论授益行政行为的撤销——以《德国行政程序法》第 48 条规定为视角

【出处】《政治与法律》2012年第4期
【摘要】授益行政行为是指为相对人设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为。关于授益行政行为的撤销，在《德国行政程序法》第 48 条有专门规定。该条将授益行政行为分为给付金钱或可分物的行政行为和非给付金钱或可分物的行政行为，对于给付金钱或可分物的行政行为之撤销采取存续保护，对于非给付金钱或可分物的行政行为之撤销采取财产保护。然而，《德国行政程序法》采取此种分类方式是否合理，值得怀疑。在撤销的时间效力方面，《德国行政程序法》第 48 条赋予行政机关自由裁量权，撤销效力既可溯及既往生效，也可面向将来生效，原则上由行政机关依受益人信赖保护状况而定
【关键词】授益行政行为；信赖保护；财产保护；存续保护；时间效力；撤销
【写作年份】2012年


【正文】

　　依德国行政法传统理论，违法行政行为因不符合依法行政原则的要求，得由行政机关随时依职权加以撤销，故有所谓的行政行为撤销自由原则。但若只是为满足依法行政原则，而无条件地容许行政机关任意行使其撤销权，将可能侵害相对人的信赖利益。对于负担行政行为的撤销，由于系免除相对人所受到的不利益，故原则上不会干涉其权益，得允许行政机关自行裁量决定是否撤销。然而，对于授益行政行为的撤销，情形却有所不同，因为此种行政行为系对相对人设定或确认权利，受益人享有因行政行为所授予的利益，并可能因信赖该行政行为的存续，而在财物上有所支配或在生活上有所调整因应。此时若行政机关遽然决定撤销该授益行政行为，并发生溯及既往效力，将使受益人蒙受重大的不利益。因此，对于授益行政行为的撤销，除须考虑依法行政原则外，对受益人信赖利益的保护也不容忽视。

　　信赖保护对授益行政行为撤销的限制主要表现在信赖保护方式的选择和撤销的时间效力等方面。鉴于我国目前理论上对授益行政行为撤销的研究尚不多见这一尴尬事实，[1]本文以《德国行政程序法》第48条规定为视角，简要论述德国在授益行政行为撤销方面的立法经验[2]以及该条规定在立法方面所存在的不足，以供我国学说和实务参考。

　　一、授益行政行为概念的界定

　　依《德国行政程序法》第48条第1款第2句，授益行政行为系指对相对人设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为。[3]据此定义，授益行政行为具有以下重要特征。

　　第一，以权利或法律上利益作为授益行政行为的内容。就授益的内容而言，不仅仅指狭义上的公权利，所有法律上被保护的利益均包括在内。至于其他未被纳入法律规范保护领域内仅系纯粹事实上的利益，则被排除于授益行政行为内容之外。

　　第二，授益行政行为的方式包括设定和确认两种。德国行政程序法将授益行政行为分为设定和确认两种方式。设定行为就是形成某种授益性行政法律关系的行为；确认行为则指确认某种行政法律关系是否存在以及对相对人的法律地位或某种在法律上具有重要意义的事实予以认定的行为。

　　第三，权利或法律上利益必须直接由行政行为所创设。权利或法律上利益必须由行政机关在职权范围内作出的行政行为所创设，如果权利或法律上利益的创设者不是行政机关而是立法机关，那么，这种权利或法律上的利益就不能归属于授益行政行为。

　　第四，必须是外部行政行为，能够直接产生外部法律效果。内部行政行为如职务晋升、通报表扬、授予荣誉称号等不属此类。

　　二、授益行政行为的撤销

　　德国早期行政法理论，基于严格的依法行政原则,一直坚持行政机关得不受限制地撤销违法授益行政行为。不过，此种行政机关本于职权自由撤销授益行政行为的做法，[4]自1950年代中期起，逐渐受到行政法院的质疑。德国行政法院基于对受益人信赖利益保护的考虑，开始对授益行政行为的撤销予以限制。[5]自此，授益行政行为的撤销，恒受两项原则的支配，一为依法行政原则，一为信赖保护原则。遵循前者，授益行政行为发生违法自应撤销，以回复形式上的合法性；依照后者，相对人因信赖行政行为存续所具有的信赖利益，不能随意予以剥夺。可见，前者要求撤销违法的授益行政行为，后者要求维持违法的授益行政行为，二者在授益行政行为撤销中始终处于对立地位。因此，如何在两者间取得均衡而不致偏颇，则是授益行政行为撤销时必须关注的问题。

