论打击制贩假证犯罪破案战役中存在的问题——以S省为研究范围

【出处】《犯罪研究》2012年第1期
【摘要】目前打击制贩假证犯罪破案战役的运用还不尽理想，存在种种问题：将开展打击制贩假证犯罪破案战役等同于“严打”，重打轻防；对破案战役功能寄予不合理的期待；刑侦主力军作用未得到发挥，合成战效能没有充分发挥出来；打击制贩假证犯罪破案战役的决策没有遵循科学化原则。
【关键词】制贩假证犯罪；破案战役
【写作年份】2012年


【正文】

　　所谓制贩假证是指制作与贩卖仿真证件的违法犯罪行为。[1]在刑法上，对制贩假证行为常用以下罪名来进行评价：伪造国家机关公文、证件、印章罪；伪造公司、企业、事业单位印章罪；伪造居民身份证罪：伪造武装部队证件罪；提供伪造的出入境证件罪。在侦查实践中，出于工作便利的需要，对于实施伪造制作与贩卖假证件，涉嫌触犯以上刑法罪名的行为，约定俗成地称之为制贩假证犯罪。制贩假证行为严重扰乱了正常的社会秩序，削弱着建立诚信社会的信用基础。更令人担忧的是，其已经成为某些严重刑事犯罪案件的帮凶，犯罪分子或是直接将假证件、假印章用作犯罪工具，或是用其来伪装自己，逃避刑事追诉。目前制贩假证犯罪有演进新趋势，即犯罪实施日趋信息化、网络化，且往往与实施诈骗结合在一起。治理制贩假证违法犯罪行为是一项系统的工程，仅仅依靠刑事司法部门动用刑罚权来应对是杯水车薪。但毋庸置疑，包括公安机关在内的刑事司法机关对制贩假证行为及时进行刑事打击，确实能对制贩假证者起到威慑作用。

　　笔者认为，就公安机关而言，打击制贩假证违法犯罪有三种方式。第--种是立足于公安日常工作进行的“小案”打击方式，这种方式依靠扎实的刑侦基础工作与长效工作机制，重管理和防范。第二种是立足于发生“大要案”后的专案侦查打击方式，这种方式依靠传统加科技的侦查方法，重打击现行、深挖余罪和特殊预防。第三种是在制贩假证猖獗时进行的破案战役打击方式，这种方式依赖于科学决策和规模行动，重扑灭犯罪嚣张气焰，扭转打击被动乏力的工作局面。这里的破案战役是指在某类犯罪突出，群众安全感下降，社会反映强烈时，公安机关在一定时期和范围内，集中警力，统一部署，突击破案的侦查形式。[2]“破案战役因侦查资源集中、侦破对象确定、调动相关社会力量充分等特点而使其具有提高破案率、强化侦查社会效果等作用，是公安机关在犯罪形势严峻的情况下，短时间内扭转局面的工作形式之一。”[3]针对制贩假证违法犯罪猖獗的情况，公安部于2010年4月在全国范围内组织开展了严厉打击制贩假证违法犯罪活动破案战役。笔者认为，有必要立足于侦查层面对如何开展打击制贩假证犯罪破案战役进行专门研究，以期对有效侦控制贩假证犯罪有所裨益。笔者以S省发动的打击制贩假证犯罪破案战役为研究样本，以深度访谈、调查问卷，[4]查阅相关档案资料等方法进行了研究。笔者认为目前打击制贩假证犯罪破案战役的运用还不尽理想，存在种种问题，分析如下：

