我国行政强制立法第三人条款之检讨——实体公平与程序便宜的视角

【出处】《华东政法大学学报》2010年第6期
【摘要】不同类型的行政强制第三人具有不同的法律地位。从实体公平与程序便宜的角度考虑，《行政强制法》（草案）规定的代履行人应当包括紧急情况下行政机关代替义务人履行义务的情况在内；当被执行人消失时，若被执行人承担的是具有高度属人性的行政法义务，则不得由民事权利义务承受人承受被执行人的法律地位；应当修改受邀请第三人和行政机关承担连带赔偿责任的规定，明确规定因第三人的原因带来的损失应当由行政机关承担行政赔偿责任，行政机关在赔偿后有权向有过错的第三人追偿。
【关键词】行政强制第三人；行政法义务的承受人；代履行；连带责任
【写作年份】2010年


【正文】

　　法学家们一般都讲公平正义，认为这是法律追求的目的。然而，正义是一个不确定概念，且因人而异，没有明确的判断标准。因此，为使人们的法律思维更容易为一般人所接受，已有学者主张用公平和效率这两个有时相互抵触但又符合一般人法律情感的概念来取代公平正义的概念，使之成为法律所追求的目的。{1}尽管全国人大常委会相继于2005年12月、2007年10月、2009年8月对《行政强制法》（草案）进行了审议，并将草案及草案修改情况的汇报在中国人大网全文公布，向社会公开征集意见，但是，草案在有关行政强制第三人的规定上却未能很好地兼顾公平与效率两种价值{2}

　　《行政强制法》（草案）目前规定的行政强制第三人可以大体分为两大类型：一是被动第三人，即在特定情况下被行政强制机关依法单方面确定应承担某种行政法义务的第三人，如被执行人死亡或终止时承受其行政法义务的人、协助行政机关冻结存款、汇款的金融机构；二是受邀请第三人，即受行政强制机关邀请或委托参加行政强制任务执行的第三人，如代履行人、保管查封、扣押物品的人。不同的行政强制第三人具有不同的法律地位。例如，在被动第三人的场合，因它本来并非行政强制的对象，只是基于第三人与被执行人的特殊民事权利义务关系，为了有效实现行政法债权，才违背第三人的意愿，强加第三人以行政法上的义务，甚至迫使第三人代替被执行人履行金钱给付义务。而受邀请第三人的法律地位则为行政的合作者，在行政强制执行机关的监督下参与行政任务的执行，并享受相应的利益。

　　从实体公平和程序便宜的角度考察，目前需要进一步检讨的问题是：被执行人的何种行政法义务可以由第三人承受，因而可以使第三人承受被执行人的法律地位？因受邀请第三人原因导致的损害赔偿责任是否应由行政机关和第三人承担连带责任？在紧急情况下行政强制执行机关代替义务人履行义务是否因属于代履行而可以向义务人收取费用？由于学界对此一直缺乏深入研究，立法者也未给予足够重视，因此笔者拟进行深入分析，并相应地对《行政强制法》（草案）中的相关条款进行检讨，以期为我国的行政强制立法提供建设性意见。

　　一、被执行人的何种行政法义务可以为第三人承受

　　被动第三人的情形很多，如被执行人消失时承受其义务的人，对被执行人负有债务的人，法律规定应与被执行人共同承担连带责任的人，{3}都可能被行政强制机关依法强加行政法上之义务。但是，在被动第三人的场合，最主要的争议则在于《行政强制法》（草案）第40条的规定。草案第40条规定，有下列情形之一的，终结执行：(1)公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；(2)法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无权利义务承受人的；(3)执行标的物灭失的。问题是，应当如何判断行政法义务有无承受人？如果进行逆向思考，那么在被执行人消失时，基于公平的考虑，什么样的行政法义务应当由被执行人的民事权利义务承受人承受，以及如果可以承受，是否可以基于程序便宜的考虑而直接对承受人为行政强制执行。与大陆地区情况类似，我国台湾地区理论与实务界对其“行政执行法”第15条关于“义务人死亡遗有财产者，行政执行处得迳对其遗产强制执行”规定的“义务人”是否包括被罚款人在内，一直存有疑问。{4}

