行政机关与公务员侵权赔偿责任分担——以法国“莫里斯·帕蓬案”为例

【出处】《中外法学》2009年第2期
【关键词】行政机关；公务员；侵权赔偿
【写作年份】2009年


【正文】

“莫里斯·帕蓬案”( arret Papon）是法国最高行政法院于2002年4月12日作出的一项有关行政追偿的重要判决。[1]该判决集中回答了已被普通法院判决承担民事赔偿责任的公务员能否请求国家承担赔偿责任的问题。

本案原告莫里斯·帕蓬先生，[2]在1942—1944年间曾担任德国占领下的法国维希政权吉龙德省省政府的秘书总长一职。在任职期间，他曾下令逮捕、关押了76名犹太儿童，并将他们运送至奥斯维辛集中营杀害。1998年4月2日，帕蓬被该省重罪法院以“反人类罪”判处有期徒刑十年，剥夺政治权利十年。法院同时判处其向受害人家属支付总额为472万法郎（合72万欧元）的民事损害赔偿金。帕蓬依据1983年7月13日法律之规定向法国内政部部长请求国家承担由其先行支付的赔偿金。内政部部长拒绝其请求。帕蓬遂向最高行政法院起诉，请求法院判决国家为其行为承担全部行政赔偿责任。

最高行政法院经过审理认为，帕蓬以服从命令为由请求国家承担全部赔偿责任的理由不成立，因为帕蓬本人在逮捕、关押和运送犹太儿童问题上存在着个人过错。但法院同时认为，国家也不能以“政权已发生更迭、维希政权时期所有行政行为均无效”为由拒绝承担任何行政赔偿责任。法院最终判决国家承担帕蓬既已支付的赔偿金总数的一半。

在行政机关与公务员赔偿责任分担问题上，法国经历了从行政机关代替公务员赔偿因其个人过错造成的损失到向其直接追偿的制度演变过程。在行政赔偿制度初期，出于对受害人利益保护的考虑，法国一方面坚持公务员应当对其个人过错承担赔偿责任，另一方面又允许受害人直接向更具有赔付能力的行政机关请求赔偿。在这种赔偿机制下，作为代位求偿人的行政机关本身可能对损害的发生只部分承担或根本不承担责任，只是基于方便受害人实现权利救济的制度设计先行进行赔付而已，其在理论上仍保有对有过错公务员行使代位求偿权的可能。然而，现实情况是，由于当时的法律未规定国家可以对犯有个人过错的公务员直接追偿，行政机关因此从未进行追偿，结果是真正的责任人反而逃避了惩罚。随着公务过错与个人过错“混同”或“并存”现象的日益增多，这种因行政机关与公务员间赔偿责任分担不清引起的不公现象日益突出，引起了民众的不满。最高行政法院在1951年7月28日对“拉吕厄尔-德尔维尔”两案判决中放弃了公务员对行政机关不负赔偿责任的原则，[3]用行政机关对有过错的公务员直接追偿代替了以往的替代赔偿机制。

公务员与行政机关之间的追偿之诉可以在两个方向上存在：既可以是行政主体在全部履行对受害人的赔偿责任后向有个人过错的公务员追偿，也可以是因个人过错而被民事法院判决赔偿全部损害的公务员向其所在或所服务的行政机关追偿。在“拉吕厄尔案”中，最高行政法院确立了行政机关无需法律特别规定即可根据损害赔偿的一般原则对有个人过错的公务员直接追偿的原则。同日宣判的“德尔维尔案”则在相反方向上认定，已经被普通司法法院判处赔偿金的公务员可以基于公务过错的存在而要求其所在的行政机关全部或部分承担赔偿责任。“帕蓬案”是“德尔维尔案”的延续，它将公务员向行政主体的追偿制度系统化，不仅明确了在何种情况下公务员可以行使此项追偿权利，而且回答了行政主体在何种程度上承担赔偿责任。

一、公务员向行政机关行使追偿权的情形

目前，同行政机关向公务员追偿一样，公务员向行政机关的追偿也需要有相应的法律依据。1983年7月13日的《公务员权利与义务法》第11条规定：“当公务员被第三人以公务过错原因追究赔偿责任而管辖权异议问题没有在普通司法法院被提出时，只要公务员不存在与行使职权无关的个人过错，公权团体（含国家和地方团体）就应当庇护公务员，为其承担赔偿责任”。因此，只要存在公务过错，公务员个人在支付全部赔偿金之后就有权向国家和地方团体行使追偿权。

