烟叶定价与定级的行政行为性质分析

【摘要】烟叶定价与定级虽然具有市场交易的外观，但因其交易过程中定价与定级主体的权力来源，形成了交易双方在地位与意志效果上的差别，定价与定级主体事实上是在履行行政管制职能，并以其行政权能行使而对相对人利益发生影响。
【关键词】烟叶定价；烟叶定级；行政行为
【写作年份】2012年


【正文】

　　经济发展就其本质来说，是自由的增长。

　　 ——阿马蒂亚。森

　　一种制度如果不受到批判，就永远无法得到改进；任何东西如果永远不去找出毛病，那就永远无法改进。

　　 ——边沁

　　中国是世界上最大的烟草生产和消费国。在国家垄断政策的发展模式下，中国现已形成了庞大的产业规模和较为完整的产业体系。据统计，2010年我国成年男性吸烟率达52.9%，成人吸烟者总数超过3亿[1]，烟草税收逐年增加[2]。

　　中国不仅是世界上仅有的两个实行烟草专卖制度的国家（中国、朝鲜人民民主主义共和国）之一，还是WTO组织成员国中及签署《烟草控制框架公约》的国家中唯一尚实施烟草专卖的国家。作为行业管制的具体执行者的烟草公司，通过实际垄断烟叶交易和卷烟制成品的批发这两个交易市场，控制了从烟叶的收购到成品卷烟的零售和烟叶销售这整个烟草产业链。

　　一、问题的提出

　　诺内特和塞尔兹尼克在《转变中的法律和社会》一书中指出“如果法律强调原则和目的，那么就有了一种丰富的资源可用于批判具体规则的权威。虽然一项规则可能带有官方权威的烙印——即通过了法律效力的‘血统检验’——但它却被认为是可以按照它对那些利害攸关的价值的影响重新评估的”[3]。本文认为，在前述背景之下，从行政法相关原则的角度出发，对中国烟草业赖以维持的国家烟草垄断体制的制度正当性与合理性进行探讨是必要的。

　　作为一项产业经济政策，中国的烟草专卖制度是以“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”为目的，包括了烟叶垄断经营、烟草特许生产（含烟叶复烤和卷烟生产）、烟草特许经营（卷烟及雪茄的批发零售及出口）等三方面制度。其中烟叶的垄断经营由烟叶收购价的制定、烟叶收购中的定级和对烟叶交易市场的垄断（对烟叶的购销贸易活动的垄断）三部分构成，由于对烟叶的定价与定级是烟叶垄断制度的核心，故本文重点讨论对烟叶的定价与定级。

　　烟叶垄断经营制度指除国家明文授权的组织或经该组织转委托的组织外，任何其他个人、组织无权进行烟叶收购活动，也无权进行烟叶贸易行为。该制度规定由全国人大1991年颁布的《烟草专卖法》和国务院1997年颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，1999年颁布的《烟叶专卖法》予以立法，具体体现在《烟草专卖法》第九、第十条和《烟草专卖法实施条例条例》第二条，及《烟叶专卖法》相关条文中。[4]烟草立法在条文中对烟叶定价与定级的主体均做了排他性的规定，即国家有关部门负责对烟叶收购价的制定（定价），烟草公司或者其委托单位负责在烟叶收购过程中对农民所交售的烟叶进行分等定级（定级）。

　　由于烟草公司的企业化组成形式和烟叶的收购是通过市场进行的，使得烟草公司的烟叶收购行为具有市场交易的外观，所以每当遭遇外界对其垄断的指责时，烟草公司总是以其企业身份和维护公共与国家利益的目的进行自我辩解[5]；同时学界对行政垄断的反思和拷问，又集中在经济法领域内[6],一般是以其作为单纯市场主体应遵守的市场行为规范出发因而忽视了在烟叶定价与定级行为的行政属性，忽视其行为的实质是行政权力运用，使其总是脱逸出行政法观照的视线。

　　虽然有行政法学人充分认识到行政法和行政垄断的关系[7]，但只有为数不多的学人和学者捕捉到了行政程序法与市场规制之间的关系，指出“行政垄断的产生与行政程序法不健全、不完善存在高度相关性。这大致可分为两种情况：第一，制约行政权力行使的程序规范的缺失导致行政垄断；第二，行政主体违反法定程序而导致行政垄断，这是因为程序性规则不具体不完善，难以对行政权力产生有效的约束”[8]和“现代市场经济体制中最基本的关系即”政府─市场“关系，行政程序法在政府对市场进行规制行为中的缺乏，极有可能造成如同计划经济体制下行政权行使对公民权利恣意与专横的干预和处置的态势，使市场主体的权利难以真正得到保障和落实”[9]。为避免和矫正这样的情况，行政法应当对政府权力控制经济生活的行为进行全面的“再控制”[10]。