　　对于行政法义务是否由第三人承受或继受，有学者主张从以下三个层次进行思考。一是是否有权利移转的行为或事件发生，如买卖、赠与、转让等个别继受行为，或者因作为义务人的自然人死亡或者作为义务人的公司合并或者分立等概括继受事实。二是系争义务是否具有可继受性。由于行政法上的义务尽管因责任的存在而衍生，但义务的内容、履行期间、地点等，依然需要等到具体行政行为作出后才能确定，因此只有经具体行政行为具体化后的义务才能成为继受的标的。而且系争义务是否可以继受，取决于该义务是否具有一身专属性或者高度属人性。行政法义务如果与义务人紧密联结，以致义务人一旦转换将使原来的法律目的无法实现的，就认为具有高度属人性。例如，行政相对人承担的罚款等制裁性义务就属于高度属人性义务，因而不得继受。三是行政法上义务有无继受的法律依据。关于这一点，应区分概括继受与个别继受分别探讨。在继承这种概括继受的情况下，对于行政法上行为义务的继受，按照权利干预法律保留原则，当不得类推适用民法规定，而应有公法明文规定或者类推适用公法规定。在行政法义务个别继受的情形，因该种继受出于当事人的自由意志，所以可类推适用民法有关债权转移的规定，经法律行为而发生行政法上义务移转的效力，但须征得行政机关同意。{5}

　　接下来的问题是，在当事人死亡或系争标的物移转他人时，与行为责任（如违章建筑的建设者应承担的责任）或状态责任（如违章建筑所有人或管理人所承担的责任）对应的行政法义务如果由继承人或他人继受，行政机关是否可以依照原来的行政处理决定而对继受人直接实施行政强制执行。理论与实务上主张，在行政法义务发生继受的场合，从程序便宜的角度考虑，为有效防止危险的发生，并防止义务人假借物之转移而拖延、阻止行政决定的执行，原则上应当允许行政机关直接对继受人实施行政强制执行。{6}不过要说明的是，当违章建筑所有者将违章建筑转让给第三人时，第三人往往要负责任，但这并非承接其前手的义务，而是因物的取得并基于所有者身份而负担的一种“原始”责任，因而不属于行政法义务的继受。而且，以状态责任作为规范内容的行政处罚决定并不能当然约束该物的继受人，因为新的所有权人对先前行政决定的作出并无表达意见的机会，如果该行政决定直接约束新的所有权人，就等于剥夺其依法享有的程序保障。

　　根据以上分析，笔者建议对《行政强制法》（草案）的相关内容作出如下两个方面的修改。

　　第一，在草案第40条增加1款作为第2款，即：“罚款、执行罚等高度属人性义务的义务人死亡后，无论义务人是否留有遗产，行政强制执行机关都应终结执行。”例如，在罚款处罚作出后，被处罚人尚未依法缴纳罚款就死亡的，由于自其死亡时开始，其财产就成为其继承人的财产，如果继续对其遗产直接实施行政强制执行，这就意味着无主义务不但可以继续存活，而且可以运用公权力对继承人的财产予以强制执行（构成对他人财产权的干预）来实现。这不仅在法理上说不通（因为行政法律关系随一方主体的消灭而消灭），也违背了行政处罚的目的，{7}更何况在被罚款人跨越生死线的“瞬间”，国家对继承人生存权保障的需要已经超出了继续执行罚款处罚的需要，国家不能在继承人遭受丧失亲人痛苦的同时，还在其伤口上撒一把盐。因此，在罚款义务人死亡后，原则上法律应禁止再对其遗产实施行政强制执行。由于执行罚义务虽可由他人代为履行，但其目的在于对义务人施加心理上的压力，义务人一旦消失，该义务的课与也就失去意义，因而不存在继受的可能，当然也不得直接对其继承人实施行政强制执行。

