试论社会保险费纠纷案件的受理和处理

关于社会保险费纠纷案件是否应当由人民法院按照劳动争议案件受理的问题，在理论和实践两个层面上一直存在争议。主张不受理的意见认为，我国目前推行的社会保险主要包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险五类。这些社会保险都是由一系列行政法规、规章规定，基本养老、基本医疗、失业保险这三大险种的保险费的征缴既是用人单位的法定义务，也是行政法规赋予劳动行政部门、税务部门的行政职责，保险金的发放则属于社会保险经办机构委托行使行政职能的法定义务，劳动者认为用人单位没有依法缴纳社会保险费的，可以向主管部门投诉，通过行政途径解决争议，行政机关可以强制征缴并申请人民法院强制执行。劳动者认为社会社会保险经办机构没有依法发放社会保险金的，可以通过行政诉讼的渠道解决争议。《社会保险费征缴暂行条例》第26条规定：“缴费单位拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”《劳动法》第100条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，劳动行政部门限期缴纳。”上述法律规定说明，缴纳社会保险费的义务主体是用人单位和劳动者个人，收缴单位是社会保险机构。从法律关系上分析，缴纳社会保险费是国家行政法规规定的一种强制性行政义务，反映的是国家社会保险征缴部门与缴费义务主体（用人单位和劳动者）之间的一种管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。因此，社会保险费纠纷不属于劳动争议纠纷，或者说不属于人民法院审理的民事案件的范围。
　　主张受理的意见认为，《企业劳动争议处理条例》第2条规定，企业与职工因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议，按照劳动争议处理。该条例的解释注明，“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。显然，社会保险费纠纷属于劳动争议。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《劳动争议解释》）第1条，关于劳动争议案件的收案范围，则对《劳动法》第2条和《企业劳动争议处理条例》第2条作了扩大解释，将用人单位和劳动者在履行劳动合同过程中，因劳动权利和劳动义务发生的所有纠纷，全部纳入人民法院受理的案件范围之内，同时也将《企业劳动争议处理条例》第2条规定的四项劳动争议涵盖在履行劳动合同过程之中。这是劳动争议受案范围的准确定义，有利于保护劳动者利益。同时，劳动监察部门的执法力量不足，加上一些社会保险经办机构往往要求用人单位整体投保，甚至是几个险种捆绑式投保才予以接受，损害了劳动者的合法权益，不采取司法救济手段，劳动者的法定权利就得不到保护。因此，社会保险费纠纷应当作为劳动争议案件受理。

　　上述认识上的不一致，导致在司法实践过程中针对社会保险费纠纷出现了不同的做法。中国审判法律应用支持系统同一个社会保险法律条文下列举的案例，事由相仿，判法迥异。这种不一致不仅发生在不同的省份，同一个地区不同的法院也存在认识和实践的偏差。社会保险关乎国计民生、关乎社会政治经济生活的和谐稳定，人民法院对此类纠纷受理和处理的普遍不一致无疑是法制社会十分尴尬的现象。2006年7月10日，最高人民法院讨论通过了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释二》（以下简称《劳动争议解释二》），该司法解释数易其稿，最终就社会保险费纠纷的定论仍然令人疑惑。《劳动争议解释二》第6条规定：“劳动者因为工伤、职业病，请求用人单位承担给予工伤保险待遇的争议，经劳动争议仲裁委员会仲裁后，当事人依法起诉的，人民法院应予受理。”第7条规定“劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷”不属于劳动争议。我们很难从这两条相关的规定中获得社会保险费纠纷是否作为劳动争议案件受理和处理的答案。最高人民法院在《〈劳动争议解释二〉的理解与适用》中认为，社会保险费纠纷应当区分三个层次，一是如果用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，造成劳动者损失的，这类争议应当属于劳动争议；二是用人单位为劳动者建立社保关系后，没有按时足额缴费，这类争议应当属于行政争议，依照行政强制征缴的程序办理；三是保险金的发放或者社会保险待遇的给付属于社会保险经办机构应当自觉履行的法定职责，这个职责属于行政法规授权行使行政职权的职责，如果产生纠纷，应属于行政案件。上述观点界定了人民法院受理社会保险费案件的范围，就在于第一层次。最高人民法院就有关法律适用问题的解释和观点具有权威性，这就决定了我们只能从中寻求社会保险费纠纷是否应当作为劳动争议案件受理和处理的答案。开启答案的钥匙就在于对第一层次中所谓“造成劳动者损失的”理解。

　　笔者认为，“造成劳动者损失的”不能作狭义的理解，如果用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，无论对劳动者造成了现实损失还是将来的损失，人民法院都应当作为劳动争议案件受理。也就是说，笔者基本支持上述主张社会保险费纠纷作为劳动争议案件受理的意见，但受理的范围不包括用人单位为劳动者建立社保关系后，没有按时足额缴费的争议，这类争议按照最高人民法院的意见，应当属于行政争议，依照行政强制征缴的程序办理。至于保险金的发放或者社会保险待遇的给付，由于争议双方是劳动者和社会保险经办机构，不是发生在用人单位和劳动者之间的纠纷，当然不能作为劳动争议案件受理。