　　《德国行政程序法》制定之前，实务上对授益行政行为的撤销通常采取要么全部撤销要么全部维持的做法，行政机关或者为维护公益而牺牲相对人的信赖利益，或者为保护相对人信赖利益而牺牲公益。这种“全有”或“全无”的信赖保护方式显然过于单一，不能全面有效地兼顾公益与相对人的信赖利益。为解决此一问题，《德国行政程序法》在原有存续保护的基础上，另行规定了新的信赖保护方式———财产保护。《德国行政程序法》第48条将授益行政行为区分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为，并分别在该条第2款和第3款对这两类授益行政行为的撤销规定了不同的信赖保护方式。对于前者，《德国行政程序法》原则上给予存续保护；对于后者，《德国行政程序法》一般给予财产保护。

　　（一）关于给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销

　　对于给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销，《德国行政程序法》第48条第2款规定了存续保护，即受益人如果信赖行政行为的存续，且其信赖利益明显大于撤销行政行为所维护的公益，行政机关不得撤销。在这种情形下，行政行为即使被确认违法，其存续力仍不致于受到中断或限制。《德国行政程序法》之所以对给付金钱或可分物的行政行为提供存续保护，主要基于以下考虑：“相比较行政相对人值得保护的信赖利益，国家的这种财政利益自应向后退让，而且采取存续保护完全可以更便捷地达到与财产保护相同的法律效果。”[6]

　　依据《德国行政程序法》第48条第2款，采取存续保护的前提是：受益人信赖行政行为的存续且其信赖值得保护。

　　1.受益人的信赖

　　受益人的信赖包括两方面，一是信赖心理，二是信赖表现。所谓信赖心理，就是受益人已明确地了解行政行为的内容并且确信行政行为会继续存续的心理状态；所谓信赖表现，是指受益人基于这种信赖心理作出的一系列处置或安排。例如受益人已使用给付的资金购置设备，开始修建已经许可的设施或者将给付的物品用于生活消费等。如果受益人根本不知道行政行为的内容，或者误认为一个事实上已生效力的行政行为并未成立，就不能认为受益人对该行政行为存在信赖。[7]较有争议的是，有学者认为，对于受益人的信赖，只需具备信赖心理即为已足，并不需要受益人通过特定的信赖表现对外有所证明。信赖表现只是为了协助行政机关判断受益人是否存有信赖而已，并非受益人主张其信赖的必备要件。[8]笔者认为，信赖表现这个要件之所以存在，其目的主要是为了排除受益人仅凭单纯的愿望或期待也可以请求行政机关提供信赖保护而言。若受益人缺乏具体的信赖表现，行政机关将很难判断受益人是否存在信赖利益，以及信赖利益是否受有损害；如果受益人根本不存在信赖利益或者其信赖利益并没有受到损害，就无权要求行政机关提供信赖保护。从此一角度来看，将信赖表现作为受益人信赖的必备要件未尝不可。而且，信赖表现并不仅仅局限于积极的作为，消极不作为同样属于信赖表现。如果受益人的信赖通过不作为方式予以体现，在满足一定条件的情形下，也应获得信赖保护。例如行政机关对相对人的轻微违法行为迟迟不作出处罚，经过一定期间后，相对人出于对其行为不会受到处罚这一事实的信赖，即使于该期间内没有作出任何行为，行政机关也不得事后再对相对人此一违法行为作出处罚。我国《行政处罚法》第29条第1款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”即为此方面的典型规定。上述观点之所以否认信赖表现是受益人信赖的必备要件，原因在于其错误地将信赖表现仅仅限定于受益人的作为方面，忽略了受益人的不作为同样属于信赖表现，进而得出片面的结论。