　　第二，在草案第40条最后增加1款作为第3款，即：“行政法上的非高度属人性义务可以通过概括继受（如自然人死亡或公司合并）或者个别继受（转让、赠与等）而转移给承受人，行政机关可以对承受人直接实施行政强制执行。”例如，代履行费用的负担义务并非高度属人性义务，从公平的角度考虑，完全可以通过概括继受或者个别继受移转给继受人，而且从程序便宜的角度考虑，行政机关完全可以直接对继受人继受的财产实施行政强制执行。由于缴纳所欠规费和税的义务属于类似民法债务一样的行政法债务，因而同样可以通过概括继受和个别继受而转移给继受人，行政机关可以对承受人直接实施行政强制执行。

　　二、行政强制执行机关可否自己作为代履行人

　　由于我国《行政强制法》（草案）借鉴德国《联邦行政执行法》，将行政机关自己代履行定性为直接强制，因此该草案第49条、第51条规定的代履行（属于间接行政强制执行）和第50条规定的代履行并不包括由行政机关代替义务人履行义务的情况。{8}前不久，就有关交警将违停车辆拖吊至停车场保管，是否应当收取拖吊费和保管费的问题，因我国《道路交通安全法》与《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》作出了完全不同的规定，{9}结果引起了媒体的广泛讨论。{10}在传统行政法理论上，根据行政强制是否需要以先行处理决定为前提，可以将行政强制区分为即时强制和行政强制执行。而代履行一般认为只是行政强制执行中的间接强制执行之一种，很少认为它也可以成为即时强制（草案称之为“行政强制措施”）的措施。然而，在许多国家，例如日本和韩国，代履行都包括行政机关自行代替义务人履行义务在内，{11}即使是在德国，无论是法律的规定，还是理论上的主张，对于行政机关自己代替义务人履行义务的性质（是否属于代履行），也是有争议的。{12}这里不妨以武汉航道案为例就行政机关能否自己代替义务人履行义务的问题予以探讨。

　　2007年11月21日，被告重庆万州区圣发船务有限公司（以下简称“船务公司”）机驳船超吃水航行而在航道中搁浅36小时，致使原航道水流条件改变，加剧了泥沙淤积，造成上下水400余条船舶因无法通航而滞留。事发后，为了确保长江航道在最短时间内通航，长江航道局立即调集挖泥船疏浚挖泥，并紧急调集航道工作船、艇，调动工作人员，对航道进行疏浚。航道局因本次搁浅事故，额外增加恢复和养护航道费用人民币18.6万元。2007年12月18日，航道局以船务公司为被告向武汉海事法院提起民事诉讼。2008年3月26日，武汉海事法院进行了公开开庭审理，并于2008年5月12日依据《物权法》的相关规定，判决被告船务公司赔付原告航道局损失18.6万元。{13}

　　在该案中，由于船务公司无力疏浚航道，因此，为了确保航道能够迅速恢复畅通，由航道局代替其履行义务，显然有利于提高行政效率。那么，航道局是否可以向船务公司（假设海事部门已经认定船务公司应当对航道的堵塞负全部责任）征收航道疏浚费用呢？如前所述，按照我国行政法学理论通说以及《行政强制法》（草案）第49条的规定，{14}“代履行”仅仅指行政机关委托没有利害关系的其他组织代替义务人履行义务，因此，航道局直接代替违章船舶疏浚航道被认为属于直接强制执行或者即时强制，因而不得收取任何费用。然而，如果航道局不能向违章船舶征收疏浚费用，就意味着航道局为了维护航道的畅通，必须用纳税人的钱来支付航道疏浚费用，这不仅违反了“违法行为人自己有义务消除其行为带来的不利后果”的基本法理，而且对作为纳税人的公众也不公平。

