我国能源安全环境保障法律体系：理念与制度

【出处】《公民与法（法学）》，2011年第2期
【摘要】传统自然观下的能源立法以经济中心论为理念，现代生态伦理观将能源安全立法理念立足于环境成本。我国的能源安全立法路径应立足于中国的国情，不可因重视新能源的开发和利用而遏制传统能源的发展。本文从平等、安全和人本化的环境立法理念出发，构建我国环境安全保障法律体系核心制度，即能源安全规划制度、能源环境影响评价制度、能源市场准入制度、能源资源的综合管理制度、能源储备和应急制度、能源节约制度和能源生态环境补偿制度，以提高能源利用效率，实现能源消费、经济发展与生态环境改善相互促进的良性循环机制，实施能源安全战略。
【关键词】能源安全；环境立法；理念；制度
【写作年份】2011年


【正文】

一、问题的提出

能源安全在各国的经济、政治和环境中举足轻重，是实现国民经济、国家安全和可持续发展的重要基石。尽管能源是经济运行与发展的动力和血液，对整个国民经济发展起着重要的推动和支撑作用，但能源开发和能源消费的不合理会造成了不可再生能源的日益枯竭，同时也对人类赖以生存的生产生活环境造成了严重的破坏，环境质量的低下和环境功能的退化又制约了能源的生产和消费，影响了社会经济的可持续发展。可见，经济发展、能源使用、环境保护三者之间成为一个相互关联，互为矛盾的三元体系，能源环境问题的实质成为能源、经济、环境三者的相互作用和关系问题。传统能源安全观受功利主义的经济观支配，认为“石油和煤炭工业被看做是经济进步的关键而并非威胁到我们未来的时代，”{1}此种观念强调以经济发展为核心，以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容，{2}忽视环境污染的事实，视后代人利益于不顾，反映了高碳经济的时代特征。中国沿袭此种传统能源安全观，以经济为核心，以政治为手段，以环境为代价，使我国的能源安全面临着非常严峻的形势。[1]在经济持续高增长的背景下，我国能源消费高速增长，导致巨大的环境外部性，制约了我国的经济可持续协调发展。如何实现中国经济、能源和环境的相互关联三元体系的良性发展？如何处理好能源的生产和消费所造成的生态环境安全问题？本文从哲学的视角，以环境法学的理念和制度为依托，构建我国能源安全的环境法律保障体系，以期对我国正在制定的能源法制度安排有所裨益。

二、能源安全立法理念的嬗变

古希腊著名哲学家柏拉图认为，理念就是事物的极致状态，即理想状态、完美状态。能源安全的立法理念应该是能源安全法律规范的理想状态，此种状态因不同时期的哲学观念影响，形成了不同评价标准，以下分述之。

（一）传统自然观下的能源立法理念：经济中心论

传统机械自然论中“控制自然”的观念与新兴的以追求财富和享受为目的的资本主义精神结合在一起，构成工业文明时代的意识形态。消费物质财富是理所当然，最大限度满足消费欲望而扩大物质生产更是天经地义，这种意识和观念成为“推动产业革命的思想基础”和“工业社会的价值观念”。{3}(P19)受到“物质不灭”和“能量守恒”等牛顿热力学第一定律思想的影响，人们认为地球上的资源和能量将“取之不尽，用之不竭”，工业社会的经济发展模式以日益扩大能源消耗量为中心。在这种能源——经济发展模式的影响下，各国都卷到一场能源竞争之中，开发、利用和争夺能源成为政府的首要任务。20世纪的世界经济已成为以煤炭、石油等化石燃料为中心的“矿物经济”。{4}与这种自然观和能源——经济发展模式相呼应，各国能源安全观则以激励对能源的充分开发和利用为中心，或授予采矿者土地权利，或给予能源企业契约自由权和自主经营等财产权利，忽视能源的稀缺性，以促进能源消费作为一种刺激经济增长的途径，未关注能源的开发利用对环境的影响。能源法的首要原则确定为保证能源战略需求的原则，其次是合理利用和节约利用原则，最后才是保护生态环境。{5}(P37-40)可见，工业文明以“人是自然的主人”为哲学依据。人类沉迷于最大限度地满足自身对物质的需求，通过大规模工业化生产，不断加强对大自然的“控制”、“征服”力度，由此势必导致人类对大自然的无限度的索取和破坏。