　　2.信赖值得保护

　　依《德国行政程序法》第48条第2款第1句，除受益人具备信赖这一要件外，尚需其信赖依公益衡量在撤销行政行为时值得保护，才足以构成。而判断受益人信赖是否值得保护，一般取决于受益人对维持该行政行为所存在的信赖利益与撤销该行政行为所维护的公益间，二者价值之权衡。

　　为此，《德国行政程序法》作了严谨的制度设计。首先，《德国行政程序法》第48条第2款第1句规定了信赖值得保护的一般原则（公益衡量）。其次，《德国行政程序法》第48条第2款第2句从正面规定了相对人信赖值得保护的情形，第48条第2款第3句则从反面规定了排除相对人信赖保护的情形。据此，判断受益相对人信赖是否值得保护，一方面要看受益人是否存在无法律特别规定的排除信赖保护的情形；另一方面需看受益人是否具有法律特别列举的信赖值得保护的情形；最后还需依受益人的信赖利益是否明显大于撤销行政行为所维护的公益而定。

　　（1）法定排除信赖的情形

　　《德国行政程序法》第2款第3句列举了如下三种受益人信赖不值得保护的情形。

　　第一，受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为。

　　适用本款情形排除受益人信赖保护，必须满足两个要件：其一，受益人的行为必须具体涉及到恶意欺诈、胁迫或行贿，并非任何受益人的不正当行为皆可排除信赖保护；其二，受益人必须借由恶意欺诈、胁迫或行贿，而致使行政行为得以成立。因此，在受益人的欺诈、胁迫或行贿行为与行政行为成立间必须具有直接的因果关系存在。

　　较有争议的是，受益人的欺诈、胁迫或行贿行为除作为行政行为成立的原因之外，是否也是造成行政行为违法的原因？德国学者间意见存在分歧。有学者认为，行政行为违法纵使非出于受益人欺诈、胁迫或行贿等不正当行为所造成，而是出于其他原因，例如行政机关本身行为上的瑕疵，仍可适用本款规定。[9]另有学者认为，受益人欺诈、胁迫或行贿等不正当行为除需造成行政行为成立原因外，也应是造成该行政行为违法的原因。[10]笔者赞同后者观点，理由是：若采前者观点，受益人的欺诈、胁迫或行贿等不正当行为固然使行政行为得以成立，但并非导致行政行为违法。假如行政行为的违法是由受益人以外的其他原由（例如行政行为内容本身存在重大瑕疵）所引起，此种情形下，纵然受益人的不正当行为对行政机关作出行政行为会产生一定影响，但行政行为违法的法律后果仍不能归责于受益人，若为此而否定相对人的信赖利益，将行政行为违法的法律后果归责于受益人，无异于是对受益人的一种额外处罚。

　　第二，受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为。

　　受益人以严重不正确或不完整的陈述而促成行政行为成立的，相对人的信赖不值得保护。根据德国联邦行政法院判决，如果行政行为的违法在客观上归责于受益人，不能提供信赖保护。这一点同样适用于行政行为违法是由相对人错误陈述造成的情形。是否符合《德国行政程序法》第48条第2款第2项的规定，关键在于受益人是否客观上作了错误陈述，并且该错误陈述是否是造成行政行为违法的主要原因。至于受益人是否具有过错，是否明知或应知其陈述的内容不正确或不完整，并不重要。如果错误陈述是由行政机关造成的，行政机关应对行政行为的违法性负责，其后果是第2项的排除规定不能适用。联邦行政法院甚至认为，行政机关的混合过错同样不予考虑，行政机关不得以此为由撤销行政行为。[11]

　　第三，受益人明知或因重大过失而不知行政行为违法。

　　受益人依其认识能力，若清楚地知悉行政行为本身存在明显瑕疵或行政行为所提供的给付在法律上根本不能成立时，应视为受益人已明知行政行为违法。[12]

　　所谓重大过失，是指受益人基于主观上的疏忽或过于自信，不仅没有尽到其应尽的法定较高的注意义务，甚至连基本的一般注意义务都未做到，最终导致某种不利法律后果的发生。受益人的注意义务，并非纯粹客观的标准，而是依个案的具体情形，尤其是受益人自身状况而定。若受益人具备该行政行为方面的专业知识和个人技能，那么，受益人的注意标准可能提高；反之，受益人的注意标准可能降低。