　　一、将开展打击制贩假证犯罪破案战役等同干“严打”，重打轻防

　　笔者在调查问卷中针对性地拟定了对破案战役和严打的认识与理解问题。从问卷调查情况看，在有效收回的335份问卷中，认为开展破案战役就等同于开展严打的有279份，约占问卷调查的83.3％。认为不了解第二十次全国公安会议中界定的“严打”的科学涵义的有246份，约占问卷调查的73.4％。可见，相当比例的人将开展打击制贩假证犯罪破案战役等同于开展“严打”；有相当比例的人不理解“严打”的科学涵义，他们认为开展打击制贩假证犯罪破案战役只是一味地从严从重严厉打击制贩假证犯罪。调研中还发现，尽管在部署打击制贩假证犯罪专项行动有关文件中明确体现出了“打防”相结合的指导思想，但在实际落实上出现了打击和防范“两张皮”现象。突出表现为：对制贩假证犯罪打击工作重视程度高，部署周密具体，在落实上只采取了短时间内集中警力进行“大呼隆、大清查、大搜捕”的严厉打击方式；而对治安防范等综合治理问题仅仅作一般性安排，在落实上根本不以“打”来促“防”，即在打的基础之上对日后打击防范该类犯罪进行部署，促进建立长效机制和强化基础工作。上级机关对打击制贩假证成效检查得认真仔细，对防范效果则很少考核督促：总结工作时往往只多讲破了多少案、逮捕起诉了多少人、审判了多少人，少讲或不讲教育了多少人、挽救了多少人，不讲对以后防范该类犯罪做了哪些部署，建立了哪些长效机制。

　　原因何在？在访谈中，一位资深侦查指挥员指出，囿于时间、警力、物质经费保障等原因，短期的破案战役根本无法做到“打防”同时并举，能把“打”做好就已经不错了。该位侦查指挥员一针见血地指出了目前破案战役只打不防的客观原因。但正如调查问卷结果所显示的那样，许多侦查人员认为破案战役等同于严打，严打就是严厉打击，这种认识表现在打击制贩假证犯罪破案战役的决策与实施上就是只注重严厉打击，不注重以打促防，所以笔者认为出现重打轻防局面也与公安机关对破案战役和严打的这种主观认识偏差有关。加之破案战役容易组织、见效快，并有着领导重视、重点保障、氛围强大等诸多日常工作难以替代的优势。因此，持续不断地组织开展破案战役，成为各级公安机关贯彻落实严打方针的主要工作方式，并由此将二者等而视之。对于作为“严打”有机组成部分的日常打击、防范和管理工作，本应更多体现，但在具体落实上却经常被公安机关束之高阁。更谈不上向促进建立长效机制和强化基础工作转变了。调研发现，对于打击制贩假证犯罪，基层公安机关普遍存在等待、观望思想，上面有部署就打，上面没部署就等，日常打击制贩假证犯罪力度明显低于破案战役期间。[5]很多制贩假证犯罪分子都摸到了公安机关的作战规律，[6]遇到破案战役之类的行动就收敛锋芒，躲避风头，待其结束，再操旧业。

　　在这里需要强调的是破案战役不等于严打；严打的科学内涵不仅包括打，还包括以打促防；严打也不是一味强调从严与从重，严打刑事政策已经科学发展为宽严相济。首先，破案战役不同于严打。严打是一项刑事政策，其贯穿于刑罚权运行的始终。而破案战役是侦查权运用的一种形式，其目的是“在犯罪呈明显上升态势、犯罪活动猖獗时，通过破案战役能有效遏制犯罪分子的嚣张气焰，提高侦查破案率，体现侦查活动的主动性。”[7]，在破案战役中贯彻“严打”刑事政策，严厉打击制贩假证犯罪，有利于实现上述目的。二者是指导与被指导的关系，不能等量齐观。其次，“严厉打击”也并非“严打”科学内涵的全部。按照2003年第二十次全国公安会议精神，公安机关贯彻“严打”刑事政策，既要重打，又要重防，要以打促防，要重视规模与形式的多样性。罗干在本次会议上对“严打”做了精辟阐释：“在今后的打击犯罪工作中，我们必须毫不动摇、一以贯之地坚持严打方针，丰富和发展斗争方式，不断增强打击实效。努力做到：在规模上，由侧重大范围的统一行动向侧重小区域的专项整治转变；在形式上，要由以集中统一行动为主向以经常性的打击为主转变，将严打方针更多地体现在日常打击工作中。”再次，“严打”也并非一味地追求“从严、从重”打击，2005年罗于在全国政法工作会议上首次提出要注重贯彻“宽严相济”的刑事政策。随后在2006年十六届六中全会上，“宽严相济”被确定为我国的基本刑事政策，这标志着我国“严打”刑事政策科学地发展为“宽严相济”。罗干指出，“宽严相济”指对刑事犯罪区别对待，轻轻重重，做到既要有力打击和威慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。在打击制贩假证犯罪破案战役中，许多人没有深刻理解以上所述破案战役和严打刑事政策的科学涵义，从而造成破案战役决策和实施上一味追求从严从重严厉打击，这既不利于巩固破案战役的战果，又不利于科学贯彻严打刑事政策。