　　二、烟叶的定价与定级的行政行为性质

　　行政行为作为一种公共服务行为，是行政主体对公共利益的一种集合、维护和分配[11]。是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所为的法律行为[12]。学者对行政行为的概念概括为行为主体说、行政权说、公法行为说，学界对行政行为的概念区分也基本是围绕着主体、行为目的、行为性质、行为的法律意义、行为对特定相对人的影响等进行的[13]。对行政行为的构成有二要件、三要件、四要件等学说[14]。如下所述，烟叶的定价与定级行为能够满足行政行为的要件构成。

　　1.烟叶定价的行政行为性质

　　烟叶的定价是指在每年的采收前，由国家物价主管部门会同国家烟草专卖局以发布《价格通知》的形式一起制定当年烟叶收购价格的活动，是一种具有明显的行政专属性的活动。在烟叶的定价中，国家发改委和国家烟草专卖局属于政府部门，其制定烟叶收购价格的行为是国家运用事前管制的方式对于烟草种植与市场交易行为进行干涉，属于干预行政行为。该两个单位均系对烟叶定价负有行政权能的行政主体，其权力来自于《烟草专卖法》的授权，并且通过每年发布《价格通知》的形式表达，且该种定价行为一经作出，即同时对烟农当年的烟叶交售和烟草公司的收购发生影响，具体而言，影响烟农的经济利益和约束烟农的财产处分。

　　2.烟叶定级的行政行为性质

　　烟叶定级，是指各地烟草公司在收购烟叶时，依据相关检定标准对烟农交售的烟叶的等级进行评定，确定其登记。在烟叶的定级中，烟草公司属于其他法律法规授权的组织，是具有行政权的行政主体，烟草公司与国家烟草专卖局具有行政隶属关系。按照《烟草专卖法》的规定，国家烟草专卖局是专司烟草专卖管理的政府行业主管部门。各省烟草公司均在国家烟草专卖局的行政领导下开展工作，与国家烟草专卖局具有行政隶属关系。虽然烟草行业工（卷烟生产企业）商（地方烟草公司）分离后，各省卷烟工业归属于中烟公司，名称为某省中烟公司，在国家烟草专卖局网站上归为工业公司；而烟叶购销，烟草专卖归属于各省烟草公司，全称均为中国烟草总公司某省市自治区烟草公司，在国家烟草专卖局网站上归为省级（局）公司。虽然国家烟草专卖局网站上“国家烟草专卖局”和“中国烟草总公司”同时标示，但是国家烟草专卖局的机构设置显示没有中烟总公司这个机构，而在各省级（局）公司中却未单列各省级烟草专卖局，只有各省烟草公司，说明烟草公司和烟草专卖局是同一机构。国家烟草专卖局与各地烟草公司的关系还体现在国家烟草专卖局下设中国烟叶公司，负责全国的烟叶生产及收购管理上[15]。

　　从行政权能来看，定级的权力来自于《烟草专卖法》的授权。

　　从行政权能行使的目的看，烟叶定级是为达到“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”[16]服务的，是为实现烟草专卖制度设置目的的工具性规范。

　　从烟农在烟草定级中的地位来看，烟草种植农户承担了行政义务，必须将收获的烟叶按照烟草公司的定级标准卖给当地烟草公司，并接受监督管理，否则就是“非法销售”，一旦被查获，将遭受严厉的处罚。因此，在烟叶的定级中，作为出售者的烟农是行政相对人。[17]

　　从行为对相对人的影响看，烟草公司对烟叶进行定级是对公民的权利进行限制和设定义务的行为；烟草公司在收购中对烟叶的定级一旦作出即为有效，非经法定国家机关依照法定程序认定和宣告，不得被其他任何组织（包括烟草公司）和个人改变或撤销，烟农必须按照该级别的定价出售给烟草公司。因此，定级行为一旦作出即限制了烟农自己的财产处分权利，烟农自己不能改变对该定级的认定，而只能按该级别出售烟叶，有遵守定级的义务。