　　鉴于由第三人代为履行时义务人必须负担费用，而由行政机关自为执行时义务人无须负担费用，因此，行政机关基于财政负担的考虑，往往不会为了效率而选择自为执行，相反会选择由第三人代为履行。而一概选择由第三人代替义务人履行义务，就会产生民间拖吊业者紧随警察，经常去那些容易出现违章停车的地方，用最快的速度将违章停放的车辆拖吊至很远的停车场，进而向违章者收取高额拖吊费等违背效率的现象。{15}由此可见，目前草案界定的“代履行”对于提高行政效率和实现公平都是不利的。

　　事实上，此种由行政机关代替义务人履行义务的“代履行”，既可以属于以行政处理决定（我国台湾地区称为“行政处分”）为前提要件的间接强制执行，也可以属于无需行政处理决定为前提的即时强制。{16}我国早有学者认为，“代履行”是指“义务人不履行义务而该义务又可以由他人代为时，行政机关可以自行或者请第三人代为履行，并向义务人征收费用”。{17}至于代履行“是由行政机关代替履行，还是由行政机关请人或雇人（第三人）代替履行，对代替义务人履行义务及由此而引发的行政法律关系，不产生任何影响”。{18}“不管机关自行或他人履行皆属达成履行义务之状态，其系义务人本来即应履行之义务，如今由他人或机关代为之，当然必须负担其履行所支出之费用。”{19}据此，武汉航道案中的航道局在代替船务公司疏浚航道时，其法律身份就应当是代履行人。按照代履行的规则，它完全可以通过征收方式向船务公司收取代履行费用18.6万元。{20}只不过由于航道局代替义务人疏浚航道的行为并不能归入草案第50条规定的代履行，而航道局目前直接向其征收这18.6万元费用又缺乏法律依据，因此，航道局才不得不选择以航道所有者的身份向法院提起民事侵权之诉，要求违章船舶负担这18.6万元的费用。即使这样的诉求得到法院的支持，也必将严重损害行政效率的问题。

　　不过，将行政机关代替义务人履行义务的情况归入代履行范围，也是有利有弊的。在行政机关代替义务人履行义务的情况下，行政效率虽然提高了，但是由于行政机关自行确定代履行费用实质上就是“自己做自己案件的法官”，因而可能产生不公平的结果。航道局最终选择以民事诉讼方式要求违章船舶负担18.6万元的费用，可能也有这方面的考虑。因此，除了《行政强制法》（草案）第49条关于“行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行”的规定应修改为“行政机关可以自己代为履行或者委托没有利害关系的其他组织代为履行”之外，建议对行政机关代替义务人履行义务情况下的代履行施加一些限制：(1)代履行费用不能直接由行政机关单方面确定，而应当由双方协商确定，或者由一个第三方机构例如上级行政机关或者法院来确定；(2)此种代履行应有严格的适用范围限制，原则上只能限于为了公共利益需要必须立即清除道路、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物而义务人不能立即清除等紧急情况。

　　三、因受邀请第三人原因造成损失时的赔偿责任之承担

　　长期以来，学界对行政强制第三人与行政机关之间的法律关系的性质认定存在争议，因此对于受邀请第三人的侵权损害赔偿责任应当如何规定也就成为问题。《行政强制法》（草案）目前只在第27条第2款规定，因受行政机关委托保管查封的场所、设施或者财物的第三人原因造成的财产损失，由行政机关和第三人承担连带赔偿责任。这样的规定在执行中必然引发第三人赔偿责任性质的争论。如果第三人的赔偿责任是行政赔偿责任，则第三人能否作为行政赔偿诉讼的被告就成为问题；如果是民事赔偿责任，则当被执行人分别以行政机关和第三人为被告向法院提起行政诉讼和民事诉讼，而受诉法院又不是同一法院时，法院相互之间应当如何衔接又将成为问题。而与这一规定相关的问题是，行政机关（如公安交管局）是否可以委托第三人保管扣押的车辆等特殊物品（现实生活中行政机关都只能委托第三人保管），如果可以，则因第三人原因导致的财产损失，第三人和行政机关是否应承担连带赔偿责任，以及在其他情况（如代履行）下因受邀请第三人的原因造成的损失，赔偿责任应由谁承担。对于这些问题，草案目前并未作出任何规定。