　　（2）法定信赖应受保护的情形

　　《德国行政程序法》第48条第2款第2句从正面列举了两种原则上相对人信赖应受保护的情形，即受益人已使用所提供的给付，或作出不能回复或只能在遭受不合理的不利时才能回复原状的财产处分。在以上两种情形下，受益人的信赖利益原则上值得保护，但这并不意味着行政机关在受益人的信赖利益与撤销行政行为所维护的公益之间进行权衡的义务就被绝对排除。《德国行政程序法》第48条第2款第2句只是阐明当受益人具备上述两种情形时，只有在例外情形下（例如废止保留），撤销行政行为所维护的公益才有大于受益人信赖利益的可能。

　　3.需受益人信赖利益大于撤销所维护的公益

　　行政机关撤销行政行为所维护的公益与受益人的信赖利益之间，原则上一方并不具有优越于另一方的地位，行政机关在进行利益衡量时应一视同仁。另外，《德国行政程序法》第48条第2款中撤销所维护的公益，依照联邦宪法法院与行政法院相关判例解释，不仅指维护形式上的依法行政所实现的一般公益，还包括因撤销违法的授益行政行为而使国家得以避免的财政利益和执行利益。[13]在第三人效力的行政行为中，如果对第三人利益的保护同样属于公共利益的一部分，也应将其列入公益的范畴。[14]

　　行政机关在具体个案中进行利益衡量时，须综合考量各种相关利益。在此，除考虑撤销对受益人信赖利益的影响、不撤销对公益或第三人利益的影响外，还需权衡以下因素。

　　第一，危险排除和危险预防通常产生优先的公共利益。[15]

　　第二，如果受益人具有过错，撤销的公共利益通常具有优先性。[16]

　　第三，如果授益行政行为违法十分严重，撤销的公共利益通常具有优先性。[17]

　　第四，如果造成行政行为违法的情况属于受益人的责任范围，即使受益人并不一定具有过错，撤销的公共利益也通常具有优先性。[18]

　　第五，通常与诉讼类似的正式程序作出的行政行为，受益人的信赖保护通常具有优先性。[19]

　　第六，撤销授益行政行为对受益人的影响。若撤销将对受益人造成极为重大的影响，例如使受益人的生计陷入困境，需予以特别评估。[20]

　　第七，授益行政行为作出后经历的时间长短。若授益行政行为作出后经过的时间越久，受益人的信赖保护越具有优先性。[21]

　　第八，就给付金钱或可分物而言，受益人若对这种给付具有生活上、经济上高度的依赖性，甚至在某种程度上具有社会正义性质时，行政机关不得撤销。[22]

　　在综合考量以上各种利益因素后，若受益人信赖利益明显大于撤销所维护的公益，行政机关不得撤销。反之，若受益人信赖利益小于撤销所维护的公益，行政机关可以撤销，但必须补偿受益人相应的信赖损失。

　　（二）关于非给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销

　　依《德国行政程序法》第48条第3款规定，对于非给付金钱或可分物的授益行政行为，即使受益人的信赖值得保护，原则上也无法阻止行政机关依职权撤销，只是会造成受益人得请求补偿因撤销所遭受的信赖损失而已。这不同于《德国行政程序法》第48条第2款对于给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销———涉及行政行为在存续和撤销之间进行选择的问题，在此只是考虑撤销后应否给予受益人信赖利益补偿。经过相关的利益衡量，若受益人信赖值得保护，行政机关撤销行政行为时应当给予受益人信赖补偿；反之，若受益人信赖不值得保护，则由受益人自行承担因撤销所遭致的损失。可见，《德国行政程序法》对于非给付金钱或可分物的授益行政行为之撤销，采取的只是财产保护而不是存续保护。财产保护，虽然在某种程度上缓解了德国传统行政法上解决授益行政行为撤销问题时只能采取