在判断行政机关是否应当为公务员承担赔偿责任时，要区分如下三种情形：

（一）公务员因纯公务过错原因被判决承担民事赔偿责任

总体说来，行政追偿问题以区分公务过错与公务员个人过错为前提。早在1873年7月30日的“佩尔蒂埃案”中，[4]权限争议法院就阐述了公务过错与公务员个人过错的区别问题。原则上，“可以与行政职务分离的损害事实”构成公务员个人过错，由公务员本人负责，受普通法院管辖，适用民事法律规则；相反，无法与行政职务分离的损害事实则包含在公务中，构成公务过错，由行政机关负责，受行政法院管辖，适用行政法规则。权限争议法院认为，在“佩尔蒂埃案”中，由于只存在公务过错而无公务员个人过错，故案件应由行政法院管辖。

既然上述判例对普通法院与行政法院的管辖权限作出明确的划分，按理就不应当再出现公务员因公务过错而被普通法院判决承担民事赔偿责任的情形。然而，现实情况并非总是如此一清二楚。有时，行政机关出于故意或者基于过失没有对普通法院受理的针对公务员个人的损害赔偿之诉提出管辖权异议，导致普通法院对存有公务过错的案件也作出只针对公务员个人的赔偿判决。有时，基于法律规定的限制，行政机关根本无法提出管辖权异议。如，1828年6月1日法令就明确禁止行政机关在针对公务员的刑事（含附带民事）诉讼提出管辖权异议。

除了管辖权异议这一程序因素外，公务员还可能因普通法院与行政法院对损害事实的不同定性而为纯公务过错造成的损害被判决承担民事赔偿责任。由于行政法院不受普通法院对案件事实法律定性的限制，在普通法院认为是公务员个人原因造成损害发生的情况下，行政法院却可以认为完全是公务过错导致损害的发生，根本不存在可以与行政职权相分离的个人过错。[5]一旦行政法院作出这样的认定，行政机关就应当为公务员承担全部损害赔偿责任。

（二）公务员完全因个人过错被判决承担民事赔偿责任

根据1873年“佩尔蒂埃案”确立的原则，公务员应当对“与行政职务分离的损害事实”承担个人赔偿责任。换言之，公务员应当在民事侵权损害赔偿制度框架内对个人过错负责。理论如此，现实生活中，个人过错表现形式多样，且并非所有的个人过错都与公务执行毫无关系。具体说来，公务员在履行职务过程中或者在履行职务时段外的一些私人活动可能也与职权活动有所关联。因此，即便是在普通法院以公务员个人过错为由判决其承担民事赔偿责任的情况下，公务员也可以基于个人过错与行政职务在时间、手段等方面的联系向行政机关行使追偿权。这样做的根本原因在于，构成公务员个人过错的致害行为可能同时构成公务过错，即发生“过错混同”。

在1918年7月26日的“勒莫利埃夫妇案”中，[6]最高行政法院就曾认为公务员在执行公务中的过错可以同时构成公务过错和公务员个人过错。在该案中，市长在组织市镇年度庆典活动中的射击比赛项目时，将靶子漂浮在河流上的做法由于未曾考虑对岸散步人员的人身安全而同时构成公务过错和公务员个人过错。如果说1918年“勒莫利埃夫妇案”中公务员的个人过错还发生在履行职务的过程中，1949年11月18日“米莫案”[7]则进一步丰富了公务员个人过错与公务过错混同的内容，将公务员履行公职时段外的活动也纳人其中。在该案中，一名士兵驾驶汽油坦克绕道回家，撞毁了一栋民宅的外墙。最高行政法院审理认为，士兵驾驶的机动车辆属于行政机关所有，却被工作人员用于私人用途。将公车挪作私用、绕道而行虽然在公务员履行职权时段外，属于执行公务外的活动，构成公务员个人过错，但该过错的发生与其执行公务的手段（行政机关的车辆）不可分离，因此该行为同时构成行政机关的公务过错和公务员的个人过错。