　　笔者认为上述社会保险费纠纷作为劳动争议案件受理的理由如下：

　　（一）为劳动者办理社会保险的申报和登记，缴纳社会保险费，既是用人单位在公法上的义务，也是相对于劳动者的契约伴随义务，劳动者有权申请私法上的救济。《劳动法》第72条、第100条、《社会保险费征缴暂行条例》第26条等法律法规规定，用人单位拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，可以由行政机关作出行政处理决定，依法申请人民法院强制征缴。这就表明为劳动者办理社会保险的申报和登记，缴纳社会保险费，属于用人单位在公法上的义务。用人单位不缴纳社会保险费，损害的不仅是劳动者的利益，还损害了国家的整个社会保障制度。因此，劳动者在这种情况下可以获得公法上的救济，向劳动行政管理机关举报，由行政机关依法处理。同时，劳动合同系属于一种继续性、具有强烈依赖性之特别结合关系，因而也产生众多附随义务。既有劳动者相对于用人单位诸如忠实、注意、通知、竞业限制、保密等伴随义务，也有用人单位相对于劳动者诸如提供安全卫生、劳动条件、休假、特别是参加社会保险的伴随义务。在工业社会中，每个劳动者最关心的莫过于在出现伤、残、病、失去劳动能力等情形下的物质帮助，社会保障制度正是基于此而建立。本文所讨论的社会保险实际上就是劳动保险，它与劳动者付出劳务密切相关，接受劳动者劳务的用人单位为劳动者参保，也是相对于劳动者的私法上的义务，否则即损害了劳动者的利益，劳动者在这种情况下应当能够获得私法上的救济。其方式就是通过工会等有关组织协调，或者对用人单位提起仲裁和诉讼。

　　（二）行政强制征缴与民事司法救济并不矛盾。如果用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，劳动者既可以通过举报，由劳动行政管理机关强制征缴，也可以对用人单位提起仲裁或诉讼维权。两者之间不存在矛盾，两者的并行体现了行政职能与司法职能的互补，对于处在弱势地位的劳动者是一种双重保护。我们知道，劳动法律法规总体上的性质属于社会法，即既有行政法的属性，也有私法属性。参加社会保险、缴纳社会保险费是劳动法律法规作为社会法的典型表现，既关乎劳动者的个体利益，也关乎社会公共利益，用一句话概括就是关乎国计民生。目前，劳动监察机构的执法力量还比较薄弱，作为政府下属的一个机构，在有可能触及政府利益的情况下，是很难做出决绝的行动的。社会保险的参保覆盖面、参保时间和缴费数量还远远低于法律法规的规定，这足以证明单纯依靠行政力量难以保护劳动者的合法权益。如果人民法院将社会保险费纠纷拒之门外，只能使劳动者的利益受损，且缺乏全面有效的维权途径。因此，人民法院应当保护劳动者私法上的权利，受理劳动者要求用人单位为自己参保，缴纳社会保险费的纠纷。

　　（三）对“造成劳动者损失的”作狭义的理解，可能造成对劳动者合法权益保护不利的严重后果。社会保险目前共有五类，即基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险。应当说，用人单位没有依法给劳动者建立任何一种社保关系、缴纳社会保险费，都可能给劳动者造成损失。那么，所谓“造成劳动者损失的”，是否指客观上已经给劳动者造成现实损失的？如果按照最高人民法院该意见的文义理解，可能会得出肯定的答案，否则第一层次无需加上“造成劳动者损失的”定语。这么理解，确实可以使人民法院回避一些不便涉及的社会问题，而且可以在用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，造成劳动者现实损失时，使用人单位承担对劳动者损失的损害赔偿责任。但是，如果用人单位没有依法给劳动者建立社会保险关系中的基本养老、基本医疗社保关系、缴纳保险费，劳动者尚未退休、没有自己参加基本养老保险缴纳养老保险费用、没有实际发生医疗费用等没有已发生实际损失的情形，则无司法救济途径。这就可能导致用人单位采取相应措施，规避参保，造成劳动者将来的损失。比如用人单位在劳动者退休前解除或者终止与劳动者的劳动关系，损害劳动者的合法权益。笔者认为，上述但书部分恰是社会保险制度的核心内容，也是劳动者最为关注的切身利益，如果对“造成劳动者损失的”作已经发生的、现实的损失这样狭义的理解，可能造成对劳动者老有所养、疾病救助等合法权益保护不利的严重后果。

　　对规范性法律法规、法律文件的解释，仅凭文义解释是远远不够的，还要作历史解释、目的解释。社会保险制度利国利民，完善社会保险制度是社会进步的必然趋势，而社会保障制度建立、完善的目的无疑是让劳动者受益，特别是让劳动者在年老、患病时获得经济保障。因此，对“造成劳动者损失的”不能作狭义的理解。已经发生现实损失的，劳动者可以向用人单位主张侵权之责；属于将来的损失的，由于非因特殊情况必将发生，劳动者可以向用人单位主张参保和缴费之责。这两种社会保险费纠纷，人民法院均应当受理。

