论人民监督员制度的意义

【出处】正义网
【关键词】人民监督员
【写作年份】2011年


【正文】

人民监督员制度是最高人民检察院为了加强针对人民检察院直接侦办的案件的外部监督，于2003年在全国范围内开始试点的推进检察改革的一项创新制度。时至今日，人民监督员制度已经走过了八个年头，总结这八年来的实践经验，笔者发现，不管是对于监督人民检察院在侦办职务犯罪案件中的行为而言，还是对于锻炼公民的法治意识而言都具有极为重大的意义。本文将围绕人民监督员制度的意义展开论述。

一、人民监督员制度具体化了公民的批评权和建议权

《中华人民共和国宪法》第四十条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，而人民监督员制度就是具体化公民的批评权尤其是建议权的制度途径。鉴于宪法文本自身的特点，宪法文本对相关问题的规定往往比较抽象、笼统，比如，宪法第四十条规定的公民的针对国家机关和国家工作人员的批评权和建议权就很抽象。宪法文本仅仅是确立了这样一种公民基本权利，但是对于行使该权利的程序以及该权利的界限都没有做出细致的规定。笔者认为，宪法第四十条不仅仅是确立了一种公民基本权利，而且还给其他的国家机关，当然主要是立法机关，施加了一种宪法的义务，他们有义务通过各种方式来具体化宪法第四十条，比如，立法机关负有制定相关保障公民的批评权和建议权的法律的宪法义务。这种理论类似于德国宪法中的宪法委托。所谓宪法委托是指由立宪者在宪法内，规定由立法者有所作为的指示。[1]虽然我国宪法的制定者并没有在宪法文本中明确给予立法者一些指示，但是笔者认为，为了保证宪法的根本法地位，为了保证宪法具有最高的法律效力，必须将宪法所规定的公民基本权利落到实处。

人民监督员制度就是一种由最高人民检察院所实施的具体化公民的批评权和建议权的制度设计。2003年最高人民检察院通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，该规定第二条规定，人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议。该规定的第二十九条至第三十四条还详细规定了人民监督员履行职责的保障。由此可知，最高人民检察院通过在其内部实施人民监督员制度，允许人民的代表，也即人民监督员对于检察院在侦办职务犯罪案件中的行为予以监督，提出意见和建议，由此也就为实现公民在宪法上的批评权和建议权提供了切实可行的制度路径选择。

但是，还需要注意另外一个问题——是否有必要制定《人民监督员法》。一些人认为，人民监督员制度先后被写进了党的十六届六中全会《关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。但直接依据只有最高人民检察院的一个规定，刑事诉讼法、人民检察院组织法及其他法律均无明文规定。人民监督员制度在现行基本法中未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。[2]还有人认为，当前所要做的是为确保人民监督员履行监督职责，应由人大常委会制定一个《人民监督员工作条例》。[3]但是笔者认为，至少在目前的状况下，如果把人民监督员制度定为与是检察院自觉接受人民监督，具体化公民的批评权和建议权的一种制度设计，那么就没有必要制定《人民监督员法》。虽然依据宪法委托理论，对于立宪者在宪法文本中的某些指示主要应当由立法机关通过立法去完成。但是，仔细看一下我国宪法第四十条就会发现，人民的批评权和建议权的对象是任何国家机关及其工作人员，即任何国家机关只要是在符合宪法文本、宪法精神的前提下，都可以设计相应的制度以保障公民的批评权和建议权。此外，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。这一条款可以看做是立法机关对最高人民检察院的一种授权，根据该项授权，最高人民检察院在适当的前提下根据需要可以设立相应的业务机构，而且根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的规定，人民监督员制度可以看作是由最高人民检察院所设立的一种业务机构。总之，人民监督员制度是最高人民检察院具体化公民的批评权和建议权的一种创新性的制度设计，它保障了公民宪法上的批评权，尤其是建议权。

二、人民监督员制度丰富了监督体制

针对人民检察院的工作，存在很多的监督形式，那么人民监督员到底是一种什么性质的监督形式呢?它对于丰富监督体制而言到底有什么样的作用呢?