在上述两种情形中，公务员本人的过错同时构成公务过错，但由于普通法院无权以公务过错为由判决行政机关承担行政赔偿责任，故行政机关因公务过错而应当承担的赔偿责任就需要到行政法院以公务员针对行政机关的追偿之诉的方式加以解决。

（三）公务员个人过错与独立公务过错并存的情形

严格说来，在上述公务员个人侵权行为同时构成公务员过错和行政机关过错的情形下也存在着公务员个人过错与公务过错的并存，只是二者载体合二为一、要根据责任主体和适用规则进行剥离而已。下面讨论的“过错并存”将只限于公务员个人过错同与其相区分的另一独立公务过错共生的情形。

在这种情况下，有两个引起损害发生的事实，分别代表行政机关的过错和公务员的过错，它们共同促成损害结果的发生。法国最高行政法院早在1911年2月3日的“昂盖案”中就承认这种可能。1908年1月11日晚，昂盖先生在寄发信件后发现邮局在正常下班之前关门，在邮局人员的指引下从专供邮局内部人员使用的侧门出去，受到两位邮局职员的怀疑和殴伤，故请求行政法院赔偿。最高行政法院认为，在本案中，邮局因不遵守作息时间而存在公务过错，邮局职员对受到怀疑的客户大打出手则构成个人过错，二者彼此独立，却共同促成了损害的发生。在赔偿机制问题上，法院认为，对于自己遭受的损害，当事人可以分别向行政主体和公务员个人请求赔偿，案件则分别归属行政法院和普通法院管辖；但是，为了提高求偿效率，当事人可以向其中任何一方请求全额赔偿。即，既可以到行政法院主张由行政机关全额赔偿，也可以到普通法院要求公务员个人进行全额赔偿。在这种情况下，先行全部履行赔偿责任的一方可以向另一责任人追偿。

由于公务员个人赔付能力有限，现实生活中，受害人通常请求行政机关先行全部赔偿，然后再由后者向有过错的公务员追偿。如前所述，1951年7月28日的“拉吕厄尔案”开启了行政机关向公务员追偿的历史篇章。以往，国家代替公务员承担一切与履行公务相关的责任，即便是在根本不存在公务过错的情况下也是如此。国家毫无原则地为公务员承担责任，导致真正有过错的公务员个人轻易逃避赔偿责任和纪律惩戒。这样做不仅浪费了国家资财，也与实现法治政府、善治政府的目标背道而驰。“拉吕厄尔案”推翻了以往的原则，提出公务员因个人过错导致行政机关必须按照“过错并存理论”赔偿受害人从而直接或间接给行政机关造成损失的，该过错人员对该行政机关负有赔偿责任。由此产生了行政机关对公务员的追偿之诉。

在该案中，士兵拉吕厄尔未经授权擅自将军用车辆开出营地，进行私人旅行，撞伤了一名行人。受害人向行政机关要求赔偿。行政法院审理认为，行政机关因对存放车辆的车库疏于管理而存在公务过错，故应当承担赔偿责任。行政机关在向受害人赔偿后，要求士兵进行全额赔偿，士兵将行政机关诉至行政法院。最高行政法院审理后认为，本案中尽管同时存在行政机关的公务过错和公务员的个人过错，但公务过错是因士兵拉吕厄尔故意欺骗车库卫兵所致，故行政机关有权向其主张全额追偿。

二、行政机关只对因公务过错造成的损害部分承担赔偿责任

在行政机关的公务过错与公务员个人过错并存的情况下，也不排除受害人到普通法院请求有过错的公务员个人承担全部赔偿责任，随后再由其向有公务过错的行政机关追偿的情况。前述1951年7月28日的“德尔维尔案”即属此例。在该案中，在普通法院判决行政机关的司机对交通事故造成的全部损失承担赔偿责任后，该司机向最高行政法院提起诉讼，声称事故50％的责任应当由行政机关承担，因为卡车的刹车失灵也造成了事故的发生。最高行政法院最终审理认为，本案中由政府卡车造成的交通事故是司机醉酒与刹车失灵综合作用的结果，故行政机关应当承担司机既已支付赔偿金的一半。作为1951年“德尔维尔案”的延伸，“帕蓬案”不仅再次揭示了公务员个人过错与行政机关公务过错同生共存的可能，而且进一步明晰了行政机关分担侵权赔偿责任的基础和份额。