传统的人类环境立法，其立法理念的核心是人类对自然的控制和征服，把人类的利益看成是唯一的、绝对的，强调经济发展对社会和人类的促进作用，把自然界看成人类获取经济利益的工具，只考虑个体或小群体的经济利益，而忽视了整体的经济利益，直接导致了局部的环境好转和整个人与自然关系继续恶化的二律背反现象。能源立法的目的是为了保护人类在利用能源过程中所产生的经济利益。{6}(P42-43)此种观念忽视自然的整体性和价值观，否定环境的内在价值和权利，它导致人类对自然界盲目地肆无忌惮地征服和改造，对能源掠夺式地开发和利用，以人类的经济发展为中心进行立法，其实质是一种“经济依附性”能源安全观。

（二）现代生态伦理观下的能源安全立法理念：环境成本论

生态学的研究表明人类与自然应和谐相处而不是征服自然。20世纪80年代以来，随着全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降，全球化进程的加快，能源安全[2]已不再是单纯的能源供应和使用问题，更多地关注由能源使用所造成的全球性生态环境安全问题。20世纪后熵的热力学定律认为：尽管物质不灭，但资源的品位将逐渐失去，最终将无法再利用。这是对“能量永恒”观念的第一热力学定律的重大修正。环境学家也提出以熵定律来引导和规范人类行为，认为世界的资源不可能无限制地支持人类的高速发展和肆无忌惮地消费，只能通过人类行为方式的调整和科技进步，减缓熵增加的速度和过程。这种观念极大地冲击了工业文明背景下消费者社会的世界观，并催生了以关心自然、尊重生命和保障环境为核心的生态伦理思想。可见，现代生态文明信奉“人是自然的一员”的哲学思想，认为人类在生产和生活中要遵循生态规律，经济、社会的发展以不损害自然界的和谐、平衡为限度，在满足人类合理、适度的物质需求、精神需求和生态需求的同时，实现人与自然的互利共生、协调发展。因此，人类的活动必须始终贯穿着持续发展的思想，即经济、社会的发展必须同能源和环境的保护相协调，在满当代人需要的同时，不危及后代人的需要。{7}(P8-9)

在这种背景下，世界各国的能源安全观的重心逐步转向以生态化为价值取向和评价标准，强调人类与自然和谐的生态伦理，既利用能源对人的有用性，也尊重自然的价值。重视经济增长的同时，尽量体现公平与效率的统一，严格计算环境成本，力求以最小的环境代价换取最大的经济效益，即使是最小的环境代价，也不能以牺牲子孙后代的生态利益来换取今天的经济增长。{8}(P4)此观念以环境成本的大小作为能源安全的评价标准，承认自然界自身拥有内在价值，通过环境成本的计算来尊重其内在的价值。不少国家在能源立法中贯穿此理念，确立新的能源安全观，以环境成本的大小为能源安全的衡量尺度，将能源生态安全与能源供应安全、使用安全并列为能源安全的基本内涵，能源供给、使用安全与能源生态安全发生冲突时，能源生态安全具有优先性。{9}

三、我国能源安全立法理念

我国是仅次于美国的能源生产大国和能源消费大国，要在21世纪保持经济的持续、稳定和快速增长，必须解决日趋严峻的能源安全问题。

（一）我国能源安全问题的现状

1．现状之一：能源与经济的矛盾。我国在经济保持高速增长，实现由农业型社会向工业型社会转型的过程中，消耗的物质和能量越来越多。进入20世纪90年代以后，我国能源生产与消费的缺口迅速拉大。能源生产的增长幅度小于能源消费的增长幅度，能源供应不足的矛盾日益突出，再加上国家发展的速度已经大大超越了能源开发的速度，“电荒”、“油荒”和“煤荒”频频上演。2010年1月6日，全国十余个省市电厂再拉警报，电厂存煤告急！湖北、湖南、江西、上海、江苏等省市开始拉闸停电，华中电网营业范围内直供火电厂电煤库存515万吨，仅够维持10天。电力、石油、煤炭是一国重要的能源资源，“电荒”、“油荒”以及“煤荒”在一定程度上反映出我国能源结构的不合理和能源安全隐患，这种能源安全隐患制约着我国经济的增长。

