对工商登记行为的合法性审查

　　【要点提示】

　　工商登记机关对申请材料的审查是法定要件审查，但需在合理注意范围内对申请材料的真实性负责，即要尽到审慎审查的义务。对工商登记行为的司法审查要以形式审查标准为原则，实质审查标准为补充，后者应在“确实存在登记错误”时发挥矫正正义之功效。对工商登记案件的裁判，应当结合具体案情“衡情度理”，妥善选择裁判方式。

　　【案情】

　　原告王某，49岁。

　　被告广饶县工商行政管理局。

　　第三人东营某化工有限责任公司。

　　第三人李某某，54岁。

　　第三人李小某，22岁。

　　原告诉称：2005年，原告王某、原股东李某和第三人李某某共同出资50万元设立东营某化工有限责任公司。其中原告出资40万元，股权比例为80%，李某出资5万元，股权比例为10%，李某某出资5万元，股权比例为10%。公司成立后，李某某任公司执行董事，为公司法定代表人。2007年10月，股东李某去世，但公司一直未办理变更登记。2010年3月23日，李某某与李小某串通，在未通知原告，也未召开股东会的情况下，假冒原告及李某的签名，伪造了东营某化工有限责任公司股东会决议及股权转让协议，私自到被告处申请变更登记，将原告80%的股权、原股东李某10%的股权全部登记在李某某、李小某名下。原告于2010年12月5日向被告投诉，并提出申请要求撤销被告作出的工商变更登记，但被告没有答复。请求依法撤销被告于2010年3月23日对东营某化工有限责任公司作出的工商变更登记行为；诉讼费用由被告承担。

　　被告辩称：一、申请人东营某化工有限责任公司申请变更登记时提交了《公司登记管理条例》第二十七条要求提交的所有材料，其股权转让符合《中华人民共和国公司法》第七十二条规定。被告依据《行政许可法》第三十四条第二款及《公司登记管理条例》第五十二条第一款第（一）项、第五十四条第一款第（一）项依法作出准予变更登记的决定，该行政许可行为是合法的。二、被告于2010年12月5日接到原告投诉后，对东营某化工有限责任公司涉嫌违反《公司登记管理条例》第六十九条规定即提交虚假材料取得公司登记一案进行了立案调查，在调查中李某某提供了原告于2010年4月12日与李某某签订的对原告股权转让及相关行为进行追认的协议和2010年4月13日由原告签字的收到李某某与李小某股权转让款共计40万元的收条，但原告对李某某提供的协议及收条的真实性存在异议，现该案正在调查处理中。请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　【审判】

　　广饶县人民法院经审理认定以下事实：2005年，王某、李某和李某某共同出资50万元设立东营某化工有限责任公司。其中王某出资40万元，股权比例为80%，李某、李某某各出资5万元，股权比例各占10%。李某某为该公司的法定代表人。　 2010年3月16日，东营某化工有限责任公司召开了股东会会议并形成决议：王某将其持有的该公司35万元股权以每股1元的价格向李某某转让，将其持有的该公司5万元股权以每股1元的价格向李小某转让；李某将其持有的该公司5万元股权以每股1元的价格向李小某转让。同日，该公司召开了新股东会会议并形成决议：成立新的股东会，新股东会由李某某、李小某组成。公司股权结构调整为：李某某以货币认缴40万元，实缴40万元，占注册资金的80%；李小某以货币认缴10万元，实缴10万元，占注册资金的20%。

　　2010年3月19日，东营某化工有限责任公司向被告申请工商变更登记并提交了相关材料，被告经审查该公司提交的变更登记申请书、授权委托书、原股东会决议、新股东会决议以及修定后的公司章程等材料，认为该公司提交的申请文件、材料齐全，符合法定形式，遂于2010年3月23日作出了准予变更登记的决定。2010年12月5日，王某以李某某提交虚假材料进行变更登记为由向被告提出撤销公司变更登记申请。后被告对该案予以立案并及时进行了调查。在调查过程中，李某某就公司变更登记的过程情况向被告作了陈述并提交了李某某与王某于2010年4月12日签定的载有王某同意李某某在变更事宜及各股权转让协议上代其签名、按手印内容的协议和2010年4月13日由王某签字的收到李某某与李小某股权转让款共计40万元的收条，拟证明其未提交虚假材料申请工商变更登记。原告王某对该协议和收条中的“王某”签名及手印不予认可。在诉讼过程中，本院依原告王某的申请委托山东金剑司法鉴定中心对上述协议和收条中的“王某”签名及指印进行了鉴定，鉴定结论为协议和收条中“王某”的签名及指印均是原告王某本人所为。

　　广饶县人民法院经审理认为，根据《公司登记管理条例》第四条的规定，工商行政管理机关是公司登记机关，被告广饶县工商行政管理局具有办理工商变更登记的法定职权。《行政许可法》第三十一条和《公司登记管理条例》第二条规定，申请行政许可即办理公司登记，申请人应对申请材料的实质内容的真实性负责。本案中，原告王某虽对东营某化工有限责任公司变更登记申请材料的真实性提出异议，认为在申请材料中所有原告的签名是代签的，但2010年4月12日协议上“王某”的签名及指印已经山东金剑司法鉴定中心出具的鲁金司法鉴定中心[2011]痕鉴字第4号和鲁金司法鉴定中心[2011]文鉴字第30号两份鉴定结论证明均为原告所为，即这种代签行为已得到了原告的事后书面追认。2010年4月13日收条上“王某”的签名亦已经山东金剑司法鉴定中心出具的鲁金司法鉴定中心[2011]文鉴字第30号鉴定结论证明为原告所为，即原告已实际收到40万元股权转让款。原告对工商变更登记申请材料中其姓名被代签的事后书面追认及原告已实际收到股权转让款的事实，能证明原告王某对其股权的转让是其真实意思表示。东营某化工有限责任公司向被告申请公司变更登记时提交了该公司法定代表人签署的变更登记申请书、变更决议以及由该公司法定代表人签署的修改后的公司章程等材料，其提交的变更登记申请材料符合《公司登记管理条例》第二十七条规定的要求，被告依据该条例第五十二条第（一）项、第五十四条第（一）项作出被诉具体行政行为并无不当。