　　二、对破案战役功能寄予不合理的期待

　　从问卷调查情况看，在有效收回的335份问卷中，认为不能全面了解破案战役功能的有275份，占问卷调查的82.1％；认为通过开展破案战役严打能有效遏制制贩假证犯罪的有290份，占问卷调查的86.6％。由此可见，许多人不仅不能全面了解破案战役的功能，而且对破案战役遏制制贩假证犯罪功能也给予了乐观估计。对有关人员进行的访谈也印证了上面的结论。在访谈中，笔者发现有许多人对破案战役的控制犯罪功能寄予了不合理的期待，即寄希望于通过开展破案战役，通过“秋风扫落叶”式的严厉打击，毕其功于一役，来简单化地来解决制贩假证犯罪问题，并以短期打击该类犯罪的成绩来代替长期犯罪防控的成绩。[8]

　　认为通过破案战役严打制贩假证犯罪就能收到好的犯罪防控效果，这是对破案战役和严打的一种不合理期待。首先，破案战役仅是一种侦查形式，对于公安机关来说，旨在夺“势”，即“在犯罪呈明显上升态势、犯罪活动猖獗时，通过破案战役能有效遏制犯罪分子的嚣张气焰，提高侦查破案率，体现侦查活动的主动性。”[9]很多侦查学界和实务界人士指出破案战役的犯罪控制功能是有限的，它并不能完全解决犯罪形势严峻、治安形势恶化等问题，并不能完全满足社会公众对惩治犯罪和安全感的需求。同时，破案战役能在多大程度上、以何种实际效果缓解上述问题，取决于其组织实施的时机、条件、方式、范围是否恰当，与之配套的考核制度、责任制度、长效机制是否科学和合理等多种因素。[10]其次，犯罪学研究表明，犯罪的发生有其个人、社会与环境等多元的原因。犯罪形势恶化与社会发展变迁、调控措施不完善、社会规范调整功能弱化等密切联系。遏制犯罪需要针对上述犯罪原因来动员全社会进行综合治理与预防。应根据犯罪的特点与规律来进行犯罪前预防、犯罪中控制和犯罪后打击。[11]破案战役作为侦查权行使的一种方式，只能在犯罪发生后才能进行积极干预，在抗制犯罪这一反社会行为的过程中，这种司法反应具有干预的事后性、功能的有限性特征。再次，有关“严打”的研究成果也表明，公安部门习惯于一旦出现犯罪形势严峻、社会治安恶化就启动破案战役或“严打”整治，这样的做法治标不治本，只能在表面上或短时期内压制犯罪的增长。[12]

　　那开展破案战役，严打制贩假证犯罪的意义何在？在笔者看来，一是开展破案战役，严打制贩假证犯罪能够“灭犯罪分子的威，涨公安机关的势”，即通过短时期、集中有效地打击来有效威慑犯罪分子，扑灭其犯罪嚣张气焰，增强人民群众对侦查工作的信任与支持。二是通过开展破案战役来以“打”促“防”，进一步认清制贩假证犯罪规律，促进建立打击防范该类犯罪的长效机制，强化相应的刑侦基础工作，发现犯罪预防薄弱环节并提出相应的社会治安综合治理战略。具体而言：