　　“全部存续或者全部撤销”的单一方案，拓展了行政机关处理个案时的弹性空间，但问题在于：就非给付金钱或可分物的授益行政行为而言，采取财产保护是否均能有效弥补受益人的信赖利益损失？笔者认为并非如此。固然，财产保护对于受益人大多数信赖利益损失均能有效予以弥补，然而，对于某些难以用财产、本质上也不易以财产衡量的信赖利益损失，财产保护却难以发挥作用。例如授予国籍、许可就学等授益行政行为，因为这类行政行为的目的，并不在于使相对人获得经济上的利益，所以撤销的效果不会偏向于经济或财产方面，同时原则上也不致使相对人有金钱上的损失。此种情形下，若采取财产补偿的方式来弥补相对人的信赖利益损失，对于相对人的信赖保护将形同空言。况且，此时受益人很难证明其有财产上的损失，即使受益人对行政行为存有信赖也不足以阻止授益行政行为的撤销，又无法获得财产补偿，则《德国行政程序法》第48条第3款规定，显然无法发挥其保护受益人信赖利益之目的。

　　为避免行政机关在撤销事由出现后怠于行使撤销权而使相对人法律地位长期处于不确定状态，保护相对人的信赖利益，必须对行政机关行使撤销权在时间上加以限制，故有设置撤销权除斥期间的必要。为此，《德国行政程序法》第48条第4款规定，行政机关的撤销权应当在得知撤销事由之日起一年内为之。但受益人以欺诈、胁迫或行贿取得行政行为的，行政机关撤销行政行为则不受此一年除斥期间的限制。

　　（三）有关《德国行政程序法》第48条对于授益行政行为撤销所作区分之批判

　　《德国行政程序法》公布之前，联邦行政法院基于对受益人信赖利益的保护，限制行政机关任意撤销授益行政行为。但由于缺乏实定法的依据，致使行政机关必须就维持行政行为与撤销行政行为二者间加以选择，过于僵化。为解决此问题，《德国行政程序法》乃于第48条专门就授益行政行为的撤销作了具体规定。《德国行政程序法》第48条将授益行政行为分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为两类，并分别适用不同的信赖保护方式。对于前者，《德国行政程序法》给予存续保护；对于后者，《德国行政程序法》则给予财产保护。之所以如此区分，依其立法理由说明，在于前者仅涉及财务上的利益，故当受益人的信赖值得保护时，可以使该授益行政行为继续维持（第48条第2款）。但在后者，由于具有较强之国家关系，不得任其继续存在，应予撤销，故改采财产保护方式，以补偿相对人的信赖利益（第48条第3款）。[23]

　　然而，《德国行政程序法》第48条能否达到既定的立法目的？且将授益行政行为区分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为并对二者采取不同的信赖保护方式是否合理？这些均值得怀疑。

　　1.就解决授益行政行为撤销时的全有或全无问题方面

　　《德国行政程序法》第48条为解决行政机关在撤销授益行政行为时只能在撤销和维持间选择全有或全无的困境，立法者严格划定授益行政行为的类型并分别规定各自应适用的信赖保护方式，即给予给付金钱或可分物的授益行政行为以存续保护，给予非给付金钱或可分物的授益行政行为以财产保护。立法者采取此种区分方式，主要目的在于，当行政机关面临是否撤销违法的授益行政行为时，除撤销或不撤销外，并给予行政机关较大的选择余地。然而，此种方式并不可取，对行政机关撤销授益行政行为所提供的弹性选择空间也较为有限。

　　首先，立法者既已在法律中严格地划分出授益行政行为类型，及其所应适用的信赖保护方式，即给付金钱或可分物的行政行为给予存续保护、非给付金钱或可分物的行政行为给予财产保护，行政机关受此机械化分类的拘束，就只能依照这种僵硬的法律规定行使其撤销权，根本无法就个案的具体情形，斟酌各种相关利益因素，以决定采行何种信赖保护方式为优。

　　其次，对于某些非给付金钱或可分物的授益行政行为，财产保护并不能发挥有效的信赖保护效果（前已阐明），此时若断然采取财产保护方式，对于相对人的信赖保护并无实益可言。在此情形下，唯有采取存续保护，才能达到受益人信赖保护的目的。