　　综上，原告要求撤销被告于2010年3月23日对东营某化工有限责任公司作出的变更登记行为的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

　　驳回原告王某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

　　一审宣判后，原告王某不服，向东营市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理，查明的事实与一审无异，判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　一、工商登记机关的行政审查标准

　　工商登记是一种公法行为，是由行政相对人的申请行为和工商登记机关的审核登记行为组成。工商登记机关对申请人提交的申请材料应遵循怎样的审查标准？一种观点认为，工商登记是一种兼具确认和许可性质的行政行为，其主要功能是使相对人获得向公众提供证明或者信誉、信息的能力，不具有行政自由裁量权，仅须履行形式审查的职责。另一种观点认为，工商登记属于强制性登记的行政许可行为，需要以法律行为、法律事实为基础，且能通过赋予或剥夺行政相对人特殊的行为资格从而影响其重大利益，因此登记机关负有实质审查义务。笔者认为，从工商登记行为的法律性质来看，国家设置登记制度的主要目的在于为克服必要的社会、经济信息不足而提供的一种权威而统一的行政程序性服务手段，工商登记行为只代表登记机关对特定事实的认知与判断；从工商登记机关的行为能力来看，登记机关并不具有对申请材料中签字真伪的深度审查能力及对申请人行为能力的辩别能力，存在着即使恪尽职责也不能辨明申请材料真实性的客观可能性，而且我国现行立法只规定了工商登记申请人对申请材料的真实性负责，并未授权登记机关对申请材料的真实性负有审查职责。因此，在工商登记中，登记机关的审查应当是法定要件审查。登记机关虽不对申请材料的真实性负有实质审查的义务，但需在合理注意范围内对材料的真实性负责，至少应该从形式上排除虚假材料，其仍负有对备案材料和申请材料差异的审查义务，对申请材料中程序性事项是否合法的审查义务，对明显属伪造签名的查明义务等。工商登记机关对申请材料审查标准的最低限度应是作为普通“理性人”履行职责，即要尽到审慎审查的职责，该职责的理论基础在于行政上的合理注意义务。

　　二、工商登记案件的司法审查标准

　　工商登记案件的司法审查要以形式审查标准为原则。对工商登记行为的司法审查，应当以登记机关是否履行了法律规定的职责、程序，申请材料是否齐备，对于材料中存在的明显违法的情形是否尽到了审慎的审查义务，适用的规范性文件是否符合正当目的、是否与上位法相抵触等为标准。但是，在诉讼领域中，对于事实之“客观真实”性的追求恒为司法审查之首要目的，在遵循对登记行为全面性、合法性审查的前提下，对于诉讼证据的审查目的应系最大程度地追求客观真实，相对于登记机关而言，法院不仅是法律的二次适用者，而且是事实的二次认定者，法院对证据的审查要求要高于登记机关对申请材料的审查，例如在本案中，法院将鉴定结论作为认定案件事实的关健证据，对其是否采信关系到对整个事实的认定。在特殊情形下，若当事人能够提供证据证明申请材料虚假从而导致登记行为所依据的事实错误，即使登记机关在作出登记行为时无违法之处，对事实问题仍要推翻。因此，工商登记案件的司法审查要以形式审查标准为原则，实质审查标准为补充，实质审查标准应在“确实存在登记错误”时发挥矫正正义之功效。

　　三、本案裁判方式的选择

　　法院对工商登记行政案件的判决方式，应当结合具体案情“衡情度理”，妥善选择。若经审查登记机关程序违法或者未尽到审慎审查义务，即使登记的权利状态与真实权属可能相符，法院也应当对该登记行为作出否定性评价，作出撤销或确认违法判决。若经审查登记机关已经尽到审慎审查义务且程序合法，但申请材料确有虚假，如果该虚假材料并非作出登记行为的主要证据，可采取驳回诉讼请求的判决方式；若该虚假材料是登记行为作出的主要证据，可判决撤销或部分撤销，但在该情形下，若利害关系人对虚假材料事后予以追认，则不宜撤销，应确认违法或者驳回诉讼请求。本案中，针对原告对公司变更登记申请材料中其签名及指印的异议，为查明案件事实，法院依原告申请委托鉴定机构对涉案协议及收条上“王某”的签名及指印进行了鉴定，鉴定结论表明上述签名及指印均为原告本人所为，即申请公司变更登记是原告真实意思表示，因此，登记机关据以作出变更登记行为的主要证据充分，同时，因该登记行为存有程序上的瑕疵，但该瑕疵并不足以导致登记行为的根本性违法，法院采用了驳回原告的诉讼请求裁判方式。

作者：刘安芬 张艳
（作者单位：山东省广饶县人民法院）