　　第一，在一些制贩假证犯罪问题突出的地区和场所，若没有破案战役的“打”开路，管理、防范措施就很难落实。若管理、方法措施不去落实，破案战役的成效则难以巩固和持久。

　　第二，破案战役有助于强化日后侦办制贩假证犯罪案件的基础工作。在破案战役中，由于侦查人员积极性调动充分、侦查保障有力等，可以发现并弥补侦查基础工作中存在的漏洞或薄弱环节。通过开展打击制贩假证犯罪破案战役可以获得人民群众对侦查工作的信任和支持，并有助于侦查机关发现训练治安积极分子，选建特情，为侦查工作奠定良好的基础。

　　第三，在破案战役中可以进一步摸清制贩假证犯罪规律与特点，锻炼与提高侦查机关侦办该类犯罪的能力，充实这方面的犯罪情报。

　　第四，破案战役有助于侦查机关全面总结工作经验，便于形成可以持续实施的工作机制。

　　第五，有助于“对破案战役中暴露出来的社会治安综合治理的薄弱环节，提出整改对策，加强犯罪防范机制建设”。[13]

　　三、刑侦主力军作用未得到发挥，合成战效能没有充分发挥出来

　　公安部提出打击犯罪是公安的主业，刑侦部门是打击犯罪的主力军。面对刑事犯罪新挑战、法治建设新要求和人民群众新期待，公安机关要重点打好“合成战、科技战、信息战、证据战”。打好“合成战”要求各警种各部门，快速反应、同步上案，合力攻坚，形成多警联动合成作战格局。“一次成功的破案战役往往是以刑侦部门为主，治安、交通、内保、派出所等部门全力协助才能完成。”[14]作为集中警力、统一部署、突击破案的侦查形式，破案战役的开展要贯彻打“合成战”的要求。笔者经过调研发现，在打击制贩假证犯罪破案战役中，刑侦部门主力军优势不但没有发挥出来，而且还势单力薄，合成战效能也没有得到充分发挥，这都影响了侦查效能的提升。

　　首先，刑侦主力军的作用没有发挥出来。一是刑侦警力严重短缺，其本身负担的其他侦查破案工作严重超负荷，根本无暇顾及制贩假证犯罪案件。即便是在破案战役期间，也是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。如S省省会J市L区从2000年以来每年大约有3000多起刑事案件立案，而L区刑警队只有不到50名民警，有的被抽调到命案等大要案的专案组，有的忙于应付勘查现场，疲于奔命[15]，有的只能应付报捕起诉。对于制贩假证犯罪案件，囿于警力和日常工作负担，很难主动出击。即便是主动出击，工作也如蜻蜓点水，难以全情投入。二是基层公安机关机构设置分散，承担打击犯罪任务的警种分工过细，但制贩假证犯罪管辖分工却很模糊，[16]“有了事就有庙，有了庙就有神”，在打击制贩假证破案战役中，由于管辖模糊，就造成了哪座“庙”也管，实际上是哪座“庙”也不管的局面。这不符合打击制贩假证犯罪工作的实际需要，从警力上削弱了刑侦工作。三是据有些侦查指挥员介绍，目前刑侦队伍素质偏低，专业化程度不高。能够独立办案的仅占三分之一左右，业务能力和水平亟待提高。特别是多年来入口没有把住，使有些不适合从事刑侦工作的人员被充实到刑侦队伍，甚至直接走上领导岗位，使本来就警力短缺的局面更是雪上加霜，向“素质”要警力更足无从谈起。四是侦查人员对制贩假证犯罪的社会危害性没有正确认识，加之办案考核指标体系、职务晋升等利益导向问题，导致其打击制贩假证犯罪积极性不高，在破案战役中往往只做表面文章，敷衍了事，不注重深挖，没有“抓一个，带一串，带一串，扫一片”的工作积极性。