　　从法理上讲，无论是保管查封、扣押的财产，还是代替义务人履行义务，都是行政机关采取强制措施过程中应当履行的公法义务，因此，如果行政机关将这一义务委托给第三人行使，则第三人的法律地位就应界定为行政辅助人或者行政助手。

　　根据传统观点，行政辅助是指私人受行政机关委托，以委托机关的名义，并听其指挥，提供与特定行政任务相关的辅助性活动。{21}这种意义上的行政辅助仅局限于“非独立之行政辅助”或从属性行政辅助，而行政辅助人就如同行政机关延长的手臂或工具，在委托机关领导监督之下处理一些时间和对象受到限制的行政事务。此时，行政辅助人的行为被认为是行政机关本身之行为，因行政辅助人行为产生的损失就应由行政机关承担。例如，受行政强制机关委托代替义务人拆除违章建筑或者拖吊违规车辆的第三人，必须按行政机关的指示活动，因而属于非独立之行政辅助人。{22}

　　然而，行政机关将查封、扣押的财产交给第三人保管，第三人并不受到行政机关事无巨细的指示，而是享有很大的裁量决定空间，有权根据自己的专业决定如何保管物品。此时，行政机关与第三人之间法律关系的性质往往容易引起争议。有学者认为，假使托付给私人的任务限于纯粹预备性或内部的协助任务，这只属于需求行政的满足，为此签订的契约属私法契约。{23}传统主流理论也认为这里的第三人的法律地位并非作为行政辅助者的“行政助手”或者行政机关延伸的手，而是“根据私法罗致之私人”或者“技术性履行辅助者”，“仅以事实性行为为手段，实施行政事务”，且完全“根据自己独立的判断展开活动”，{24}因此，早期德国国家赔偿实务认为其行为不具有单独引起国家赔偿责任的可能性。{25}只有当这样的第三人履行契约的自主性降低而受到行政机关的全面支配时，才可能视为行政机关的工具，才可以如同公务员一样，有形成国家赔偿责任的可能。

　　德国联邦最高法院后来针对警察委托第三人拖吊违规车辆过程中发生交通肇事而引发的是否存在国家赔偿责任的争议，提出了以下判断标准：“如果(1)委托事务背后的高权特征越强；(2)委托的行为与行政机关应履行的任务之间具有紧密的关系；(3)私人业者的自我决定空间越受到限制时，越可将这一私法契约下的私人作为国家赔偿法上的公务员。”{26}于是，作为国家赔偿责任要件之一的“公务员执行职务行使公权力”就被“与公权力行使之功能关联性”取代。这种关联性越低，就越无形成国家赔偿责任的可能。

　　现在越来越多的德国学者甚至认为，对独立性与否的判断是非常困难的，就国家赔偿责任而言，受托私人对于委托机关的非独立性或独立性（即前面的第三个要件）已不重要，关键取决于受托私人从事的活动是否与特定行政任务具有“功能关联”（即前面的第二个要件），因此，德国目前已经将行政辅助概念扩张到包括独立的行政辅助与非独立的行政辅助在内，认为被罗致参与行政任务执行的自然人与私法人，不论其相对于委托机关的地位怎样，都属于行政辅助人。{27}至此，不管行政辅助人相对于行政主体的法律地位如何，其从事辅助性行政事务而造成的损害，都应由作出委任的行政主体承担国家赔偿责任。{28}

