金融调控协调机制研究

【摘要】金融调控是指金融调控机关运用货币政策手段对货币供给量或信用量进行调节和控制，进而促进国家宏观经济平稳、协调发展的活动。在金融纷繁复杂、经济形势震荡不止的当今时代，要实现金融调控的预期目标、维护社会整体利益，单凭金融调控很难达成。需建立金融调控与金融监管和财政调控之间的协调机制，以及建立金融调控国际协调机制，方能更有效地实现金融调控的目标。
【关键词】金融调控；金融监管；财政调控
【写作年份】2012年


【正文】

金融调控作为国家宏观经济调控中的一个重要组成部分，是指金融调控机关运用货币政策手段对货币供给量或信用量进行调节和控制，进而促进国家宏观经济平稳、协调发展的活动（胡光志等，2009）。就调控机关而言，享有金融调控权的机关通常是国家的最高金融控制机关，一般是各国的中央银行。就调控内容而言，金融调控以实现金融总量的平衡、控制信用规模为目的，不直接干涉金融机构、企业和公民等市场主体的经济行为，通过运用货币政策手段从宏观上引导市场主体，克服市场调节失灵的弊端，使社会经济在整体上平稳、有序发展。由此看来，不管从调控机关的层级还是调控内容本身来看，都体现出金融调控并非停留在微观层面上，具有宏观性的特征。而金融调控目标需要微观层面的金融监管、横向层面的财政调控以及国际间协作予以配合才能有效实现，这就需要建立一定的协调机制。

一、构建金融调控协调机制的缘起

金融调控协调机制是指金融调控机关根据金融市场、经济运行的具体状况，审时度势，与其它宏观调控或政府干预之间的配合和协作。表面看来，金融调控主要是对金融业的调节和控制，实际上，金融调控决议一经实施，就必然影响整个社会经济的运行。金融调控并非是“拯救金融乱世”的灵丹妙药，其有时往往显得微弱无力，它的有效实施还需要很多其它制度、措施的配合和协调。在笔者看来，构建金融调控协调机制的缘由在于：

（一）金融信息资源有效配置的需要

金融业是一个庞大而复杂的系统，银行业、证券业和保险业机构之间由于对经济关注的重点不一致，其行为方向当然也存在差异，监管它们的机构所监测的内容、采取的方式等都会有区别。金融调控政策的制定和实施最根本的依据在于金融市场的情势变化，而对情势的全面判断仅凭金融调控机关所掌控的信息显然会有所偏移或不够慎密。在这种情况下，就需要构建一种制度，整合尽可能多的金融信息资源，为金融调控目标的有效实现服务。

（二）金融经济整体性的要求

金融是现代经济的核心，金融市场的波动直接影响经济的稳定；同理，经济的波动也明显地反映在金融上。金融、经济是一个不可分割的整体，对金融的调控实际上就是对经济的调控。为此，金融调控效果的实现单以货币政策工具的实施难以快速达至，需要财政政策、产业政策、金融监管等的配合和协调。建构起一套较为完整、全面的金融调控协调机制，金融调控或许才是有效的调节和控制，才能实现经济的平稳发展。

（三）金融全球化的需要

在世界经济一体化和金融全球化的背景下，各国经济、金融存在着紧密的相互依存关系。一国的金融调控会对别国产生影响，从而引起别国的反应，这种反应倒过来又会影响本国的经济、金融。这种相互影响在一定程度上制约着一国金融调控目标的实现，因为国际收支均衡与社会总供求不能得到平衡，会影响整个国民经济的平衡。为此，在制定和执行金融调控政策时，不仅仅要考虑本国的金融、经济因素，还必须充分考虑国际因素，这就需要建构金融调控的国际协调机制。

二、金融调控与金融监管的协调

（一）金融监管与金融调控的关系

金融监管即金融监督和金融管理之简称。前者是指金融主管当局通过对金融机构全面的、经常性的检查以促使金融机构依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。而后者指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业的组织机构和业务活动的特殊规定和条例，这些法令和规定之目的在于使金融业务活动纳入正轨，建立一个安全和健全的金融体系，对金融客户公正、有效地提供服务（谭秉文，1987）。综合两者，可对金融监管做如下阐释：金融监管是指政府通过特定的机构对金融机构进行的某种限制或规定性活动，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性要求的规定等。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府管制行为。