　　三、相关法律规范分析

　　《烟草专卖法》由全国人大制定，在烟草法律规制体系中居于最高位阶；而《烟草专卖法实施条例》及《烟叶专卖法》均由国务院制定颁布，属于行政法规；烟草专卖局也制定了一系列的行政规范性文件[18]。立法赋予烟草专卖机关行使专卖权的目的是“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”，条文本身属于授权性规范和委任性规范。

　　从主体资格看，行政法通说认为行政主体是指享有国家行政权，能独立行使行政权，独立参加诉讼，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。[19]包括国家行政机关和依照法定授权而获得行政权的组织。但是此一通说在实践中遇到了挑战[20]。关于对行政主体概念及外延的界定，学界有不同的思考，但都肯定了权、名、责三要素结构的行政主体概念存在不足，包括逻辑矛盾和三要素的内在张力使该概念不能实现自洽[21]，这种三要素结构的实践后果也使得相关部门利用非市场手段进行的垄断行为被隔离在行政法调整的范围之外，而《反垄断法》又排除了对行政垄断的规制，因此这类行政权力的行使除少部分可以通过援引《合同法》和《反不正当竞争法》及《消费者权利保护法》的有关条款进行法律规制外，像烟草公司的定价与定级这类行为就处于法律规制的空白地带，形成了法治割裂的碎片化[22]。而这是背离法治原则[23]，不符合国家行政权力授予的目的，也不符合建立社会主义市场经济体制，发挥市场对资源的基础性配置作用的[24]。

　　作为利益相关者，烟草公司在烟叶收购中具有外观上的市场主体身份和实质上的行政主体身份，其收购活动是为《烟草专卖法》的。虽然地方烟草公司名义上不属于行政机关序列，不享受行政拨款，也不是行政机关，其职工不具有国家公务员或是事业单位人员身份，但是烟草公司进行相关市场管制的权能却来自于法律授予，该项权能同时也是烟草公司的责任承担依据，其以自己的名义进行行业管制活动，就自己的市场管制行为承担责任，特别是在该管制职能的行使侵害相对人的权益，在对方提起诉讼并且其赔偿要求获得法院判决支持的情况下，烟草公司还需承担赔偿责任。因此权名责三要素通说内在结构中的缺陷在烟草公司这儿倒得到了一个完美的解决[25]。

　　1.烟叶定价行为的行政主体

　　烟叶收购定价指由法定机关制定每年的烟叶收购价格，由各地烟草公司在烟叶的收购过程中采用该价格。《烟草专卖管理法》第九条规定了烟叶收购价制定的行政主体和定价原则。行政主体是国务院物价主管部门及国务院烟草专卖行政部门，定价原则是分等定价。

　　关于烟叶收购价格制定的主体：2008年国家大部制改革后，原国家发展计划委

　　员会改为国家发展改革委员会，因此现在的国务院物价主管部门是国家发改委，其属于国务院组成机构，具有当然的行政主体资格；根据功能划分标准，虽然国家烟草专卖局已经归并到工业与信息化部，但是工信部并不直接进行烟草专卖管理，烟草专卖职能仍然由国家烟草专卖局实际继续行使，故国务院烟草专卖行政部门仍然是国家烟草专卖局而不是工信部。在实践中该两部门也确实地承担了对烟叶收购价的联合制定职能。[26]因此，烟叶定价的主体是国家发改委和国家烟草专卖局，在定价行为中，其具有行政主体资格。

　　关于烟叶收购价格制定的原则：烟叶收购价格制定的原则是分等定价，根据语义分析，分等定价指的是按照国家对烟叶所制定的等级标准，对不同等级的烟叶制定收购价格。根据技术规范制定的目的、效力和烟叶收购中的实践，分等定价原则中的“等”是指《中华人民共和国国家标准----烤烟》中所规定的烤烟等级、《中华人民共和国国家标准----名晾晒烟》中所规定的名晾晒烟等级。

　　2.烟叶定级行为的行政主体

　　定级是指根据国家制定的标准，对烟农所交售的烟叶进行等级评定。对烟叶的定级法条表述是：“按照国家制定的标准分等……”，分等是对烟叶所进行的等级评定。《烟草专卖法》第十条，《烟草专卖法实施条例》第十八条规定了烟叶收购过程中的定级的行政主体，定级原则和行为规范要求。[27]