　　其次，在打击制贩假证破案战役中，刑侦部门在孤军作战。在没有严格的制约激励的情况下，其他相关警种在打击制贩假证犯罪工作目标管理上没压力，在具体工作上就缺乏动力，因而在相关打击制贩犯罪工作上形成不了打击工作的合力，形成了刑警干、其他警种看的被动局面。特别是派出所以及户政、治安部门的人口管理、行业场所管理的职能优势在打击制贩犯罪工作中没能得到充分的运用。另外，刑侦与经侦、禁毒等部门在打击制贩假证犯罪过程中，由于很多种犯罪交织在一起，往往存在工作交叉的问题，却各自为战，造成破案资源的浪费。

　　四、打击制贩假证犯罪破案战役的决策没有遵循科学化原则

　　科学化是侦查决策的基本要求。[17]侦查决策应“建立以科学决策为前提，以科学评估为衡量尺度的科学的工作机制。”[18]，科学原则主要包括两个方面的内容：一是要遵循决策学一般原理和要求，实现侦查决策程序上和方法上的科学化；二要遵循刑事科学群关于预防、惩治和控制犯罪的基本原理和要求，实现内容上的科学化。决定组织开展打击制贩假证犯罪破案战役是一项侦查决策活动，亦应贯彻科学原则。

　　组织开展破案战役欲实现决策程序和方法上的科学化，就要做好相应调研工作，审时度势、充分论证。一般而言，决定发动破案战役的侦查决策要经过收集与研判信息--确定科学合理目标--确定方案及论证优选这几个阶段。[19]结合调研所见情况，笔者感到制贩假证破案战役打击效果之所以不够理想，一个重要症结在于组织开展破案战役的决策未遵循科学决策程序，这使得破案战役无论是宏观决策还是战略布局，都处于一种被动乏力的状态，远不能适应打击与防范该类犯罪的实际需要。这主要表现在决策人员秉持“救火队”思维，进行“拍脑瓜子决策”。所谓“救火队”思维是指面对制贩假证犯罪猖獗的犯罪态势，决策人员首先想到的是立即发动运动式、规模化的严厉打击，寄希望其扑灭犯罪之火。所谓“拍脑瓜子决策”，是决定组织开展制贩假证破案战役时，决策人员不注重倾听专家们建议，不注重调查研究，对于制贩假证犯罪的总体情况不清，底数不明，仅凭对制贩假证犯罪现象和原因一些朴素的认识来进行决策，论证不充分，仓促部署发动破案战役。既不注重“瞻前”，即对犯罪原因进行深入的研究，也不注重“顾后”，即犯罪人员的改造和回归社会；在决策部署上重打轻防，不以打促防来夯实基础工作，逐步建立打击制贩假证犯罪工作的日常化、规范化长效机制，实现打击制贩假证犯罪工作的良性循环。

　　破案战役决策程序和方法不遵循科学原则，不仅易导致决策内容不科学（如前述决策内容中体现的重打轻防），而且易导致决策目标不科学。笔者发现，在打击制贩假证犯罪破案战役的侦查决策中，决策人员由于未能遵循前述侦查决策的科学程序对制贩假证犯罪情况进行深入调研，导致了未能遵循预防与控制犯罪的规律来设定科学合理的破案战役目标。如S省在该次打击制贩假证破案战役的部署实施方案的工作目标中明确指出：“此次破案战役，以制贩假证犯罪高发的地市、县区为重点，深入经营、深挖犯罪，力争使制贩假证犯罪明显减少。”通过开展打击制贩假证犯罪破案战役就能短期内市制贩假证犯罪明显减少吗？在滋生犯罪的社会因素没有加以改变的情况下，犯罪就不可能消灭，也难以减少。制贩假证问题是一个复杂的社会问题，社会信用缺失，利益驱使与暴利诱惑，买假市场需求刺激，监管与控制不利等因素都会使制贩假证犯罪滋生蔓延。假证之所以屡禁不止还在于它对使用者的社会功能性，即它是有意义的，其意义在于它可以替代真实有效的证件来帮助使用者获得意外的社会资源。[20]因此，不从制贩假证所涉及的社会领域入手，寻找滋生其泛滥的社会性土壤并采取有效措施，就不能使制贩假证犯罪明显减少。再者犯罪不仅是个人问题，而且是社会问题。仅仅通过刑罚手段来惩罚制贩假证犯罪，对控制制贩犯罪来说是徒劳的。对于犯罪问题的治理或者控制，不能依赖运动式的严打破案战役，而应当注意结合社会手段，从而尽量减少滋生犯罪的各种社会因素。