　　鉴于此种分类方式过于僵化，且对某些类型的授益行政行为无法发挥信赖保护作用，笔者认为，立法者采取此种区分方式并没有有效解决行政机关撤销授益行政行为时在维持和撤销间选择全有或全无之困境。

　　2.就是否为给付金钱或可分物的行政行为作为区分信赖保护方式之标准方面

　　《德国行政程序法》第48条对于受益人信赖利益的保护，采取存续保护和财产保护两种方式，受益人究竟应获得何种保护，视被撤销的授益行政行为是否为给付金钱或可分物的行政行为而定。若被撤销的行政行为系给付金钱或可分物性质，采取存续保护；若被撤销的行政行为系非给付金钱或可分物性质，改采财产保护。《德国行政程序法》采取此种信赖保护标准是否妥当，实在值得怀疑，其理由如下。

　　首先，此种标准有违德国宪法上的平等原则。平等原则的基本要求就是相同事务相同处理，不同事务不同处理。依德国联邦宪法法院见解，当某一法律规定对性质相同的事务采取不同处理，但本身又缺乏合理的实质理由时，即可视为其违反平等原则。[24]《德国行政程序法》第48条以行政行为是否系给付金钱或可分物性质，作为行政机关采取何种信赖保护方式的标准，并不具备实质上的理由，给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为二者在本质上并无不同。两者同属授益行政行为，且对信赖保护的要求皆出于对受益人信赖利益这一基本权利的维护，而信赖保护基本上在所有的授益行政行为中皆扮演同等重要角色，并不因行政行为是否具给付金钱或可分物性质而有所改变。《德国行政程序法》对此两类行政行为采取不同的信赖保护方式，给予前者完全的信赖保护（即存续保护），而给予后者不完全的信赖保护（即财产保护），实在缺乏足以令人信服的理由。

　　其次，依《德国行政程序法》第48条立法理由说明可知，之所以将授益行政行为区分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为，并对二者采取不同的信赖保护方式，在于前者仅涉及财务上的利益，故当受益人的信赖值得保护时，可以使该授益行政行为继续维持（第48条第2款）；但对于后者，由于具有较强的国家关系，不得任其继续存在，应予撤销，故改采财产保护方式，以补偿相对人的信赖利益（第48条第3款）。但该立法理由存在以下疑点。其一，所谓国家关系，在概念上并不明确，将此一不确定法律概念交由行政机关在撤销授益行政行为时自由裁量，很可能导致行政裁量权的滥用。其二，随着当代公行政的发展，公共事务日益增多，行政机关实现公益目的的手段也日趋多样化，其完全可以借助给付金钱或可分物的行政行为作为达成实现国家关系利益这一目的的手段。例如行政机关向受益人提供生活补助，即受到补助目的的拘束，借此实现特定非财务方面的公益目的，如实现社会福利和保障社会公平。因此，第48条第2款关于给付金钱或可分物的行政行为，并非全部只限于财务上的利益，也可能涉及较强的国家关系方面的利益。也就是说，并非所有给付金钱或可分物的行政行为均涉及财务方面的利益，同样地，也并非所有非给付金钱或可分物的行政行为均涉及较强之国家关系方面的利益。

　　最后，立法者以第48条第3款非给付金钱或可分物的行政行为具有较强之国家关系为由，主张此种性质的授益行政行为不得撤销，即一律提供完全的信赖保护———存续保护，此种观点并无根据。第48条第3款所规定的非给付金钱或可分物的行政行为是否具有较强的国家关系而不得撤销，需依该行为的对象、性质、种类以及维持该行为时所涉利益状况而定，绝不能一概而论。由于个案情形所涉利益的多样性和复杂性，无法断然肯定，撤销第48条第3款所规定的非给付金钱或可分物的行政行为，一定比撤销第48条第2款所规定的给付金钱或可分物的行政行为具有更为值得保护的公益存在，并基于此理由而认为其撤销较为迫切。

　　三、授益行政行为撤销的生效时点

　　依据《德国行政程序法》第48条第1款第1句，违法的授益行政行为，行政机关得随时向未来或向过去为全部或一部之撤销。可见，撤销效力既可溯及既往，也可面向未来，原则上由行政机关视个案具体情形，经斟酌各种利益因素后裁量决定。