2．现状之二：能源与环境的矛盾。

（1）传统能源对环境的污染。以煤为主的能源结构以及低效的能源利用方式，给我国带来了大量的环境问题。目前我国煤炭生产与消费均居世界首位，二氧化硫排放量居世界第一位，二氧化碳排放量居世界第二位。这种长期以煤为主的能源结构，将使我国区域性污染日益加重，生态环境持续遭到破坏。造成大气质量严重污染的主要原因是我国以燃煤为主的能源结构，而且由于没有对煤炭利用采取有效的环保措施，烟尘和二氧化碳排放量的70％、二氧化硫的90％以及氮氧化物的67％来自于燃煤，此外机动车快速增长燃烧汽油、柴油所带来的污染加剧同时，过高的煤炭比例，不仅造成环境严重污染而且也影响经济效益。除边际生产成本上升外，煤炭使用成本也将随着环境保护意识的提高而增加，如环境税的征收，会使煤炭的价格上升，这将使能源安全因素不得不面对更多的环境成本问题和经济成本问题。

（2）新能源对环境的污染。传统能源对环境的污染已达成共识，为保护环境，很多国家想方设法开掘新的替代能源，诸如太阳能、风能、生物燃料等等，这些戴上了“清洁”、“环保”的漂亮帽子的新能源事实上，仍然在生产、转化和使用过程中对环境也会产生或多或少的负面影响，造成新的环境污染。现罗列如下：

太阳能是绿色发电能源，但是用于发电的太阳能电池晶片所需要的硅，在制造过程中存在很大的污染隐患。1KW多晶硅光点需要10公斤多晶硅，而制造这些多晶硅需要6000度左右的电能，排放超过40公斤的有毒物质。江西赛维年产1.5万吨多晶硅项目达产后，年耗柴油约20.9万吨，年用电量32亿千瓦时，单厂用电量相当于整个南昌市用电量的1/4。宁夏石嘴山市多晶硅生产厂附近，由于四氯化硅和氯化氢的排放而导致周围寸草不生。

氢能源是一种新能源，主要用于汽车动力的燃料电池，尽管氢燃料电池本身不会像内燃机那样向大气中排放二氧化碳，但是制造氢燃料电池的过程仍然无法避免污染，例如从天然气中提取氢，就会排放出大量的二氧化碳。

生物燃料主要使用大豆、玉米、甘蔗等农作物提炼的燃料，可减少对化石燃料的依赖，减少二氧化碳排放。虽然这些农作物既经济又方便播种，各国都在鼓励生产，但是大规模的种植和加工，也给环境造成很大的危害。例如为提高产量给农田过量施肥，种植单一作物会破坏生物多样性。此外，在提炼生物燃料过程中，仍需要消耗大量石油。

核能具有排放污染小的优势，故被认为是为了能源发展与利用的方向。但是不容忽略的是，一旦核电厂发生爆炸，所造成的污染危害不堪设想。切尔诺贝利核事故的教训便是例证。

综上所述，新能源并不是“唯美”的清洁能源，它对环境所造成的损害同样不容忽视，能源安全隐患仍然存在。

（二）我国能源安全立法路径及理念

我国能源安全的根本问题有两个方面：一是能源供应不足成为我国崛起的最大障碍之一，因为没有哪一个国家能够在能源存在危机的情况下，维持国家实力的稳定上升和经济的增长。第二，能源使用对环境的污染影响着人类的生产生活，但我国经济的发展并未重视环境成本的计算，各方利益的协调问题不尽和谐。本文以为，我国的能源安全立法路径应立足于中国的国情，两条腿走路，不可因重视新能源的开发和利用而遏制传统能源的发展，仍应以保障能源的充分供给和经济的发展为要务，因此，能源环境安全保障的法律体系应对能源供应、运输和消费等各个环节加以合理规制。