　　关于定级的主体：定级的主体是烟草公司和各乡镇烟叶站，烟草公司实行国家烟草专卖局领导统一领导下的垂直管理体制，由国家烟草公司，省、直辖市、自治区烟草公司和州、自治州、市烟草公司及各县烟草公司四级构成，其中省、州、县三级烟草公司的设立按行政区划进行划分。县级烟草公司在各乡镇设立烟叶站，由其负责烟叶的育秧育苗、对烟农进行烟叶种植的技术指导、完成每年的烟叶收购任务等三项职能，并对其工作进行指导监督。由于烟叶站本身不是烟草公司系统内的一级设置，而是地方烟草公司的派出机构，其行为并不以自己的名义作出（通常是某县烟草公司某乡镇烟叶站），而应视为是设立机关县烟草公司的行为。

　　烟草公司的定级行为不是单纯市场交易中的商品交验行为，而是从属于烟草专卖制度并服务于专卖目的的行为；烟草公司的人事、管理从属于国家行政系统，其定级行为具有明显的单方意志性、权威性、强制性等公权力特征，其权力行使来源于国家立法对行业管制的许可与管制机构的特别确认，其在因这一行为所产生的关系中具有行政主体资格。




【作者简介】
赵义宏，云南省西双版纳州勐腊县人民法院。


【注释】
[1]《2011年中国控制吸烟报告》，中国疾病预防控制中心控烟办公室，//www.notc.org.cn/zyzx/kybg/201111/t20111116_54764.htm，2012年2月19日访
[2]WHO《烟草控制框架公约》对案及对中国烟草影响对策研究课题组，《关于履行《烟草控制框架公约》对中国烟草经济影响的利弊分析研究报告》。
[3]【美】诺内特，塞尔兹尼克著，《转变中的法律与社会》：张志铭译，中国政法大学出版社1994年4月第1版，第91页。
[4]“烟叶收购计划由县级以上地方人民政府计划部门根据国务院计划部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更。烟草公司或者其委托单位应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同。烟叶收购合同应当约定烟叶种植面积。烟叶收购价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门按照分等定价的原则制定，”引自《烟草专卖法》，第九条。
[5]“烟草专卖专营是一种垄断，但这种垄断不是一般意义的垄断，不是行业性、部门性或地区性的垄断，而是国家垄断、法定垄断，其本质是代表着国家和人民群众的利益。在25年前的改革开放初期，当国务院决定实行烟草专营时，就明确其目的是”改善市场卷烟供应，增加国家财政收入“。15年前，全国人大常委会审议通过的《烟草专卖法》，立法宗旨非常明确，开宗明义第一条就指出”为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法“。可见，这样一种垄断，是为民为国并在我国经济发展的现阶段是十分必要的。”《北京烟草局局长、党组书记：辨证看待我国的烟草专卖制度》，人民网，//theory.people.com.cn/GB/41038/4721379.html，2008年10月21日访问；
“1、通过国家垄断来限制烟草对人体的伤害。烟草是一种嗜好品，对人有成瘾作用，其中的有害物质对人自身也会产生害处。只有国家垄断才能有效地利用强大的行政机制，来控制烟草产量，提高烟草质量，降低有害物质，以利于人民大众的身心健康； 2、通过国家垄断来维护国家自身的利益。国家对烟草课以重税来达到寓禁于征的目的。烟草税是国家的重要收入来源之一，无论对国家财政还是地方财政，烟草税都具有重要的意义。在我国财政实力尚不强大的今天，烟草税收对国家经济发展有着举足轻重的影响。倘若放弃垄断，这根经济支柱将受到重创，带来的不良后果也是连锁性的；3、通过国家垄断来提高民族工商业的抗衡能力。中国加入WTO，也就是加入了世界经济大循环之中，对于烟草业来讲，外来经济入侵已为时不远。我国虽然是世界第一烟草大国，但烟草业大而不强是不争的事实，尤其是今年2月27日，世界首个反吸烟条约《烟草控制框架公约》正式生效。按照公约的各项条款，中国烟草业将面临重大变革，没有国家垄断的力量，国内烟草工商业根本没有能力抵御外来入侵。没有国家垄断来提高民族工商业抗衡能力，损害最大的不是行业本身，而是国家这个经营主体。综上所述，国家对烟草垄断经营的本质就是为了维护国家利益和消费者利益。《烟草垄断经营的本质》，中国烟草网，//www.fjtic.com.cn/shiye/text/2005/10/8529.htm，2008年10月19日访问。
[6]如张玉峰、王秀英《简论行政垄断的法律规制》，载《中国市场。学术论从》2008年第3期；闫晓阳：《论《反垄断法》对行政垄断的法律规制》，载《大众科技》2007年第7期； 李慎秋《试论行政垄断的法律规制》，引自中国民商法律网， //www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=30949,2008年10月21日访问；史际春： 《论社会主义市场竞争法制的进一步完善》， 载于《首都师范大学学报：社科版》2004