　　既然撤销效力于何时发生，由行政机关裁量决定，那么，对于撤销的生效时点，将不仅仅限于以下两种情形：一是被撤销的授益行政行为作成时点；二是撤销决定作成时点。行政机关可依具体情形，选择介于此两个时点间的任何时点，甚至一定条件下也可选择撤销决定作成时点后的某一时点作为撤销的生效时点。

　　撤销效力究系溯及既往，还是面向未来，与被撤销的授益行政行为性质有密切关系。若内容仅系针对一次性法律效果的发生而完结，性质上非具持续效力的授益行政行为，因撤销后其法律效果难以回复，若撤销效力仅对未来生效将难以达到撤销的目的，因此，其撤销效力仅能对过去生效。

　　由此可见，对于具过去效力的撤销及具未来效力的撤销两者，行政机关只有在所谓的具持续效力的行政行为，才有予以选择的可能。具持续效力的行政行为，系指法律效果必须能够持续一定期间的行政行为，例如营业许可。对具持续效力的授益行政行为之撤销，撤销的生效时点究应于何时发生，撤销效力是溯及既往还是面向未来，原则上需视撤销时受益人的信赖利益保护状况而定。具持续效力的授益行政行为在撤销效力产生时间点上存在以下几种情形。

　　第一，若相对人信赖利益不值得保护，行政机关可以将撤销的效力溯及既往。依据《德国行政程序法》第48条第2款第4句，若受益人存在信赖不值得保护的情形，[25]行政机关原则上可以作溯及既往的撤销。撤销的法律效果：行政行为的效力回复到未作出前的状态（如图1，←表示向过去撤销；→表示向将来撤销；﹣﹣﹣表示自被撤销的授益行政行为作成时至撤销决定生效时，行政行为效力仍然存在）

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　　被撤销的授益行政撤销决定作成时点

　　行为作成时点（撤销决定生效时点）

　　（图1）

　　第二，若相对人信赖利益值得保护，且其信赖利益在撤销时已有部分存在，行政机关可以自作成撤销决定前的某一时点向后撤销。撤销的法律效果：行政行为自行政机关作成撤销决定前的某一时点（即撤销决定生效时点）往后消灭其效力，但撤销决定生效时点前的部分仍然保有其存在。例如，相对人向主管部门申请KTV营业许可，主管机关未征求相邻居民意见的情形下，批准相对人的营业许可，后来由于影响相邻居民正常休息，主管部门要求相对人设置防止噪音设备。相对人故意不履行义务，一个月后，主管机关撤销该营业许可，并决定撤销效力自相对人拒绝履行义务时起向后发生（如图2）。

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　　被撤销的授益行政撤销决定撤销决定

　　行为作成时点生效时点作成时点

　　（图2）

　　第三，若相对人信赖利益值得保护，且其信赖利益在撤销时始终存在，行政机关可以自撤销时起向后撤销。撤销的法律效果：行政行为自行政机关作成撤销决定时（亦即撤销决定生效时）往后消灭其效力，但撤销决定作成时点（亦即撤销决定生效时点）前的部分仍然保有其存在（如图3）。

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　　被撤销的授益行政撤销决定作成时点（撤销决定生效时点）

　　行为作成时点

　　（图3）

　　第四，若相对人信赖利益值得保护，且行政机关自撤销时向后撤销，仍不足以保护相对人信赖利益的，行政机关可以选择自撤销决定作成后的某一时点（即撤销决定生效时点）向后撤销。其法律效果：行政行为自撤销决定作成后的某一时点（即撤销决定生效时点）往后消灭其效力，但撤销决定生效时点前的部分仍然保有其存在。例如，当前许多城镇实行这样的养老金政策：先由具备一定条件的相对人（年龄在60周岁以上）向政府缴纳一定数量的养老金（假设为36000元），然后相对人可从政府逐月领取养老金1000元，在相对人领取养老金2年后，有关部门发现此项政策违法，遂决定撤销，此时相对人信赖利益如何保护呢？妥当办法就是自撤销决定作成时起延后至少1年生效（如图4）。