金融调控的前提条件是要有稳健的金融体系，只有在金融体系健全的情况下，金融调控的操作才能成为可能，金融调控的传导过程才能正常发挥。沃伯顿早就提出，银行监管带来的金融稳定是货币政策发挥作用的基础（Clark Warburton, 1952）。同样，金融监管要确保资金配置与宏观经济和社会发展目标相一致（顾华详，2009）。稳健的金融体系离不开金融机构内部的自律和外部的金融监管，在我国自律体系比较薄弱的情况下，实施有效的外部监管就显得尤为重要。只有通过强有力的金融监管才能够为金融机构的持续发展、规范的金融市场秩序创造良好的外部条件，进而为实施金融调控创造基础性条件。优秀的中央银行决策者偏向于选择联合其他监管机构，这至少可避免道德风险或利益冲突的效果（Donato Masciandaro，2008）。

（二）金融监管与金融调控协调机制的完善

当然，从金融调控的角度探讨金融监管，主要是指银行业的监管。自2003年，我国银行业的监管职能从中央银行分离出来，转予银监会，目的在于使中央银行和银监会各司其职，提高各自的效率。为使金融监管协调金融调控，有必要从以下几个方面加以完善:

第一，完善银行监管机构的职能。我国《银行业监督管理法》赋予了银监会诸多职责。但对于金融调控而言，法律法规还应规定将银行业金融机构的流动性风险防范作为银监会其中的重点职责。因为银行业金融机构特别是商业银行是一个通过资产负债表上持续期的不匹配来创造流动性的行业（钱颖一等，2001）。正是商业银行差序的资产负债期限隐含着流动性风险的存在，只要某家银行的流动性出现危机，就极有可能传染至另外的银行，以至于整个银行体系，进而危及金融的稳定性。有鉴于此，对银行流动风险的监管是监管机构必须予以关注的重点，须在制度上确立监管机构的此项监管职能。该职能的制度化无疑对金融调控十分有利，只要监管机构有效地监测到流动性危机并披露给金融调控机关，金融调控机关就会基于法律规定进行调控。

第二，出台信息共享平台《细则》。《银行业监督管理法》第23条规定，银监会应当建立监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。第28条要求：银监会发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向银监会负责人报告，负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。第29条明确了银监会应当会同人民银行、财政部等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。这些规定旨在促使金融监管的情况反映到相关部门，得到相关部门的协调和配合，作为行使金融调控职权的人民银行，毫无疑问属于该法规定的银监会需要通知或联合的对象。从金融调控的角度而言，人民银行也正需要这样的规定予以保障。

遗憾的是，从上面的规定来看，不难发现还存在一些问题，如：第28条的规定是：银监会负责人“认为”需要报告国务院时，才一并“告知”人民银行，其实这样的规定基本属于形同虚设。因为，一方面这一条款属于自主性、任意性的规定，银监会负责人完全可以不予报告和告知；另一方面没有相关的制约机制，任意性的规定更现无力，依靠的是相关负责人的良心和职业道德。同样，第29条虽然明确银监会“应当”会同人民银行等部门建立银行业突发事件处置制度，但由于没有具体的规范加以指引，原则性太强，操作性不够。由此，为了有效实施金融调控，有必要通过《细则》的形式规定建立人民银行和银监会二为一体的信息共享平台，具体规定建立的方式、各自的职责权限，银监会就日常的金融监管数据、分析等信息通过共享平台披露，人民银行才好据此作出决定是否启动调控和采用何种措施进行调控。

第三，以加强金融监管促进金融调控。金融调控职能与金融监管职能在机构上分立，导致金融调控与金融监管的协调由机构内部转向外部，看似两者相互独立，而实际上，金融监管对金融调控至关重要。银监会监管过程的微观信息对中央银行金融调控决策可能提供非常有价值的参考；银行监管措施实施的时机选择与中央银行金融调控时机的选择如何配合，都需要加以联动。尽管加强监管或许会导致紧缩效应，影响金融调控，但是二者协调配合会使各自的功能得到更有效的发挥。加强对金融机构的监管，可以创造稳健的金融秩序，可以为金融调控创造条件，加强金融监管能促进和改善金融调控。