年第2期 ;史际春《反垄断法与我国法治的进步、完善》，引于北大法律信息网，//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=38514，2008年10月21日访问；盛杰民、叶卫平：《反垄断法价值理论的重构—— 以竞争价值为视角》，载于《现代法学》2005年第1期；盛杰民：《论我国反垄断法的调整范围》，引于北大法律信息网，//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=29839,2008年10月22日访问。
[7]如钟瑞友认为：”行政垄断的根本原因是行政权的滥用“，并作为一种立法设想提出”确立确认市场主体资格的行政行为程序化规则“，钟瑞友：《中国行政垄断基本问题研究》，北京大学法学院99级硕士研究生学位论文，索引号B99020。
[8]唐韵：《浅析行政垄断的法律规制》，载《商场现代化》2007年第2期。
[9]王锡锌：《市场经济与行政程序法制度—对我国市场经济法律体系之构建的另一种思考》，载《法商研究》，1995年第5期。
[10]陈燕、孙屹峰：《经济统治中的行政权控制-兼从功能角度分析经济法与行政法的关系》，载《行政法学研究》，2003年第1期。
[11]叶必丰著，《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社，2002年9月第1版，第44页。
[12]姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年1月第3版，第176页。
[13]罗豪才主编，《行政法学》，北京大学出版社，1996年第1版第106页。
[14]如台湾学者林纪东认为行政行为系以行政权之公的意思表示或其心理表示为其主要构成要素，《中国行政法总论》；大陆学者中叶必丰认为行政行为是具有行政权能的组织运用行政权，针对行政相对人所做的，能产生行政法上法律效果的行为，须具备行政权能的存在，行政权的实际运用，法律效果的存在以及表示行为的存在， 《行政行为效力研究》；应松年认为行政行为是指国家行政机关依法实施管理，直接或间接产生法律效力的行为， 《行政程序法立法研究》；马生安认为行政主体、行政权能、法律效果是行政行为的三要件， 《行政行为研究-宪政下的行政行为基本理论》；章剑生认为行政行为是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人或物作出的，可形成个别性法上权利义务关系的单方行为， 《现代行政程序法基本理论 》，方世荣、石佑启认为行政行为的主体必须具有行政权能，本质必须是行政权的实际运用，内容是能产生法律效果的行为，在外观上具有使行为主体的内在意思表示出来的一定存在形式，《行政法与行政诉讼法》。
[15]国家烟草专卖局专卖管理司综合处职能包括：负责对国家局派驻各地烟草专卖管理机构进行管理和业务指导；……组织、指导和协调省级烟草专卖管理部门对上述机构的监督检访问；负责对省级烟草专卖管理部门负责人的任免调动提出建议；根据国家局教育培训工作的统一规划，组织烟草系统专卖管理人员培训工作。中国烟草网站，//www.tobacco.gov.cn/html/35/3502/350202/640631_n.html ，2009年2月21日访问；中国烟叶公司在国家烟草专卖局网站上公布的工作职责是1.组织、指导、协调、管理全国烟叶工作；2.研究提出并组织实施现代烟草农业的政策和发展规划；参与拟订烟叶种植、收购、储备、调拨和进口计划；参与拟订烟叶收购、调拨价格及打叶复烤加工费用标准；3.指导全国烟叶生产、收购和加工工作；参与拟订烟叶国家标准、生产技术标准和打叶复烤技术标准；核准烟叶收购基准样品，参与审定烟草新品种；组织全国烟叶购销交易；4.拟订并组织实施烟叶生产基础设施建设总体规划、计划；指导烟叶基层建设和打叶复烤企业管理；参与拟订打叶复烤企业技术改造规划；参与组织烟叶信息化工作。
[16]《中华人民共和国烟草专卖法》，第一条。
[17]”行政相对人是指在行政法律关系中，受行政行为管理的公民、法人、组织“，引自章剑生著，《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社，1994年2月第1版，第50页。
[18]关于烟草公司和专卖局立法的效力位阶问题参见李志华：《烟草业立法执法实践问题探讨》，北京大学法学院图书馆馆藏法律硕士论文，2002年。该文认为在烟草业立法时，由于烟草公司和专卖局隶属于国家经贸委，因此烟草公司和专卖局的行业规范文件不能被视为是政府规章，而应该被归为是受委托行政机关所制定的行政规范性文件。2008年国家大部制进一步改革后，国家发改委成为经济活动调控的主管部门，同时烟草公司转归工业与信息化部，因此可以认为该文的这一论点现在仍然成立。
