对抽象行政行为纳入诉讼监督之必要性的探讨

【出处】正义网
【关键词】抽象行政行为；诉讼监督
【写作年份】2011年


【正文】

一、抽象行政行为法院不能审查的困境

近年来，行政机关抽象行政行为被诉案件屡见不鲜。

案例—，2010年12月1日，新修订的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》的正式执行，同年12月6日，河南律师赵钰涛上书全国人大，建议审查铁道部新规的合法性。

案例二，2010年12月6日下午3时许，北京旅客李方平将北京铁路局告上法院，要求法院判令北京铁路局对其所购的4.5元火车票办理退票或改签。其理由是12月5日中午，李方平购买了6451次北京到廊坊的火车票一张，开车时间为当天15时19分，票价4.5元。后来他因有事没有乘坐该次列车，便于下午16时50分到北京站1号窗口办理改签。北京站1号窗口工作人员验票后，告诉李方平，按照新规，票已作废，不能办理退改签。第二天，李方平向法院递交了诉状。李方平诉称，火车票背面的铁路旅客须知及铁路旅客运输规程属于格式条款，根据我国合同法规定，他与铁路局之间订立合同时显失公平。故而请求法院判令，将他与北京铁路局之间的运输合同“如不能按时乘车，须在开车前办理退票或一次改签”，变更为“如不能按时乘车，可办理退票或一次改签”。“乘客与铁路部门之间是民事关系。”中消协投诉部主任邱建国表示，铁路部门修改规章实际上是对民事关系进行调整，且这个规章实际上是以格式合同的形式进行规定的。格式合同可以规定乘客未赶上普通列车车票不能改签，但从权利义务对等的角度而言，列车晚点了，也应该有个说法，对乘客作出赔偿或者补偿。在新颁布的规章中没有这方面的规定，这显然不合理。

案例三，2001年石家庄律师乔占祥在春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸的车票，票价比平时分别多了5元及4元。针对铁道部的涨价通知，他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于同年1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间，上浮火车票价的行政行为。3月19日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部2001年春运期间，部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定，撤销被告作出的《关于2001年春运期间，部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

这三起案例其实质就是国家行政机关——铁道部作出的抽象行政行为，在一定范围内影响或侵害了行政管理相对方的利益。所谓抽象行政行为是指抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。铁道部作为政府职能部门，代表政府作出的定价行为往往是针对所有相关企业进行的，受到影响的不仅包括企业，而且包括购买产品和接受服务的消费者。所以，定价行为表面上看是就某一商品或者服务进行的一性特定行为，但事实上是针对非特定对象产生普遍约束力的抽象行政行为。在本案中，上浮票价的通知是否合法是双方争义的焦点，如果该通知是合法的，那么被告的行为当然也合法。如果该通知本身缺乏法律、法规的依据，或者因制定程序不合法而丧失相应的法律效力，那么，依据该通知进行的收费结果肯定是违法的。尽管原告起诉时`针对被告抽象行政行为提出了审查要求，但按照现行行政诉讼法的规定，他不能对抽象行政行为提起诉讼，只能对其适用该通知的具体行政行为，即购票本身提起诉讼。也就是说，虽然法院可以辙消被告的具体收费决定，但不能对抽象行为表态。于是，就会出现原告一人因为起诉而得到救济，而受到抽象行为影响的其他成千上万人并不能因此得到救济，的不公平结果，与我国抽象行政行为不能被诉这一法律障碍有关。

二、将抽象行政行为纳入诉讼的必要性

上述案件中，原告要求法院审查的都是行政机关制定发布具有普遍普遍约束力的抽象行政行为。抽象行政行为甚至是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的。

首先是人大和上级行政机关监督。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，全国人大常委会有权辙消国务院制定的同宪法、法律相抵着的行政法规、决定和命令；县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权辙消本级人民政府的不适当的决定和命令；国务院有权改变或者辙消各部委以及地方各级人民政府不适当的决定和命令、指示、规章；县以上地方各级人民政府有权改变或者辙消所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。其次是审查备案、法规清理监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法的问题，从而加以改正。有些省、自治区、直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并序以解决。三是行政复议中对抽象行政行为的审查。《中华人民共和国行政复议法》第7条规定；“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请；（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。”按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。

但是从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量日趋严重。为了有效的监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围，这既是抽象行政行为本身性质决定的，也是改变抽象行政行为违法的现状，贯彻依法行政的原则需要。因为抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多，范围广，因而产生的影响远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起诉讼并序以撤消，那么就有可能导致违法不当抽象行政行为造成的侵害在一定的范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。因而更有理由将其纳入行政诉讼的范围，由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又更不上，至使抽象行政行为违法的问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推御职责和义务，不顾法律全限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题既出在行政机关的“红头文件上”它以不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府部门的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权、从而达到为私利，部门利益之违法的目的。要改变这一现状，必须将抽象行政行为纳入诉讼范围，而从且依附法行政的原则的要求来看，行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为优先的要求。法律优先意味着法律的效力高于任何其他法律规范，上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范。只有如此，才能保障法制的统一。