　　关于社会保险费纠纷案件的处理，也是司法实践过程中的一个棘手问题，处理上的困难在一定程度上引发了是否应当受理的争论。根据最高人民法院就社会保险费纠纷区分的三个层次中的第一层次论，结合《劳动争议解释二》全民征求意见稿的精神和本文就两种社会保险费纠纷应当受理的观点，可以区分两个层次进行处理：

　　（一）用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，已经造成劳动者现实损失的纠纷，劳动者可以请求损害赔偿。具体分为以下几种情况：

　　1、劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费发生的纠纷，就是最高人民法院《劳动争议解释》第1条第（3）项的规定。这类纠纷按照原用人单位为劳动者依法参保条件下，劳动者能够从社会保险经办机构领取的费用或者享受的待遇，由用人单位向劳动者赔偿。这里面也有一些具体情况具体对待的问题，比如用人单位应当为劳动者参加基本养老保险，缴纳养老保险费，年限低于15年的，劳动者的待遇只是已经缴纳的费用及利息的返还。那么，用人单位应当缴纳的费用及利息属于劳动者的损失，劳动者只能就该损失主张权利。总之，用人单位向劳动者的损害赔偿之责应当等于参保条件下，劳动者能够获得的费用及待遇。

　　2、劳动者尚未退休，在劳动关系存续期间，因用人单位未为其参加社会保险、缴纳社会保险费，而发生现实损失的纠纷。这类纠纷包括劳动者发生工伤、非因工伤的疾病、生育三种情况，劳动者可以按照用人单位依法为其参加工伤保险、基本医疗保险、生育保险条件下的待遇项目和标准主张权利，由用人单位承担赔偿责任。

　　3、劳动者尚未退休，在劳动关系解除或者终止后，因用人单位未为其参加社会保险、缴纳社会保险费，而发生现实损失的纠纷。这类纠纷主要包括劳动者发生非因工伤的疾病、劳动者生育、失业三种情况，劳动者可以按照用人单位依法为其参加基本医疗保险、生育保险、失业保险条件下的待遇项目和标准主张权利，由用人单位承担赔偿责任。该情形下还有一种例外情况是劳动者自己参加社会保险，缴纳保险费的，该种情况虽属例外，但实践中并不鲜见，也是值得肯定的做法。劳动者可以主张用人单位返还已缴纳的费用中属于单位应当缴纳的部分费用。

　　（二）用人单位没有依法给劳动者建立社保关系、缴纳社会保险费，造成劳动者将来损失的纠纷，劳动者可以要求用人单位为其参保，缴纳和补缴社会保险费。造成劳动者将来的损失，既应当包括非因特殊情况必将发生的，比如未参加基本养老保险，也应当包括可能发生的，比如未参加基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，但可以不包括不可能发生将来损失的生育保险。人民法院对劳动者提出的上述请求应当依法予以支持。

　　这里有两个问题需要进行明确，一是参保和缴费的起始时间的确定，二是判决支持劳动者主张的表述方法。《劳动争议解释二》全民征求意见稿第2条规定：“用人单位与劳动者因社会保障发生的下列纠纷，当事人不服劳动争议仲裁委员会裁决，依法提起诉讼的，人民法院应当予以受理：（1）1999年2月1日以后，因用人单位欠缴养老、工伤、失业、医疗等社会保险费发生的纠纷……”。这条规定没有出现在《劳动争议解释二》中，因而是确定不能作为人民法院受理和裁判依据的，但它提示了我们社会保险费强制征缴并受人民法院裁判支持的起始时间，即1999年2月1日。它的依据无疑是《社会保险费征缴暂行条例》自1999年1月22日起施行，我们应当按照该条例的规定，确定社会保险费争议参保和缴费的起始时间。对于该时间以前的社会保险费争议，由于法不溯及既往，只能作为不能通过司法途径解决的历史问题。至于《劳动法》就社会保险的相关规定，从尊重国情和现实出发，只好视为不能具体适用的原则规定了。对于该时间以后的社会保险费争议，以建立劳动关系的时间为起算点，这是没有疑问的。

　　支持劳动者主张的判决或者调解书的主文的表述，对用人单位为劳动者参加何种社会保险、各险种参保、缴费的时间，应当明确表述，但缴费的具体数额不宜明确表述。因为社会保险经办机构核定的缴费基数不断变化，补缴费用的，还牵涉到滞纳金的问题，所以应当作概括性的表述，具体数额由社会保险经办机构核定。比如判决某某单位于判决生效后10日内为某劳动者办理基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险的申报和登记手续，并自1999年1月22日起按社会保险经办机构核定的标准补缴单位应缴纳的保险费用，登记后的费用缴纳按社会保险经办机构的正常程序办理。

作者：邵国荣