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　　被撤销的授益行政撤销决定撤销决定

　　行为作成时点作成时点生效时点

　　（图4）

　　四、小结

　　关于行政机关如何依职权撤销授益行政行为，在《德国行政程序法》第48条有专门规定。《德国行政程序法》将授益行政行为分为给付金钱或可分物的行政行为与非给付金钱或可分物的行政行为，对于前者给予存续保护；对于后者给予财产保护。然而，《德国行政程序法》采取此种分类方式是否合理，值得怀疑。在撤销的时间效力方面，授益行政行为的撤销并非一律溯及既往，在很大程度上取决于撤销时受益人的信赖保护状况。为此，《德国行政程序法》第48条赋予行政机关自由裁量权，撤销既可溯及既往生效，也可面向未来生效，原则上由行政机关裁量决定。




【作者简介】
李垒，浙江大学光华法学院宪法与行政法学专业博士研究生。


【注释】
[1]目前，在理论研究领域，我国专门涉及授益行政行为撤销方面的专著几乎没有，真正涉及此方面的专题论文也仅有很少的几篇而已。
[2]在德国，撤销分为两种：基于相对人请求而由诉愿机关或行政法院撤销者，称为争讼撤销；行政机关基于本身职权自行撤销者，称为职权撤销。本文的撤销仅指后者，即行政机关依职权所进行的撤销。
[3]Vgl.Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar,Verlag C.H.Beck, 8.Afulage,824ff.
[4]德国在传统上重视公益，战前无论理论或实务上均允许对违法行政行为随时撤销，不受限制。Vgl. H.Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,13.Aufl.München 2000,10.Aufl.,S.272.
[5]动摇自由撤销理论之契机，为柏林高等行政法院 1956 年 11 月 14 日的“抚恤年金案”判决，该判决获得联邦行政法院的维持。该案原告为一原居住于东德的公务员寡妻，经被告机关（西柏林内政部）书面证明，如居住于西柏林，即可获得生活扶助请求权。原告于是迁居西柏林，被告机关也对其核发安寡金。其后被告机关发现，原告不符核准的法律要件，随即停止发放安寡金，并通知缴回已付的生活扶助金。原告不服，遂提起行政诉讼。
[6]Vgl.Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar,Verlag C.H.Beck,8.Afulage,829ff.
[7]BVerwGE 48,92.
[8]Vgl. Klappatein in:Knack ,VwVfG ,§48 Rn.8.2.1; Knoke , Rücknahme ,S.149f.
[9]Vgl.Kopp,VwVfG,3 Aufl.,1983,§48 Rn.66.
[10]Vgl.Obermayer,VwVfG,§48 Rn.59;Meyer in:Meyer/Borgs,VwVfG,§48 Rn.75.
[11]Vgl.Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht,Verlag C.H.Beck,14.Auflage,282 ff.
[12]Vgl.Kopp,VwVfG,§48 Rn.72.
[13]BVerwGE 92,81;BVerwGE 60,211;83,199;BverwG NVwZ 1986,482; DVBL 1982,797.
[14]Vgl.Rupp,Wohl der Allgemeinheit und 觟ffentliche Interessen,123;Kopp,Bay VBL 1980,263.
[15]参见[德]汉斯•J．沃尔夫、奥托•巴霍夫、罗尔夫•斯托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆 2002年版，第 118 页。
[16][17]参见[德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社 2000 年版，第 281 页，第 282 页。
[18][20][21]参见林三钦：《论授益行政处分之撤销》，《台湾本土法学》2001 年第 28 期。
[19]参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社 2009 年版，第 692 页。
[22]参见董保城：《行政处分之撤销与废止》，载我国台湾地区行政法学会编：《行政法争议问题研究（上）》，台北五南出版社 2000 年版，第 482 页。
[23][[24 title='回到本文注源' name='mVgl.Ule/Laubinger ,VwVfR , §62 II 1.
[24'>Vgl.Ule/Laubinger ,VwVfR , §62 II 1.
[24]Vgl.BVerwGE 1,52;44,90;49,396;55,128;60,108;68,250.
[25]关于受益人信赖不值得保护的情形，可参见《德国行政程序法》第 48 条第 2 款第 3 句。