（一）帕蓬在逮捕、关押和运送犹太儿童问题上存在着个人过错

在帕蓬是否存在个人过错问题上，行政法院不受普通法院既有判断的约束。原因有二：首先，司法裁断的既判力只有在两案诉讼当事人、诉讼标的和诉讼事由完全一致的情况下才具有约束后案法官的效果。刑事附带的民事诉讼发生在公务员个人与受害人之间，而行政追偿案件发生在行政机关与其公务员之间；在刑事附带民事诉讼中，法官基于公务员个人过错判决其承担赔偿责任，而在行政追偿案件中，法官会责令行政机关为其公务过错承担赔偿责任。简言之，刑事附带民事诉讼与行政追偿之诉有着完全不同的当事人、标的和事由。其次，公务员个人过错在不同性质的案件中不必然以相同的方式加以判断。在行政追偿之诉中，行政机关谴责公务员的个人过错可能是民事赔偿之诉中受害人不曾考虑的因素。如在1957年3月22日的“让尼耶案”中，[8]一位名为让尼耶的士兵利用其担任上校司机职务之便将汽车开出军营。由于担任上校勤务员的下士同坐车上，军营卫兵误以为二人系公务外出，予以顺利放行。然而，二人将车驶出军营后，搭载上另外四名士兵，开始私人旅行。不仅如此，身为唯一合法驾驶员的让尼耶将车辆交与他人驾驶，结果造成了撞死一人的严重交通事故。受害人家属以驾驶人违章超车、构成个人过错为由请求国家赔偿。国家在满足其请求后，以肇事6名士兵“分别存在个人过错”为由要求其向国家承担连带赔偿责任。这里行政机关主张并由行政法院认可的个人过错显然与受害人家属主张的“违章超车”毫无联系。另外，如前所述，即便是在普通法院认定公务员存在个人过错并判决其承担赔偿责任的情况下，行政法院也可能在公务员针对行政机关提起的追偿之诉中否定公务员个人过错的存在。

行政法官在行政追偿之诉中对个人过错的判断还独立于普通法院对刑事过错的既有判断。权限争议法庭1935年1月14日的“特帕兹案”中明确，[9]刑事过错不必然构成公务员个人过错。在该案中，一位军人驾驶卡车行进在军车行列中，在整个车队以时速20公里的速度超过骑车人特帕兹先生时，为了避免与前车追尾，该军人略微打转了一点方向盘，但其所挂的拖车不幸撞倒了特帕兹先生。该军人因此被刑事法官判处罚金。在损害赔偿问题上，权限争议法庭认为在此案中军人司机由于行进在有统一速度要求的军车行列中而没有完全的驾车自由，其撞伤受害人的行为并未“脱离公务”，故不构成个人过错。显然，在其看来，是军队的公务过错导致了事故的发生，因此受害人提起的损害赔偿之诉应当由行政法院受理。

在“帕蓬案”中，普通法院之所以判决其向受害人家属支付总额为472万法郎（合72万欧元）的民事损害赔偿金正是基于帕蓬本人的个人过错。在整个刑事附带民事诉讼过程中，帕蓬坚持认为，其下令逮捕、关押和运送犹太儿童的行为是服从上级命令，是受到德国占领军强迫所致。可审理案件的法官查明：首先，是帕蓬本人提议在吉龙德省政府设置一个直接归其领导的“犹太人问题处”，而设置这一机构与行使法定的省政府职权无关。其次，在迫害犹太儿童问题上，帕蓬本人亲自负责监督以“最有效、最迅速”的方式搜查、逮捕和关押犹太儿童，而这一切是在上级指令下达前由帕蓬主动开展的。最后，为了让开往奥斯维辛集中营的四项专列尽可能多地装运犹太人，帕蓬本人曾积极投入到搜查、逮捕工作中，致使那些父母已遭流放、关押的犹太儿童也未能幸免于难。