【作者简介】
梁武彬，单位为中国人民公安大学。


【注释】
[1]“证”即“证件”，是“证明身份、经历等的文件”。即有权制作的国家机关颁发的，用以证明某人拥有某种身份、权利、或具有某种资格与能力的书面凭证。“假证”是尽可能仿真真证件的“拷贝”。“制贩假证”中的“制”即无制作权限的入模仿真证件来伪造制作“拷贝”，这实质上是一种欺诈性模仿行为，目的是使人真假难分。“制贩假证”中的“贩”即贩卖假证件，制作假证者往往将其“作品”出卖牟利，制作与贩卖假证两个行为往往如影随形。
[2]马忠红：《侦查学基础理论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第344页。
[3]杨郁娟：《论破案战役》，载《铁道警官高等学院学报》2010年第4期，第24页。
[4]笔者收集相关学术研究及文献，并与四位有15年以上的刑侦工作经验的侦查人员进行了深度访谈，将其作为问卷设计范围与架构的参考，问卷在J市M分局进行了预试修订，每个地市中随机选择2个区县的公安机关刑侦部门各发放10份调查问卷，共计发放340份，有效回收335份，整体有效回收率为98.5％。
[5]由于历次严打持续的时间长，打击形式单一，广大民警已对严打产生了“逆反心里”，滋生了司法惰性，严打期间投入巨大精力查办大案要案，非严打时期则出现有警不接、接警不出、拖案不办的恶劣现象，甚至把严打视作就是集中精力办专案，案件破了，严打也就完成了。在这一观念支配下，不但使公安机关忽视了日常基础工作的建设，甚至导致了办案质量的下降。
[6]一位侦查指挥员形象地指出，破案战役往往是“春季保卫”、“夏季攻势”、“秋季战役”、冬天再“行动”一下子，其中的规律极易为犯罪分子把握。
[7]马忠红：《侦查学基础理论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第344页。
[8]在调研中笔者发现公安机关倾向于将侦办的案件数、打击处理人数的升降作为打击制贩假证犯罪案件是否好转，工作情况优与劣的标准。客观上导致了基层围绕数字做文章，放松全面工作、忽视基层基础工作的倾向，导致工作中存在有不同程度的“形式主义”。
[9]马忠红：《侦查学基础理论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第344页。
[10]参见杨郁娟，《论破案战役》，载《铁道警官高等学院学报》2010年第4期，第25页。
[11]参见张远煌著：《犯罪学原理（第二版）》，法律出版社2008年版，第103页。
[12]参见何挺：《论严打刑事政策》，中国政法大学2008年博士论文。
[13]马忠红：《侦查学基础理论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第347页。
[14]马忠红：《侦查学基础理论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第344页。
[15]公安部提出了刑侦工作中的“三个必须”即“现场必须勘查、鉴定必须准确，质量必须保证”。一民警坦言：对于辖区有犯罪现场的报案，民警必须出警进行现场勘查，一般一个值班探组每天要勘犯罪现场的不会低于3个，每勘查一个现场一般不低于2个小时，由此可见工作量之大。
[16]在访谈中，有的侦查员甚至不知道制贩假证犯罪案件是由刑侦和经侦哪个部门来管辖。
[17]张宗亮：《试论侦查决策科学化》，载《山东警察学院学报》2005年第5期，第57页。
[18]郝宏奎：《侦查体制改革与机制创新》，载《中国人民公安大学学报》2004年第6期，第45页。
[19]王传道主编：《刑事侦查学（第三版）》，中国政法大学出版社2008年版，第39页。
[20]陈鸿：《使用假证：一种资源获取的非合法化形式——透视北京市中关村假证市场》，载《社会科学家》2004年第5期，第61页。