三、金融调控与财政调控的协调

（一）财政调控概述

财政政策是指国家根据一定时期政治、经济和社会发展的需要，通过财政支出与税收来调节总需求的一项经济政策。经济政策是政府以对经济生活施加经济影响为目的而采取的行动，是政府为达到自己的目的在经济事务中有意识的干预（刘家义，2001）。通过财政政策调控的目标大致可归纳为三类：经济稳定目标、经济发展目标和公平分配目标。在宏观经济理论中，经济稳定可分为内部经济稳定和外部经济稳定。内部经济稳定又包括价格的稳定、产量或所得的稳定。外部经济的稳定就是对外均衡，即本国对外国商品和劳务的需求与外国对本国商品和劳务的需求保持平衡，故外部经济稳定主要是指国际收支平衡（牟发兵，2006）。这些目标都需要通过税收、政府投资等财政政策的实施来实现。财政调控的经济发展目标包括经济增长和资源合理配置两个子目标。公平分配目标强调的是一种均衡、协调，财政政策作为参与国民收入分配与再分配的手段，理应把实现收入公平分配作为自己的目标。上述三个目标具有内在的联系。当然，经济运行过程的不同时期，财政调控目标的侧重点可能有所不同，但必须努力做到围绕基本目标，把各项财政调控目标有机地统一起来。

财政政策是国家干预经济运行、优化资源配置、促进经济增长的重要措施，是国家职能得以实现的重要手段，是维护社会经济安全的有效方式。财政政策调控经济运行过程中各社会主体的收入流量，其重要性就决定了制定和实施财政政策的主体是代表国家的政府。在我国，财政政策的制定者主要是党中央、全国人大和国务院，实施者主要是国务院及相关部委。正是财政政策的制定者、执行者都属于国家级机构，受调控的对象自然就十分广泛，包括社会经济生活的各方面、各阶层和各部门。财政政策作为国家调控的重要手段，对社会供求总量平衡和结构优化，对国民收入和社会财富的分配、社会资源的配置、经济结构的调整和国民经济的健康运行，有着导向、调节和稳定的作用。

（二）财政调控与金融调控的关系

金融调控主要通过制定和实施货币政策来实现，财政调控通过实施财政政策来达成，两者都是国家整个经济政策的重要组成部分，在宏观调控中有着密切的联系，因为财政调控与货币政策调控（即金融调控）都是为了实现总供给与总需求的平衡。金融调控依赖的货币政策要有效发挥作用，还需包括财政政策在内的调控手段协调配合。

财政政策、货币政策都是国家对宏观经济运行进行有效调控的重要工具。他们协调配合有两个层次的含义：一是有着共同目标即货币均衡和社会总供求的均衡，其中货币均衡是直接目标，社会总供求均衡是最终目标。二是财政与信贷互相支持、互相弥补，简言之，即财政收支或信贷收支所造成的多余的货币供给均须对方将之消化和注销（崔建军，2006）。为了达到调控目标，在宏观调控中，财政调控与金融调控配合的方式一般有：“一紧一松型”，即宽松的货币政策或财政政策与从紧的财政政策或货币政策的搭配；“双松双紧型”，即要么两者都宽松要么两者都从紧。财政政策与货币政策都能影响社会总需求，货币政策通过利率、货币供给量等工具调节总需求；财政政策是通过政府的支出和税收影响总需求。然而，财政政策与货币政策在效应方面也有区别。在实现扩张性的目标时，财政政策的作用更直接，比如降低税率可直接刺激投资，扩大支出可导致货币供给增加从而促进有效需求的增加，而且时滞较短；在实现扩张性的目标时，货币政策则比较被动，因为投资和消费往往并非较低的利率就能调动起来。而且货币政策还面临着商业银行增加贷款、降息与银行承受能力的矛盾、保持人民币汇率稳定和扩大货币供给的矛盾、近期刺激经济增长和远期通货膨胀压力的矛盾、资金供给结构和资金需求结构的矛盾等诸多制约（北京大学中国经济研究中心宏观组，1998）。

为此，要充分发挥货币政策的调控功能，必须密切财政政策和货币政策的协调与配合。货币政策主要是调节经济总量，其基本特点是经营性和有偿性。所以，凡是经营性和有偿使用的资金，原则上都应由银行信贷解决，属于货币政策调控的范畴；而财政政策调控主要是针对经济结构，其基本特点是强制性和无偿性，凡是资本性和无偿使用的资金，原则上都应由财政解决。