在审理帕蓬向国家提起的行政追偿案件过程中，最高行政法院虽然不受刑事法官对案件事实法律定性的约束，但却受其认定事实的限制。根据先前审理完结的刑事案件查明的事实，最高行政法院认为：帕蓬的行为虽然在行使职权的过程中发生，也并非与其履行职务毫无联系，但其异常严重的事实和后果已经使其具有不可原谅性，很难仅仅通过“来自德国占领军的压力”加以解释，这些行为只因这一点就使其构成个人过错。

既然最高行政法院也认定帕蓬在担任省政府秘书总长一职期间在逮捕、关押和运送犹太儿童问题上存在着个人过错，他就理应承担由此造成的损害。然而，帕蓬是否应当独自承担迫害犹太儿童的责任？他能否行使对国家行政机关的追偿权？这些问题的关键在于国家在损害事实发生中是否存在公务过错。

（二）国家应当对致害事实发生过程中存在的公务过错承担赔偿责任

法国法上的“公务过错”指因“公务活动欠缺正常的标准”、“源于行政人员但却不能归责于行政人员的过错”。[10]这种过错既可能出自有名有姓的公务员，也可能源于无法甄别具体责任人的行政机关整体，即属于“公务管理过错”(faute du service) 。“帕蓬案”即属于后者。最高行政法院经审理认为：在1942—1944年间，将被逮捕、关押在吉龙德省的犹太人运送到集中营确实属于应德国占领军的要求而实施的行为。然而，在Merignac设立关押营和从1940年10月起允许省长下令关押外籍犹太人，在省政府内部设立特别负责建立和更新犹太人调查记录的“犹太人问题处”，命令警察协助组织将犹太人押送到法国北部城市Drancy的专列等，所有这些法国行政机关的行为和做法已经不直接源于占领军的强迫。它们与帕蓬的个人行为无关，客观上促成和便利了后来在集中营发生的针对犹太人的种族屠杀行为。因此，在行政机关公务过错与损害事实发生之间存在着必然的因果关系。

根据由戴高乐将军领导的法国临时政府1944年8月9日“关于在法国本土恢复共和法制的法令”第3条之规定，所有在德国占领期间以法国政府机构名义作出的针对犹太人的歧视性规定均无效。但是，最高行政法院认为上述规定不应当成为法国行政机关不承担1940年6月16日至本土恢复共和法制期间公权机关致害行为赔偿责任的依据。事实上，通过宣布这一时期所有歧视性法律规定无效，法国已经变相承认了适用这些规定的行为都带有过错。因此，与代表国家应诉的内政部部长的主张相反，最高行政法院认为，国家应当依据1983年7月13日《公务员权利与义务法》第11条第2款之规定，根据公务过错在重罪法院认定的损害中的作用程度，部分承担帕蓬既已承担的赔偿责任。

（三）国家分担赔偿金的比例确定

既然在“帕蓬案”中同时存在国家作为公权主体的公务过错和帕蓬本人的个人过错，那么二者如何分担？这是司法实践中一个主观性强、较为棘手的问题。法国行政法官通常根据各致害主体过错在损害结果发生中的不同作用加以确定。这种方法并非行政追偿之诉所特有，行政法官在所有存在多个致害事由的赔偿诉讼中均采用此法。

“帕蓬案”的政府专员布瓦莎女士认为，[11]帕蓬的个人过错对损害的发生起到主导作用，因此，建议法院判决国家承担总额为72万欧元的民事损害赔偿金中的20万。法院在考虑到各赔偿责任人的经济状况和负担能力后采取了折中路线，最终判决国家负担一半的赔偿金。通过判决国家承担赔偿金，最高行政法院事实上明确了法国应当为维希政权时期的公权行为负责的态度。

“莫里斯·帕蓬”一案因为帕蓬本人匪夷所思的政治经历，曲折离奇的案情和法院情理兼容的判决而格外引人关注。该案在承继传统行政侵权赔偿理论、原则的基础上对公务过错与个人过错并存情况下行政机关与公务员个人之间的责任分担和追偿问题进行了系统、全面的梳理，可资中国在构建、完善相关制度时思考与借鉴。




