人民监督员制度的“体制外”模式与“体制内”出路

　　吴俊——西南政法大学司法研究中心（CJS）成员，司法制度专业硕士研究生，研究方向：中国司法制度、司法的跨学科研究。

　　人民监督员制度的“体制外”模式试点始于2006年3月，当时最高人民检察院在全国确定了4个人民监督员体制外试点市——四川省广安市、辽宁省锦州市、山东省日照市和宁夏自治区银川市。笔者在田野调研中观摩了广安市岳池县人民监督员监督个案，对人民监督员进行了走访式调查，参加了岳池县深化人民监督员制度试点工作座谈会，对人民监督员制度的“体制外”模式有一些感想并预想人民监督员制度的“体制内”出路，在此一陈愚见。

　　人民监督员制度由体制内走向体制外，其目标在于使人民监督员制度实质化，让其成为一种名副其实的、运作有效的、监督有力的民主司法制度。所谓体制外，是相较于《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》所规定的由人民检察院组织管理人民监督员，设立人民监督员办公室作为办事机构而言的，即人民监督员的选任、管理、监督独立于检察机关之外，使得人民监督员的监督成为对检察机关的外部监督。而体制内的人民监督员制度是一项检察制度，是一项检察机关内部的自我监督、自我纠错制度。所谓“人民监督”在运作中实质上是一种自律行为，谈不上“监督”，因为“监督”必然意味着主体上的二分、利益上的无涉、管辖上的不及。内部监督将因监督实效性的欠缺、权威性的不足、约束力的匮乏使得人民监督员制度成为检察权寻求自然正当性的标签，这是起初人民监督员制度受到质疑的主要原因，也是人民监督员制度体制内运作的主要弊病，同时容易引发民众对检察权力对己的监督的真正动机的追问、怀疑，最终可能使得体现司法民主的人民监督员制度在民主声中因民主事实的失去而失去民主性质。

　　体制外模式的人民监督员制度与司法民主、监督权外部配置等直接对接，使得人民监督员的监督构成对检察机关的外部监督，人民监督员制度在组织机构上独立于检察机关，从而奠定了人民监督员制度实质化的基础，但怎样才能保障实质性的人民监督员制度的真正建立并长效运作还需要进一步的探索和思考，这是通过试点推进司法改革必须面对的问题。笔者认为，在体制外模式的基础上，人民监督员的选任和监督效力成为人民监督员制度走向实质化的关键。

　　在人民监督员的选任上，四川省广安市岳池县的做法是由县人大常委会在自荐与推荐的基础上“任命”人民监督员。时至今日，岳池县的人民监督员有36人，每人都有监督个案的经历，有的已经监督了4起案件。笔者认为，人民监督员的任命应该经常化，即规定积极条件和消极条件，采“准则主义”而非“核准主义”，一旦符合条件，经申请和公示即可成为人民监督员。经常性的人民监督员拟任人员的公示能够激起民众的公民意识，使得人民监督员制度得到社会认知和认同；同时，由于人民监督员数据库的壮大和个案中人民监督员产生的随机化，同一位人民监督员频繁介入个案的可能性大大缩小，从而能有效避免人民监督员通过个案监督走向相对专业化，因为常识、良知是人民监督员监督的依据，也是制度设计的基本法理，否则，人民监督员制度将因为法律职业主义而失去其人民基础。

　　在具体监督个案的人民监督员经表决所形成的决议和监督意见的效力上，问题的关键是人民监督员监督个案所形成的决议和监督意见是否具有执行力并对检察机关形成约束力。笔者认为，赋予人民监督员多数人决议和意见以强制性约束效力，将使得人民监督员的监督具有一定的司法性质，使得人民监督员制度中的规范具有裁判的功能，而规范具有了裁判功能，其行为规范功能也能得到强化，这直接的结果就是检察机关更加合法正确地履行职责。而如果监督结果仅仅是建议性的，这样的监督将因为监督没有实际效力而丧失权威性和公信力，流于形式的监督将使监督不再具有监督的本意，而使人民监督员制度走向失效，人民失权。可以说赋予人民监督员表决决议之多数票决议以约束力和强制执行力是人民监督员制度的生命。同时我们在观摩中发现，人民监督员在做出决议的同时，在询问案情的过程中，会对检察机关办案情况提出疑问，对证据的收集，侦查的过程等提出意见，笔者认为这些疑问和意见必须得到检察机关的解答、落实和及时反馈。

　　广安模式的人民监督员制度实际上是让人民监督员制度“走近”了人民代表大会制度。人民监督员的选任（任命）、管理（服务）、监督（决议）都在人大常委会，检察机关在人大常委会接受监督。笔者构想人民监督员制度“走进”我国的民主政治体制，让直接民主在司法领域得以体现。

　　《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”（《宪法》第二条）。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（《宪法》第三条）。宪法的规定一方面是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）制定的依据，据此“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”（《监督法》第四条）。另一方面，是人民直接民主的依据，因为国家的一切权力属于人民。如果说各级人大常委会依据《宪法》和《监督法》行使监督权，“对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”（《监督法》第五条）是人民监督的代表形式，那么人民监督员制度就是人民直接监督司法，促进检察公正和廉洁的直接形式。间接的代表监督并不排斥人民直接行使监督权，既然国家机关要受人民选出的代表的监督，国家机关也当然地要受到代表所代表的人民的直接监督。

　　当人民监督员的数据库呈现开放性时，人民监督员的产生是“准则主义”时，经常性的人民监督员“任命”将使“人民”这一概念在人民监督员制度中得以具体，具体参与和可能参与个案监督的“人民”的外延将不断扩大，直接的司法民主在监督司法廉洁公正运作的同时，将成为我国渐进式民主法治的具体方式。人民监督员制度在纳入我国司法制度，成为真正的中国特色乃至中国特有的司法制度，为人类法治文明尽中国智慧和提供中国经验的同时，也在为中国的民主政治制度贡献力量。由此，人民监督员制度才能由其“体制外”运作的探索实现其“体制内”的永生，人民监督员制度才有可能成为我国的民主政治制度之一并反映在司法的过程当中。

　　“人民监督员实证研究：广安模式”课题组首席专家徐昕教授认为人民监督员的选任与管理、监督的效力、监督的范围、监督的独立性与外部性是人民监督员制度由试点走向立法的四大方向。可以说，这四点是紧密相扣的，而“体制”问题则决定了制度之所依，更具有基础性。

　　“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民监督员制度，或许将是我国直接民主制的真正开端，抉择在民意，运作在司法，反映在政治，意义在法治。

摘自《法治论坛》第13辑