（三）财政调控与金融调控协调机制的完善

金融调控的目标在于稳定币值，实现货币供给与需求的基本平衡。在充分发挥货币政策金融调控作用的同时，还需把货币政策与其他政策配合协调起来。财政政策是国家利用财政收支的制度性安排，调节社会经济的供求关系、合理配置资源并优化经济结构，进而达到社会经济稳定目标，它主要是从需求出发进行的宏观调控。财政调控与金融调控配合得当，有助于货币政策金融调控目标的实现，目前，还需从以下方面来予以完善：

第一，构建财政部与中央银行信息共享平台。由于国债坚实的信用保证，财政部和中央银行都可运用国债对金融市场进行宏观调控，并且应重视这种调控。就国债而言，金融调控主要是通过财政政策和货币政策分别在国债两个市场中发挥主要调控作用。但是，“国债发行不仅取决于货币政策状况，同时，也会引起货币市场的波动。财政部发行国债必须掌握货币市场状况，把握发行时机。所以财政发行国债需与中央银行进行沟通和协调，不仅可以保证国债顺利发行，而且有利于中央银行的市场调节。”（孔祥毅，2003）可见，中央银行在发行货币与财政部发行国债都会相互产生影响，如果盲目发行，势必对金融市场造成不利影响，调控不力。良好的信息共享平台能使财政部门与中央银行获取一致的信息，达到功能互补和信息共享，对调控政策的制定和实施都有科学的保障。

第二，建立健全财政法规。市场经济是法治经济，财政调控必须以健全的法律体系为基础。因此，我国的财政法规建设是一项重要的基础工作。就监督财政而言，应抓紧制定国债法、社会保障法，认真贯彻执行税法和税收征管法。就财政监督而言，要尽快完善审计法，有效贯彻公司法、会计法以及财务通则和会计准则，不断完善财务会计制度，通过这些法规，一方面可以实现财政活动和财政政策的法治，保证财政行为和财政政策选择的科学化、法律制度化，另一方面可以使微观经济活动和市场主体行为规范化、法制化。

第三，适度调整财政政策工具的运用。目前国内尚未形成比较系统和完善的金融市场体系，尤其是国债市场仍分割成银行间债券市场、交易所债券市场和商业银行柜台市场，尚未形成一个统一完善的国债市场，大大制约了中央银行公开市场操作。也影响了发行国债这种财政政策工具调控作用的发挥。为此，适度调整国债作为主要财政政策工具的运用，可转向以税收和财政贴息手段为主刺激总需求。建立健全与市场经济新体制相配套的分税分级财政框架。建立规范的公共收入制度，调整优化支出结构等（陈立兴，2006）。

四、金融调控的国际协调机制

（一）金融调控国际协调机制概述

金融调控的国际协调是指在全球范围内对金融调控的政策、工具等一些重大问题通过官方或民间的磋商，进行协调解决，以利于国际经济金融正常发展运行的管理行为。从广义看，凡是全球范围内能够对各国国内金融政策产生一定程度制约和影响的行为均可视为金融调控的国际协调。在狭义上，是指各国在制定国内金融调控政策的过程中，通过各国间的磋商等方式来对某些调控政策进行共同决定。

金融调控国际协调的作用大致有三点：一是调节国际收支平衡。一国出现国际收支不平衡，单独进行国内的金融调控作用有限。通过国际协调，其他相关国家如果采取共同的行动，如安排适当的汇率，可有效调节国际收支。二是稳定汇率和外汇市场，促进国际贸易的发展和国际资本的流动。三是有利于国际金融市场的稳定。当今世界金融的一体化，国际金融市场波动必然影响国内金融市场。一国的货币政策对他国的货币政策会产生巨大影响，尤其是大国（Dawit Legesse Senbet，2007）。金融调控只有国家之间采取协调一致的措施，才有利于整个国际国内金融市场的稳定。

金融调控国际协调主要包括两个方面的内容：一是汇率政策的协调。汇率稳定是国际贸易和世界经济不断发展的前提，也是我国金融调控的目标之一，因此，汇率是金融调控国际协调的核心内容。二是利率政策的协调。利率不仅关系到一国货币对国内稳定的问题，而且当国家之间的利率存在差异时，必然会影响到两国货币之间的汇率。因此，对国际间的利率政策进行协调，有利于保持国际货币体系的稳定和健康发展。金融调控的国际协调涉及到国家的主权、国家的货币地位等问题。