【作者简介】
张莉，中国政法大学法治政府研究院副教授。


【注释】
[1]判决原文，参见//www. conseil-etat. fr/ce/actual/index_ac_1c0203. shtml.
[2]莫里斯·帕蓬(Maurice Papon) 1910年生于塞纳-马恩省的一个律师家庭。1931年开始仕途，1935年调人内政部。二战爆发后，他曾以中尉的身份在黎巴嫩服役。法国向纳粹德国投降后，他从军中退役，投靠维希政权，重新进人内政部。根据贝当1940年同纳粹德国签订的停战协定，贝当政府有义务“以一切手段”支持德国占领军的政策。帕蓬从此与纳粹德国开始密切合作，其中最突出的是迫害犹太人和反法西斯抵抗运动战士。1944年8月底，当二战形势开始朝着不利于法西斯德国的方向转变时，帕蓬又摇身一变，通过内政部的老关系，成了“抵抗分子”，重返巴黎，再次进入政府当官，且步步高升，最后成为部长、国会议员。1981年，波尔多大学政治学教授米歇尔·贝尔热从省政府档案中发现了帕蓬签署的搜捕、遣送犹太人的命令，新闻界随后以此为据，揭露了帕蓬的罪行。1981年，帕蓬魔爪下的幸存者米歇尔·斯利廷斯基向法庭控告帕蓬。1983年8月，波尔多国家检察官以“反人类罪”起诉帕蓬，但最高法院却以程序、形式违法为由，宣布调查无效。直到1996年9月，波尔多上诉法院才最终指示重罪法院重新审理帕蓬一案。1998年4月，波尔多重罪法院作出刑事附带民事判决，法国的“四朝元老”、“政治不倒翁”帕蓬在八十八岁高龄时终因追随纳粹罪孽深重而被判刑入狱。帕蓬在判决后还曾在朋友和家人的庇护下逃亡瑞士。法国发出国际通缉令，于1999年10月将其缉捕归案。
[3]CE Ass. 28 juill. 1951，Laruelle et Deville, Rec. 464.
[4] TC 30 juillet 1873 , Pelletier, Rec. 1 er supplt 117, concl. David．本案的基本案情是：法国瓦兹省的佩尔蒂埃先生开办的报社于1873年1月18日被当时的地区戒严司令所查封。佩尔蒂埃先生认为查封的行为是专横的、非法的，因而向普通司法法院中的民事法院提起诉讼，控告瓦兹省戒严司令拉德米候将军、该省省长肖邦先生以及克叶警察局局长勒杜先生，要求法院宣告该查封行为无效，下令归还被非法扣压的报纸，并以共同致害为名判处各被告连带给付2000法郎的赔偿金。民事法院受理此案并于1870年9月19日作出判决。该判决撤销了受诉的查封令，下令归还所扣押的报纸。然而，瓦兹省省长接到该民事法院判决书后不服，向该法院提出了不服管辖书，但被驳回。据此，瓦兹省省长向权限争议法院提起了权限争议。理由是：查封报社、扣压报纸是根据瓦兹省戒严司令拉德米候将军的命令做出的，是其采取的一个具有高权属性的行政治安预防措施，是在关于戒严的1849年8月9日法律第9条第4款授予他的特别权力范围内做出的决定，因而这一行为的责任在于将权力委托于他的政府。审查行政行为的责任属于行政司法审判权，应由行政法院来管辖。权限争议法院判决最终裁决案件应由行政法院管辖。
[5]CE Sect. 26 avril 1963 ．Centre hospitalier de Besancon, Rec. 243.
[6]CE 26 juillet 1918，Epoux Lemonnier, Rec. 761，concl. Blum.
[7]CE 18 nov. 1949．Mimeur. Rec. 492.
[8]CE Sect. 22 mars 1957 ．Jeannier, Rec. 196.
[9]TC 14 janv. 1935，Thepaz, Rec. 224.
[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，页722。
[11] 在行政法院内部设立“政府专员”职位是法国行政审判中的一项特别制度。2000年的《行政诉讼法典》第L. 7条规定：行政法院的一名成员负责履行政府专员的职责，公开、完全独立地阐明自己对法院受理案件涉及问题的看法并提出解决意见。因此，“政府专员”虽然依传统由政府在法官中选任并因此被称为“政府专员”，可实际上他们是行政法院的法官，同其他成员一样，享有完全独立的职业地位。其在具体案件审理过程中提出的意见、看法根本不受政府立场、观点的左右。