现代能源安全的立法理念认为，人类活动应受伦理规约，尤其是对经济活动的生产和消费环节进行规范，能源开发利用的整个链条必须尊重生态规律和促进社会公正。{10}(P5)有鉴于于此，我国能源安全立法的理念可归纳为：

1．“平等”理念。（1）人类平等理念。核心是从人类生存的整体利益和长远利益的视角，对自己的发展行为实行自律，即一部分人的发展不应该另一部分人的利益，人人都有发展的权利，人人都有维护他人发展权利的义务，实现人类的真正平等。一是体现全球共同利益的代内平等；二是体现社会未来利益的代际平等。代内平等的法律原则，要求任何地区和国家的发展，不能以损害别的地区和国家的发展为代价。任何地区和国家以及任何人，都没有以自我为中心无限制发展的自由，要在地区、国家和全球范围内实现共同发展。代际平等的法律原则，要求浒维护人类现实的共同生活、共同发展、共同完善的客观秩序，而且同时注重建立适应人类未来生活、未来发展进步的客观秩序。{11}(P44-45)（2）人与自然平等观：承认自然界与人有同等的存在和发展的权利，强调人与自然的平等关系，以“人——自然”共同体的协同进货与发展为出发点和归宿，给自然赋予应有的法律地位。体现人与自然平等的法律理念，建立人与自然协调发展的法律秩序。

2．“安全”理念。安全一直都是法律首要的、基本的价值追求。为了确保我国能源安全并基于中国能源生产和需求的实际状况，我国未来能源环境安全保障法律体系的立法理念核心就是安全，只有体现出安全理念，才能保证能源安全战略的顺利、有效实施。

3．“人本化”理念。所谓法律的“人本化”，就是法律体现出人的自由、尊严、权利以及确保社会公正的价值取向，是人本主义哲学在法律中的体现。“当前，鉴于能源与经济社会发展的紧密联系，世界各国能源法都逐步纳入了以确保公民获得基本能源服务及实现社会公平为目的的内容及条款。纵览各国的能源立法，往往是通过公众参与、公共服务义务、弱者保护、企业社会责任等权利导向的机制来推进能源法的人本化。[3]

四、我国能源环境安全保障法系的核心制度

要保障能源的环境安全，必须要从能源的生产、运输、消费三个环节可能对环境安全造成的危害入手，认真分析相应的环境风险，整合已有的制度，或者挖掘现有制度的空间，以确保能源的环境安全。我们认为，核心制度至少包括以下几个：

（一）能源安全规划制度

根据国民经济和社会发展规划、国家能源资源编制，并与土地利用、水资源、矿产资源、环境保护等相关规划相互协调，实施国家能源资源的阶段性行动方案，规定规划期内能源发展的指导思想、基本原则、发展目标和指标、阶段性任务、产业布局、重点项目、政策措施及其他重要事项。要确保我国的能源安全，就必须在尊重市场规律的基础上从宏观上对与能源相关的各个方面作出总体安排，其中特别是要对能源的战略储备进行合理的规划，因为这是一个关系到经济安全和政治安全的重大问题。此外，规划中也必须对能源投资结构进行科学的引导，以克服我国目前能源投资结构不合理的问题。