　　从现实情况看，被执行人和查封、扣押财物的保管人之间并不存在任何法律关系，被执行人只知道其财产在行政机关的控制之下，并不知道行政机关是否将其财产委托第三人保管，如果人为地将一个一体性的公法关系分割为两个不同性质的法律关系，肯定会带来解释上的困难和前面所说的当事人权利救济上的难题。同理，在交警委托第三人来拖吊违章停放的车辆时，若拖吊行为违法或者第三人将拖吊车辆驾驶出游而发生车辆毁损的事实，则车主不能以第三人拖吊行为违法为由要求第三人赔偿，因为其执行拖吊任务是基于交警请求而来，第三人缺乏管理他人事务的意思，因而车主应向行政机关请求赔偿。{29}

　　为避免因连带责任的规定所带来的赔偿责任不明等问题，从便利被执行人权利救济的角度考虑，建议将草案第27条第2款修改为：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关可以指定当事人保管，也可以委托第三人保管，当事人或者第三人不得损毁或者擅自转移。因当事人的原因造成的损失，由当事人承担；因第三人原因造成的损失，由行政机关承担国家赔偿责任；行政机关赔偿后，有权向第三人追偿。”同时，建议在草案第49条增加1款作为第4款，即：“在代履行过程中，因代履行人的原因给当事人造成的损失，由行政机关承担国家赔偿责任；代履行人是行政机关委托的没有利害关系的其他组织的，行政机关在赔偿后，有权向代履行人追偿”。

　　四、结语

　　由于传统行政法学理论过度注重对直接行政相对人的权益保护，因而对行政强制第三人的研究并未能引起学界的重视。为消弭人们在行政强制第三人认识上的许多争议，国家应当根据实体公平与程序便宜的要求，对《行政强制法》（草案）中有关第三人的条款作出相应修改，明确规定代履行人应当包括紧急情况下行政机关代替义务人履行义务的情况在内；若被执行人承担的是具有高度属人性的行政法义务，则当被执行人消灭时，不得由民事权利义务承受人承受被执行人的法律地位；应明确规定因受邀请第三人的原因带来的损失应当由行政机关承担行政赔偿责任，行政机关在赔偿后有权向有过错的第三人追偿。这里要说明的是，本文只是对《行政强制法》（草案）中已经规定的行政强制第三人条款进行检讨，并提出一些不成熟的修改建议，以供读者讨论。至于如何规范行政机关选定第三人的程序、代履行费是事前缴纳还是事后征收、由第三人保管的扣押财产在期限届满并公告后一直无人认领时应当如何处理等问题，因草案未作规定以及因篇幅所限，笔者未加讨论，只能留待将来作进一步研究。