（二）推进金融调控国际协调机制建议

目前，世界上没有一个超国家的强有力的机构对金融调控能起指导作用，在全球金融一体化的背景下，我国金融调控要实现真正的目标，需要同各国和地区进行协调，主要可通过以下路径来达成：

第一，推进国际货币体系改革。现行国际货币体系纷繁复杂，呈现多元化的状态。如今，无论是美元、欧元还是日元都难以承担起国际货币的重任。没有相对稳定的国际本位货币，就没有稳定的国际货币体系。2008年的美国金融危机再次警醒世人，应该创造一种超主权国家、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，由一个全球性机构管理的国际储备货币将使全球流动性的创造和调控成为可能，当一国主权货币不再作为全球贸易的尺度和参照基准时，该国汇率政策对失衡的调节效果会大大增强。这能极大地降低未来危机发生的风险、增强危机处理的能力（周小川，2011）。改革目前美元充当隐性国际货币的局面。特别是近年来在人民币升值压力的背景下，我国金融调控效果不是那么明显，更加证明了国际货币体系复杂化背景下金融调控的难度。

第二，推进重新定位国际货币基金组织的性质。国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）是布雷顿森林体系下产生的世界性金融机构。而实际上，国际货币基金组织并没有很好地履行其职责，主要原因在于其缺乏强有力的权威性。为此，须对其进行改革，赋予且强化其世界中央银行的地位，维护其权威性。一切国际货币金融问题须在其框架下通过协商解决，而不能抛开国际货币基金组织自行其是。当前，美国、欧盟等绕开国际货币基金组织对人民币升值进行施压，对我国国内的金融、经济产生很大影响，给我国金融调控造成一定障碍。

第三，加强国际金融经济组织的协调。金融调控不仅是一个国内的货币金融问题，而且是国际金融问题，其实质上是一个经济问题，要解决好金融调控的问题，在国际层面上，必须处理好国家间的经济利益问题。为此，有必要通过国际协定等形式加强国际金融经济组织的合作，如加强世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等之间合作与协调。




【作者简介】
周昌发，单位为云南大学法学院。


【参考文献】
{1}胡光志、周昌发：《金融调控权若干问题探讨》，《经济体制改革》2009年第2期。
{2}美国联邦储备委员会：《美国中央银行的宏观管理》，谭秉文译，中国金融出版社1987年版。
{3}Clark Warburton, Has Bank Supervision Been in Conflict with Monetary Policy，The Review of Economics and Statistics, Vo1.34, No.l(Feb,1952),69-74。
{4}顾华详：《从金融危机看我国金融监管法制的完善》，《现代经济探讨》2009年第9期。
{5}Donato Masciandaro. Politicians and Financial Supervision Unification outside the Central Bank: An Update of Theory and Evidence. “Paolo Baffi” Centre Research Paper Series No. 2008-01:2。
{6}钱颖一，黄海洲：《加入世界贸易组织后中国金融的稳定与发展》，《经济社会体制比较》2001年第5期。
{7}刘家义：《宏观调控与财政政策》，上海人民出版社2001年版。
{8}牟发兵：《发展中国家的财政政策比较研究》，湖北人民出版社2006年版。
{9}崔建军：《金融调控论》，西安交通大学出版社2006年版。
{10}北京大学中国经济研究中心宏观组：《货币政策乎？财政政策乎？——中国宏观经济政策评析及建议》，《经济研究》1998年第10期。
{11}孔祥毅：《宏观金融调控理论》，中国金融出版社2003年版。
{12}陈立兴：《国际经济协作背景下的中国财政政策研究》，东北财经大学2006年博士学位论文。
{13}Dawit Legesse Senbet.Estimating the Impact, Transmission Mechanism and Reaction Function of Monetary Policy.a Dissertation of Western Michigan University,Dec,2007:130。
{14}周小川：《关于改革国际货币体系的思考》，//www.pbc.gov.cn/publish/hanglingdao/2950/2010/20100914193900497315048/ 20100914193900497315048_.html，2011-02-18。