（二）能源环境影响评价制度

环境影响评价制度是环境法的一项基本制度，但它在能源领域有特殊重要的意义，应该从两个层面作出规定：首先是对能源规划的环境影响评价，可根据能源领域的特殊性对《环境影响评价法》中的规划环评进行细化规定；其次是对能源的开发利用活动进行环境影响评价，《环境影响评价法》中的建设项目环评并不能覆盖所有的能源开发利用活动。如对能源进行开发生产，一般在立项阶段会进行环境影响评价，但该阶段的评价主要陷于开发本身对环境可能造成的影响，并不涵盖生产事故可能对环境造成的危害。BP公司的的漏油和我国大连的输油管道火灾，都是事故性的环境危害，需要强调的是，这些事故不同于一般的安全事故，其所照成的环境危害不仅十分巨大，甚至在相当长的时间里难以恢复，其隐性生态损害几乎难以科学评估。因此，必须对现有的环境影响评价范围作出调整，将事故性环境危害作为评价内容，并提供环境危害防范措施及预案。以免事故发生后，有关监测、防范、救助方案迟迟不能到位。

此外，对于能源的勘探，亦应从环境影响评价环节进行适度控制。由于勘探阶段一般不是以项目方式进行管理的，所以环境影响评价制度并未覆盖这一阶段。其实，勘探是为了开采，如果勘探的位置环境极为脆弱或本身就位于自然保护区的核心地带，则勘探即不应进行。现在的实际状况是，只要有可能找到能源的地方，勘探也就随之进入。以石油为例，基本处于大型国企垄断状态，其在勘探环节，从环境保护的角度来看，基本没有控制。而一旦勘探出来有值得商业开发的石油，强大的利益冲动和充沛的社会游说能力，必然使得开发仅仅变成时间和程序问题。从而为能源开发环节的环境安全埋下隐患。

（三）能源市场准入制度

从事能源矿产资源开发、可再生能源资源开发、能源加工转换项目的企业，应当符合国务院能源主管部门和省级人民政府能源主管部门规定的准入条件，政府有关部门按照有关规定予以审批、核准或者备案；关系公共利益和国家安全的能源批发、零售、进出口等供应业务也要实行准入制度；遵循竞争与反垄断规则，政府对具有自然垄断特征的电力、石油、燃气等能源输送管网的公平开放、普通服务、消费者权益保护等实施专业性监管。能源行业的市场准入制度我国还处于市场经济的建设期，市场发育还不完善，但建立一个完善的、新型的、富于创造性的市场，是能源安全的最好保障。

（四）能源资源的综合管理制度

1．能源资源投资产权制度，在关系国家安全和国民经济命脉的能源资源领域，实行国有资本控股为主体的多元化投资产权制度。2．能源进出口管理制度。能源主管部门通过制定能源进出口政策，鼓励进口清洁、优质能源及先进能源技术，同时加强能源和高耗能产品的出口管理监督。3．能源统计和预测预警机制。4．能源标准化管理制度，对主要能源产品、高耗能产品和设备等制定相关的国家标准。5．能源安全的价格、财税与金融制度。价格、财税与金融制度是国家实施能源管理的重要经济手段。国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价；自然垄断环节及重要能源价格，实行政府定价或者政府指导价，并逐步推行有利于降低成本、提高效率、节约资源和减少环境损害的价格管制制度。国家根据实施国家能源战略和规划的需要，按照公共财政的要求和财力状况，综合运用财税激励与约束政策促进能源合理开发利用；国家建立中央财政和地方财政能源支出预算制度；设立节能、新能源与可再生能源、农村能源等能源发展专项资金。

（五）能源储备和应急制度

为提高能源应急能力，保障能源安全，应组织建立能源产品储备制度，包括国家储备和商业储备，前者以国家投资为主，后者以企业投资为主。能源储备制度能规范能源储备建设和管理，提高能源应急处置能力，保障能源供应安全。能源储备有石油、天然气、天然铀、特殊和稀有煤种等等资源。对参与商业储备基地建设的企业，国家应提供扶持政策以吸引更多的企业参与储备基地建设。