从我国司法机关的性质看，司法对行政的监督应当是全面监督。司法机关的法律监督应是所有法律争议的国家机关具体行政行为和抽象行政行为可能导致争议，所以，法院栽决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。 三、对抽象行政行为诉讼监督的可行性

那么，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围是否可行呢？首先，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验。行政复议法实施以来，已经在审查抽象行政行为方面积累了一定的经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，可以在更大范围内保护相对人的合法权利，督诅行政机关依法行政，再，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条规定，法院不仅审查法律规定的可审查行政行为，而且审查没有其他充分救济的行政机关的最终行为。第551、第13项规定，这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济、以及相应的拒绝和不作为等各种行为的一部分或全部。所以在美国，规章是法院有权审查的一种行政行为其一；至于何实对规章进行审查，由于美国司法审查中有成熟原则，所以在1967年最高法院确立了对尚未开始实施的规章进行审查的两项标准，即该规章是适于审查的；如果法院不序审查，将给审查的相对人造成不利结果。该案涉及联邦食品、药品委员会发布的一个规章，该规章要求所有药品生产厂家都必须在其产品的包装上标明药品的既定名称，否则将要受到民事和刑事处罚。而在此之前法律并没有作如此要求，药品生产厂家认为该规章违法，向法院提起司法审查的要求。最高法院认为该规章属于法院可以审查的范围。因为尽管该规章尚未具体适用于该厂家，但厂家如果不遵守该规章，就会受到处罚，而要按照规章的要求制造药品，就会受一定的财产损失。所以，这一规章符合最高法院确定的两项标准。在法国等大陆法国家，法院同样有权对行政行为进行审查。

四、纳入诉讼之后面临的相关问题

将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，首先要解决可以被上诉的行政行为的范围问题。从我国的法治现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入行政诉讼范围，目前尚未完全具备条件。但笔者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章以下的规范性文件为宜。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只要可能受到抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在确定起诉条件是，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围，此外，相对人提起诉讼，必须以合法的权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能提起诉讼，则应参照现行复仪法的规定。行政诉讼法提起行政诉讼的条件确定为公民、法人、或其他组织的人身权、财产权受到侵害，至于公民的其他权利，如政治权利、言论、出版、结社、集会、游行、示威、等权利受到侵害能否提起诉讼，则取决于单行法、特别法的具体规定。而行政复仪法的规定，行政机关侵犯相对人的包括受教育权在内的所有合法权利的，相对人均可以提出行政复议申请。所以，对抽象行政行为提起诉讼应以公民、法人、或其他组织的合法权利受到侵害为前提条件，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立既对相对人产生直接的法律效力。因此，提起诉讼的条件应不同于具体行政行为提起诉讼的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。由于抽象行政行为可以分为不同的，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到公正客观的审查，为此，有必要提高抽象行政行为的法院管辖级别。

法院对抽象行政行为的审查，通过常有两种处理结果；第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，序以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，序以改变和撤消。后一种结果涉及较多的法律问题，如抽象行政行为被改变和撤消后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究，笔者认为，抽象行政行为被法院撤消后，不产生溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为也以不变为宜。理由是，行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更；加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。因此即使抽象行政行为被撤消，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为提起诉讼的目的是维护自己的合法权利，如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在提起诉讼的有效期限内，以抽象行政行为被撤消为由提起行政诉讼，通过具体行政行为的诉讼制度解决问题。如果当事人因适用被撤消的抽象行政行为遭受损失的，可以在期限内要求国家赔偿，索赔时效自作出行政行为之日起算。至于在抽象行政行为期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权提起诉讼，也无权获得赔偿，当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤消的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人，他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期限内提出该要求。如果在有效的索赔期限内未提出的，视同放弃赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制不统一。也不意味着法律适用的不统一。他恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即‘“国家被动提供救济”的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始凡未提出赔偿请求和放弃请求的，国家不可能也不必主动给序赔偿。

从长远看，所有抽象行政行为都应当接受法院的审查。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放任违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本，，因为要求所有人适用了抽象行政行为并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，也是不经济的，而且这种救济只能是个别的，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。所以，只有将所有抽象行政行为全都纳入行政诉讼的范围，并且，法院撤消、确认违法抽象行政行为的权利，才能从根本上转抽象行政行为的违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制的统一，保障相对人的合法权利，乔占祥诉铁道部涨价通知案等三起案件告诉我们，对抽象行政行为的司法监督已经迫在眉睫，否则，我们对日益增多的违法抽象行政行为将束手无策，即使纠正了一个违法具体行为，也不可能挽回成千上万人因为同一个抽象行政行为遭受的损失。




【作者简介】
李舒城，单位为安徽省舒城县检察院。


【参考文献】
{1}马利民：《春运涨价铁道部被起诉北京市一中级法院已受理此案》，法制日报，2001年4月11日。
{2}应松年：《行政行为法》北京、人民出版社，1992年7月版。
{3}方世荣：《论具体行政行为》武汉、武汉大学出版社，1996年8月版。
{4}杨毅：《行政法与行政诉讼法教程》中央广播电视大学出版社，2000年12月版。
{5}姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年3月版。