【作者简介】
肖泽晟，单位为南京大学。


【参考文献】
{1}参见谢哲胜：《经济分析的目的—建构明智而简约的法律学》，载谢哲胜主编：《法律经济学》，台湾五南图书出版有限公司2007年版。
{2}这里的“行政强制第三人”借鉴的是行政复议第三人与行政诉讼第三人的提法，特指行政强制程序中的第三人，不仅包括代履行程序中代替义务人履行义务的人、受行政机关委托负责保管查封物或扣押物的人、受行政机关委托拍卖财物的拍卖机构、协助行政机关冻结存款、汇款的金融机构，也包括被执行人消失时承继其行政法义务的第三人、要求参与到行政强制执行程序中分配义务人财产的其他债权人、对义务人负有债务的人等。
{3}我国目前已有法律明确规定了行政法上的连带责任。例如，《税收征收管理法》第48条规定，纳税人有合并、分立情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任。若纳税决定是在纳税人分立前作出，而在行政强制执行时纳税人已经分立，则是否允许直接针对分立后的纳税人实施行政强制执行（还是必须先作出纳税决定，然后才能强制执行），便成为问题。
{4}我国台湾地区“司法院”大法官一方面认为罚款缴纳义务属于公法上之一身专属性义务，不得为继承之标的，应随义务人之死亡而消灭，原罚款处罚的效力也因此消失，自然无所谓继续执行其遗产的问题，另一方面又认定“行政执行法”第15条所称的“义务人”包括罚款缴纳义务人在内，从而支持了现行行政实务中的做法。参见蔡宗珍：《公法上无主义务之强制执行？—评司法院大法官释字第621号解释》，载台湾《中研院法学期刊》2008年第2期。
{5}李建良：《行政法上义务继受问题初探—兼评高雄高等行政法院九十二年度诉字第八○六号判决暨最高行政法院九十四年度判字第六二二号判决》，载汤德宗、刘淑范主编：《2005行政管制与行政争讼》，台湾“中央研究院”法律学研究所筹备处2006年版。
{6}参见李建良：《行政法上义务继受问题初探—兼评高雄高等行政法院九十二年度诉字第八○六号判决暨最高行政法院九十四年度判字第六二二号判决》，载汤德宗、刘淑范主编：《2005行政管制与行政争讼》，台湾“中央研究院”法律学研究所筹备处2006年版。
{7}参见蔡宗珍：《公法上无主义务之强制执行？—评司法院大法官释字第621号解释》，载台湾《中研院法学期刊》2008年第2期。
{8}第49条规定，行政机关依法作出排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可委托没有利害关系的其他组织代为履行。第50条规定，需要立即清除道路、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能当场清除的，或在其他紧急情况下，行政机关可以决定立即实施代履行。第51条规定，依照法律规定，对违法建筑、违法设立的标示牌等需要强制拆除的，经当事人同意，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。
{9}前者第93条第2款规定，公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用；后者第26条则规定，被暂扣车辆的当事人应当承担车辆拖吊费、停车费。
{10}参见何旭：《交警拖车收费：地方立法与国家立法打起了架》，载《南方周末》2009年10月8日第A04版。
{11}参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第153页；[韩]金东熙：《行政法Ⅰ》（第9版），赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第320页。
{12}[德]沃尔夫等：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第308、309页。
{13}参见王志强、刘卫红：《长江航道损害赔偿案公开宣判》，载《人民法院报》2008年5月13日第4版。
{14}参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第202页。
{15}参见杨智杰：《行政法的经济分析》，载谢哲胜主编：《法律经济学》，台湾五南图书出版有限公司2007年版。
{16}参见李建良：《违规车辆拖吊及保管之法律问题—兼论行政强制执行基本体系之再构成及相关问题》，载台湾《政大法学评论》1995年总第53期。
{17}应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第550页。
{18}傅士成：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第170页。
{19}蔡震荣：《行政执行法》，台湾元照出版有限公司2002年版，第190页。
{20}目前不少法律、法规、规章已有此类规定，如《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第15条规定：“……逾期不拆除的，经市、区人民政府批准，由执法局组织强制拆除，拆除费用由违法行为人承担。”
{21}刘淑范：《行政任务之变迁与“公私合营事业”之发展脉络》，载台湾《中研院法学期刊》2008年第2期。
{22}萧文生：《自法律观点论私人参与公共任务之执行—以受托行使公权力之人为中心》，载台湾行政法学会主编：《国家赔偿与征收补偿公共任务与行政组织》，台湾行政法学会2007年版。
{23}转引自陈爱娥：《行政法上运用契约之法律归属—实务对理论的挑战》，载台湾行政法学会主编：《行政契约与新行政法》，台湾元照出版有限公司2002年版。
{24}[日]米丸恒治：《私人行政—法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第40、41页。
{25}参见程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，台湾新学林出版股份有限公司2005年版，第442、443页。
{26}程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，台湾新学林出版股份有限公司2005年版，第444页。
{27}刘淑范：《行政任务之变迁与“公私合营事业”之发展脉络》，载台湾《中研院法学期刊》2008年第2期。
{28}参见[日]米丸恒治：《私人行政—法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第41页。
{29}参见蔡震荣：《行政执行法》，台湾元照出版有限公司2002年修订第三版，第168页。