察官太少用于其广泛的权力，以致不能有效保护新兴的超个人利益，诸如少数族彝、政治和宗教少数派的基本自由，自然资源的保护，以及消费者权利。[24]所以，我们在赋予检察机关民事公益诉讼原告资格的同时,也应该赋予具备一定条件的社会组织及个人提起公益诉讼权利。
注释
[1]葛锐诉郑州火车站收入厕费案，原告葛锐最终获赔0.3元。
[2]谢次昌.国有资产10 年流失逾5000 亿元[N].经济日报,1995-12–04.
[3]《谢尔曼法》第四条规定：各区检察官依司法部长的指示，在各区提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法的行为。
[4]李忠芳,王开洞.民事检察学[M].北京:中国检察出版社,1996.33.
[5]杨立新.探寻公益诉讼从理想到实践的路程—北大中国妇女法律援助中心采访.杨立新民法网.//www.yanglx.com/dispnews.asp?id=329,2007-04-28.
[6]何勤华.德国法律发展史[A].北京:法律出版社,1999.472.
[7]李忠芳,王开洞.民事检察学[M].北京:中国检察出版社,1996.29.
[8]列宁.列宁全集(36).北京:中国政治大学出版社,1984.587.
[9]杨立新.新中国民事行政检察发展前瞻.杨立新民法网.//www.yanglx.com/dispnews.asp?id=56.2007-04-28.
[10]柯汉民.民事行政检察概论[M].北京:检察出版社,1993.34.
[11]齐树洁,郑贤宇.我国公益诉讼的困境与出路.中国私法网.//www.privatelaw.com.cn/new2004/shtml/20051110-171459.htm.2007-05-05.
[12]《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。
[13]张仁平.福建:着力倡行公益诉讼[N].检察日报,2003-03-15.
[14]“国家监诉人”说。该观点认为检察机关是国家法律监督机关, 具有双重任务, 即支持起诉和实行法律监督。李忠芳,王开洞.民事检察学[M].北京:中国检察出版社,1996.110.
[15]江伟,廖永安.我国民事诉讼主管之概念检讨与理念批判[J].中国法学,2004,(4):84.
[16]杨立新.探寻公益诉讼从理想到实践的路程—北大中国妇女法律援助中心采访.杨立新民法网.//www.yanglx.com/dispnews.asp?id=329,2007-04-28.
[17]柴发邦.民事诉讼法学[M].北京:北京大学出版社,1992.236.
[18]樊安红,张平.关于对行政公益诉讼原告主体资格的思考[J].湖南科技学院学报,2006,(7):153.
[19]黄松有.检察监督与审判独立[J].法学研究,2000,(4):75.
[20]王福华.我国检察机关介入民事诉讼之否定[J].政治与法律,2003,(5):119.
[21]在越南，民事行政检察监督及其方式是非常完整并且确有实效的，越南检察机关设有民事监督局，负责对民事审判、行政审判诉讼活动的监督，检察机关对涉及国家利益和社会公共利益的案件，可以起诉。杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究,2000,(4)：53.
[22]《中国民法典草案建议稿》第二十条：无利害关系人或利害关系人不提出宣告申请人，或者本人及利害关系人不提出撤销宣告的申请人，为保护本人或者他人的合法利益，应当由人民检察院提出本条第一款及第二款所规定的申请。梁慧星.中国民法典草案建议稿[M].北京:法律出版社,2003.5.
[23]《中国民法典草案建议稿》第三十四条：下落不明的自然人无利害关系人或者其利害关系人不提出死亡宣告申请的，应当由人民检察院提出死亡宣告申请。梁慧星.中国民法典草案建议稿[M].北京:法律出版社,2003.7.
[24]莫诺·卡佩莱蒂.比较法视野中的司法程序[M].徐昕、王奕译,北京:清华大学出版社,2005.381.
江西省石城县人民法院 杨仓仓
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