就目前存在的监督形式而言，既有检察机关内部的监督，又有检察机关外部的监督；既有法律监督，又有社会监督。其中承办案件的检察官的上司、监察委员会、上级人民检察院的监督等都是来自于检察机关内部的一种监督，而来自于人大、社会舆论的监督则是一种外部监督。其中除了社会舆论监督，其他的监督都是一种法律监督，是一种权力对权力的监督。笔者认为，人民监督员制度是一种外部的、权利监督权力的社会监督形式。

第一，人民监督员制度是一种外部的监督形式。相对于检察机关内部的监督形式而言，外部的监督具有明显的优势。虽然我国并没有实施三权分立体制，但是在实际中，不管是何种权力都会涉及到分权与制衡的问题，比如，人民检察院监督法院就是一个明显的例子。当问题涉及到人民检察院侦办的职务犯罪时，人民检察院就会面临一个难题，那就是自己监督自己，虽然检察院内部也对权力进行了分配，比如由监察委员会、纪检监察处等来监督相关案件的侦办，但是，无论如何这都是一种自我监督，都避免不了由此所带来的负面影响，比如人民的怀疑等。人民监督员制度的设计弥补了这种不足，它是一种外部监督形式，通过选举相应的人民代表来履行监督职责，不仅使得人民检察院的工作能够更加公正的开展，而且这样也使得普通公民有机会进入到人民检察院的办案程序，更加切实地体会相应的法律流程，这不仅提升了公民的法律意识，而且也使得公民更加了解检察院，通过检察院这一窗口，也更加了解整个国家体制。

第二，人民监督员制度是一种权利监督权力的监督形式。权力应当是一种保护权利的力量，但是同时权力也有可能会损害权利。而且，权力监督权力也存在着一些问题，所以由权利来监督权力还是有很大的必要性的。正如上文所述，人民监督员所行使的是一种宪法权利，是针对国家机关及其工作人员的批评权和建议权。本文中主要论述人民监督员制度作为一种权利监督形式与权力监督形式有何特殊之处，为此，笔者将人民监督员制度与人大监督做以比较分析。人大监督是一种权力监督形式，它的监督范围非常广泛，它不仅可以监督检察院，也可以监督法院和行政机构，而人民监督员只可以监督人民检察院自侦的职务犯罪案件；此外，人大监督是一种宏观的监督，而人民监督员则是一种微观的监督，是否能够进行个案监督是区分人大监督和人民监督员监督的一个重要的问题。学术界对于人大是否能够进行个案监督曾经有过一个争论。有些人认为，人大可以进行个案监督，理由如下：1、监督审判、检察机关的工作是宪法和法律赋予县以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权，审判、检察机关的主要工作是班里案件，人大对司法机关进行监督，就不能回避具体案件；2、人大是民意机关，要反映代表民意；3、当权我国存在审判不公、司法腐败问题较为严重，人大具有维护法制，监督法律实施的职责。有些人却极力反对人大进行个案监督，理由如下：1、人大实施个案监督有悖于宪法规定的“独立审判原则”，会破坏国家权力的分工和运作；2、人大的个案监督很容易造成个人监督；3、司法活动是一项专业性、理论性、技术性很强的工作。需要对案件有全面了解，只有具备良好的法律知识的人才能够胜任。[4]这场辩论的结果是，没有赋予人大进行个案监督的权力，但是相比较而言，人民监督员制度却是一种典型的个案监督形式，而且只能在个案中才能得以存在。由此可以发现，人民监督员制度与人大监督之间存在一种互补性，一种是微观的的监督形式，一种是宏观的监督形式。因此，人民监督员制度对于丰富我国的监督体制而言具有重大的意义。目前有一种观点认为，人民监督员应当直接从人大代表和政协委员中产生，不再设立专门的选人程序，而且由人大常委会进行管理。[5]笔者认为，这种观点虽然存在一些优点，但是并不赞同这种观点，因为，如果将人民监督员制度交由人大常委会进行管理，那么实际上就相当于赋予了人大常委会一种针对检察院侦办的职务犯罪的个案监督权。