（六）能源节约制度

政府应当将能源节约作为经济和社会发展的目标，制定并实施节能政策措施，培育节能市场，推动全社会节能，推动节能的激励和约束机制，实施节能奖惩制度。优化产业结构节能：推进经济结构优化和产业升级，优先发展低能耗的高附加值产业，促进经济社会的节约发展。优化消费结构节能：采取措施推行节约能源的生产、生活和消费方式，改善能源消费结构，提高终端能源效率。构建能源节约的技术支持体系，加强能源节约和循环利用技术的攻关和产业化。管理节能：国家建立节能目标责任制和评价考核制度，建立科学的节能指标体系、监测体系和评价考核体系。

（七）能源生态环境补偿制度

生态环境安全与能源资源利用息息相关。应该增加企业的安全环保义务。能源开发和加工转换企业应当坚持节约生产、清洁生产、安全生产，降低资源消耗，控制和防治污染，保护生态环境。能源开发利用中会带来大量的环境问题，而由于我国目前没有一个全面有效的制度将这种外部性问题内部化，使得能源开发利用中出现的环境问题没有得到缓解。能源生态补偿通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，通过制度设计来解决生态产品消费中的“搭车”问题，以及通过制度创新来解决生态投资者的合理回报，可以在一定程度上缓解与能源相关的环境问题。能源生态补偿必须首先实现能源产权的科学界定，由此才能确定生态补偿的补偿者和补偿接受者。{12}(P31-38)

五、小结

鉴于我国能源结构以燃煤为主，传统能源利用效率低，能源消费系数高，能源生产和消费对环境污染的影响已刻不容缓；再者，新能源对环境所造成的损害同样不容忽视，能源安全隐患仍然存在，因此，能源的合理开采和利用直接关系到经济、环境的可持续发展。本文从平等、安全和人本化的环境立法理念出发，构建我国环境安全保障法律体系核心制度，即能源安全规划制度、能源环境影响评价制度、能源市场准入制度、能源资源的综合管理制度、能源储备和应急制度、能源节约制度和能源生态环境补偿制度，以提高能源利用效率。以上制度的完善，可充分利用环境标准、推动能源技术进步、降低单位经济活动的能源消费，对我国能源安全战略的实施，能源消费、经济发展与生态环境改善相互促进的良性循环机制的实现有着积极作用。




【作者简介】
高利红（1970－），女，河南洛阳人，中南财经政法大学法学院副院长、教授，环境资源法专业博士生导师。程芳（1972－），女，湖北孝感人，中南财经政法大学法学院讲师，环境资源法学专业2010级博士研究生。


【注释】
[1]我国的能源安全严峻的形势表现在三个方面：第一，能源供给压力：我国正处于工业化、城镇化进程加快的时期，能源消费强度较高。随着经济规模进一步扩大，能源需求还会持续较快地增加，减排压力较大。第二，能源结构压力：以煤为主的能源结构加重减排义务。煤炭是我国的基础能源，富煤、少气、贫油的能源结构较难改变。目前我国煤炭生产与消费均居世界首位，二氧化硫排放量居世界第一位，二氧化碳排放量居世界第二位。据资料分析，我国2010 年CO2 排放量将比2003 年提高57-85 %；2020 年CO2 排放为15143-21174 亿吨碳，比2003 年提高82 %-156 %，由此可见，我国煤炭清洁利用水平低，未来的碳排放形势仍相当严峻。第三，能源生态压力：虽然能源技术虽然已经取得较大进步，但与国际标准相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛，一些重大能源技术装备自主设计制造水平还不高。这种状况持续下去，将会给生态环境带来更大压力。
[2]现代能源安全由二部分组成：能源供应的安全性和能源使用的安全性。能源供应的安全性强调满足国家人口发展正常需求的能源供应保障的稳定程度；能源使用的安全性，则强调能源的消费及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁。
[3]目前，世界上许多国家的有关能源资源开发利用的法律法规明确了公众参与的义务。例如，日本《能源政策基本法》第14条规定：国家在积极致力于公开能源相关信息的同时，要充分考虑到不以营利为目的的团体的活动与作用。公众有权依法获得能源信息，参与能源决策、能源影响评价、能源价格听证等活动，参与和监督能源法律、法规与政策的实施。


【参考文献】
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