[19] 章剑生著，《现代行政法基本理论》，法律出版社，2008年10月第1版，第68页。
[20]”实践中一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况“，引自沈岿：《重构行政主体范式的一个努力》，转引自北大法宝，//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335573688，2009年1月20日访问。
[21]如”行政主体恰当的定位就是公法的执行机关“， 引自左明：读行政主体的再思考有感，转引自北大法宝，//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335576559，行政主体指行使公共权力的法律人格”，引自李昕：《现代行政主体多元化的理论分析》，转引自北大法宝，//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335582571；“针对行政主体概念中负有职责，以自已名义行使职权，能够独立承担责任这三要素之间的张力，建议以权责一致为一般解释规则；以责、权、名为冲突协调规则”，引自李昕：《现代行政主体多元化的理论分析》，转引自北大法宝，//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335582571；“能以自己的名义对行政管理相对一方行使行政权，并能独立地对行政管理相对一方承担因此而产生的法律责任的组织”，引自沈岿：《重构行政主体范式的一个尝试》，转引自北大法宝，//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335571654；“在现代社会，政府不是唯一的公共体。”公共产品“除了可由政府提供外，还可由其他公共体—社会自治组织（如行业协会、公共事业、组织、社会团体、基层群众性自治组织等）提供”，引自姜明安：《行政国家与行政权的控制与转化》，转引自北大法律网—法学在线，//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=27899&Type=mod；
“行政主体是行使行政职权的组织及其个人；并且在此基础上将行政主体划分为名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体”，引自杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，转引自北大法律信息网，//journal.chinalawinfo.com/Article_Info.asp?Id=23764；“行政主体应定义为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权不仅包括传统的行政职权， 还包括公共管理性质的行政职权，行政主体可分为国家、地方团体、其他公法人”，引自张伟：《行政主体研究》，转引自论文天下网，//www.lunwentianxia.com/product.free.1248312.3/，以上均于2009年1月20日访问。
[22]杨解君著，《走向法治的缺失言说—法理、宪法与行政法的诊察》，北京大学出版社，2005年1月第1版，1-5页。
[23]1999年3月15日第九届二次人大会议通过的宪法修正案第五条增加了第一款，其内容为：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
[24]2001年专家统计，中国金融、邮电、交通、电力、石油等部门造成社会净福利损失91816亿元，产生垄断租金达2930亿元，参见胡甲庆著，《反垄断法的经济逻辑》，厦门大学出版社2007年1月第1版，304页。
[25]韩春晖：《我国行政主体的内在结构及其协调--以权、名、责的关系》，载于《行政法学研究》，2008年第2期。
[26]如2008年3月国家发展改革委员会即与国家烟草专卖局联合发文《关于调整烤烟收购价格的通知》。
[27]“烟叶由烟草公司或者其委托单位按照国家规定的收购标准、价格统一收购，其他单位和个人不得收购。烟草公司及其委托单位对烟叶种植者按照烟叶收购合同约定的种植面积生产的烟叶，应当按照国家规定的标准分等定价，全部收购，不得压级压价，并妥善处理收购烟叶发生的纠纷”，引自《烟草专卖法》，第十条；“烟叶由烟草公司或其委托单位依法统一收购。烟草公司或其委托单位根据需要，可以在国家下达烟叶收购计划的地区设立烟叶收购站（点）收购烟叶。设立烟叶收购站（点），应当经省级烟草专卖行政主管部门批准。未经批准，任何单位和个人不得收购烟叶。”引自《中华人民共和国烟草专卖管理法实施条例》，第十八条。