第三，人民监督员制度是一种社会监督形式。社会监督是相对于法律监督而言的，人民监督员制度是一种社会监督形式。虽然是社会监督的一种形式，但是人民监督员制度与社会监督之间还是存在着一些区别的。1、就监督的范围而言，社会监督的范围要远远广于人民监督员制度的监督范围。人民监督员制度仅仅能够监督检察院自侦的职务犯罪案件，而社会监督则可以监督检察院的所有行为；2、就监督的效力而言，人民监督员制度的监督效力要强于社会监督。一般而言，社会监督与人民监督员的监督对于检察院而言都不具有强制执行力，但是，根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第二条的规定，人民检察院必须认真对待人民监督员所提出的意见和建议。当然，除了强调二者之间的区别之外，还必须意识到二者之间的共同点，也即人民监督员制度是一种社会监督形式，共享社会监督的特点。可以把人民监督员制度理解为是社会对检察院自侦的职务犯罪案件的监督的一个途径，借由人民监督员的监督，以达至社会监督的目的。

三、人民监督员制度是一种公民参与司法的途径

正如上文中的论述所言，人民监督员制度是一种普通的公民参与司法过程的一种途径。这具有如下几个意义。第一，检察机关既是司法机关，需要参与办理司法案件，同时也是群众工作机关，检察工作需要立检为公，执法为民，也即是检察机关在具体办理案件的过程中，需要听取民声、察知民意，依法解决人民群众最为关心的现实问题。人民监督员制度提供了一个这样的平台，在此平台之上，人民检察院在接受监督的同时，可以听取人民群众的意见、心声，为检察机关做好群众工作奠定坚实的基础；第二，公民通过当选人民监督员从而能够参与具体的司法过程，能够增加检察机关工作的透明度，由此人民群众由于误解所产生的针对人民检察机关的矛盾就能够得以解决；第三，在检察机关自侦的职务犯罪案件中实施人民监督员制度是程序正义在我国司法实践过程中的体现。程序正义是相对于实质正义而言的。过去，人们并没有认识到程序正义的重要性，认为刑法只要能够达至惩治罪犯、预防犯罪的目的就可以，也即是说只要最终给于犯罪嫌疑人的审判是正义的就可以了，由此忽视了程序正义。因此，在案件侦查的过程中超期羁押、刑讯逼供等违背法律精神的行为出现了。人民监督员制度能够及时发现检察机关在侦办案件中的程序问题，由此程序正义得以实现。

四、人民监督员制度体现了国家保障人权的观念

随着公民权利意识的逐渐觉醒以及国家保障人权观念的确立，2004年国家尊重和保障人权的观念被写入宪法。尊重和保障人权是现代民主宪政的一项基本原则，人权入宪标志着我国的人权事业发展进入了一个新的阶段。人权不是一个抽象的概念，它包括很多具体的权利，而生命权、自由权是其中极为重要的一种，犯罪嫌疑人在最终被法院判决之前都被假定为是无罪的，因此也就享有完全的自由权和生命权，因此我们没有权力剥夺他们的生命权和自由权，甚至我们必须要加大对于犯罪嫌疑人的生命权和自由权的保护，一个国家对待犯罪嫌疑人的方式最能够反映这个国家是否尊重并保障人权。

近几年来，随着司法改革的逐步深入，国家对待犯罪嫌疑人的态度发生了很大的改变，国家越来越重视犯罪嫌疑人的生命权和自由权，制定多种政策、制度来保障犯罪嫌疑人的人权。人民监督员制度就是其中一种，因为在检察机关侦办的案件中，人民监督员可以随时进行监督，并且及时发现一些问题，由此可以避免超期羁押、刑讯逼供等侵犯犯罪嫌疑人的人权的违法行为。




【作者简介】
公菲菲，山东临沂市兰山区人民检察院。


【注释】
[1]陈新民，《德国公法学基础理论(上册)》，山东人民出版社2001年版，第139页。
[2]王伟，《人民监督员制度的现状及对策分析》，《法治与社会》2011年第5期，第118页。
[3]杨钢，《人民监督员制度异体监督机制之建构》，《高教研究》2007年第2期，第34页。
[4] 蔡定剑，《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第403-404页。
[5]李卫东，维英，《人民监督员制度试行状况实证分析》、《中国刑事法杂志》2011年第2期，第86页。