论诉讼监督

【出处】《国家检察官学院学报》2011年第5期
【摘要】近年来，加强诉讼监督已成为党中央和广大人民群众的共同期盼。特别是在社会主义法制体系形成后，加强诉讼监督、保障和促进“有法必依、执法必严、违法必究”，已成为新时期法治建设的重要环节。诉讼监督有其特性、功能、原则、方式和效力，诉讼监督的若干问题应该予以理论上的辨析。加强和改进诉讼监督，需完善法律制度，突出监督重点，改进监督措施，健全监督机制。
【关键词】诉讼监督；加强和改进；诉讼规律；司法公正
【写作年份】2011年


【正文】

改革开放以来，我国有关执法、司法机关[1]在惩治犯罪、解决纠纷、维护国家安全和社会和谐稳定，维护国家法制统一、尊严和权威，保障改革开放顺利进行和经济社会快速发展等方面，作出了巨大的贡献。与此同时，诉讼中执法不严、司法不公、知法犯法情况也较为突出，严重损害了有关执法、司法机关的形象和公信力，对此，党和政府高度关注，人民群众反映强烈，迫切要求加强对诉讼的监督。为此，胡锦涛总书记于2008年2月19日在与全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上指出，要“进一步规范司法行为，完善对司法权行使的监督机制，加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题”。同年10月，第十一届全国人大常委会第五次会议专门听取了高检院《关于加强刑事审判法律监督工作维护司法公正情况的报告》；同年底启动的第二轮司法体制和工作机制改革，把强化诉讼监督作为一个重点；尔后，全国有29个省级人大常委会相继通过了《加强人民检察院诉讼监督的决议》。特别是在社会主义法律体系形成后，强化诉讼监督，保障和促进“有法必依、执法必严、违法必究”，已成为新时期法治建设的重要环节。在这样的大背景下，研究诉讼监督，无疑具有重要意义。

一、诉讼监督概述

（一）诉讼监督的特性

诉讼监督即对诉讼活动的法律监督，是指人民检察院对有关执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误进行监督纠正[2]，以维护司法公正和国家法律在诉讼中统一正确实施的一系列诉讼活动的总称。[3]据此，诉讼监督的主体是人民检察院；诉讼监督的范围包括刑事诉讼监督、民事审判监督和行政诉讼监督，其中刑事诉讼监督又包括立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督；[4]诉讼监督的对象是有关执法、司法机关及其人员在行使侦查、审判、刑罚执行和监管权力中的违法和错误；诉讼监督的途径和方式是运用法律赋予的措施查明违法和错误，启动纠正程序；诉讼监督的目的是维护司法公正和国家法律的统一正确实施。诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，是我国司法制度、检察制度的重要特色，是检察机关法律监督性质的重要体现。它具有以下特性：

国家性。我国宪法规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该规定明确界定了检察机关的国家属性。根据该规定，即使是在地方的人民检察院和派出人民检察院，也都是国家的人民检察院，而非地方的或某一区域、行业的人民检察院，它们行使权力所代表的都是国家的意志，而非地方、团体或部门的意志。虽然，宪法规定地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，并报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着地方人民检察院就是地方的人民检察院，其行使职权所代表的就是地方的利益和意志。显然，作为检察机关职能重要组成部分的诉讼监督，也具有国家的属性，其权力属于国家的权力，其所代表的是国家的利益和意志。

中立性。这是由检察机关法律监督性质和诉讼监督的特点决定的。检察机关进行诉讼监督以执法、司法机关及其人员具有违法或错误为依据，而不论监督的结果是有利或有害于诉讼中的哪一方。在刑事诉讼中，尽管检察机关同时行使追诉职能，但在诉讼监督时应当超越于控方立场，不能以执法、司法机关及其人员的行为是否有利于追诉作为是否进行诉讼监督的依据。在民事、行政诉讼监督中，检察机关也是站在中立的立场，既不代表原告方，也不代表被告方。检察机关抗诉的结果可能使一方当事人受益而另一方当事人利益受损，但这仅是将被法院不公正裁判颠倒了的权利义务关系重新颠倒过来，正说明了检察机关秉持的是客观中立的立场。因此，中立性是诉讼监督的特性，检察机关只有坚持中立性，对诉讼各方包括刑事诉讼中的控方不偏不倚，才能保证诉讼监督的公正。

救济性。救济是权利的重要保障，“无救济即无权利”。诉讼监督并非诉讼中的必经程序，只有当有关机关及其人员在诉讼中出现违法或者错误，从而对有关诉讼参与人的合法权益或国家和社会公共利益造成损害时，诉讼监督才有用武之地。通过诉讼监督，实现对违法或错误的纠正和对私权或公益的补偿或修复。因此，有关执法、司法机关及其人员在诉讼中存在违法或错误是诉讼监督的前提，纠正公权力运行中的违法或错误，实现对私权或公益的补偿或修复是诉讼监督的结果。故救济性是诉讼监督的重要特性之一。

程序性。诉讼监督的效力主要表现为启动纠正侦查、审判、刑罚执行等机关违法或错误的程序，而并不对违法或错误直接作出实体性的纠正和处理。检察机关启动纠正程序后，作为监督对象的有管辖权的机关必须高度重视，及时调查和处理自身的违法和错误，并向检察机关书面反馈处理结果；如对检察机关的监督意见持有异议，则可提出复议、复核；对其中的抗诉，接受抗诉的法院在程序上必须重新审理，但在实体上是否改判及如何改判，则由其依法独立作出决定。因此，诉讼监督的效力主要是程序性的而非实体性的。诉讼监督的这一特性，适应了权力制衡的科学要求，它既让检察机关监督有关机关在诉讼中权力的行使，又使诉讼监督权与被监督机关的执法、司法权相互牵制并保持均衡，以防止诉讼监督一权独大。

（二）诉讼监督的功能

纠正违法、错误。这是诉讼监督最直接的首要的功能，也是诉讼监督其他功能得以产生的基础和前提。纠正违法，是指纠正有关机关及其人员在立案、侦查、审判、刑罚执行及其监管等诉讼活动中的违法行为，如贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿，以及侦查中的刑讯逼供、非法搜查，审判中的不该公开审理的公开审理，刑罚执行中的体罚虐待等等；纠正错误，是指纠正有关机关在诉讼中适用法律的错误或作出决定的错误，如该立案的不立案、不该立案的乱立案；错误裁判；错误保外就医、监外执行等等。上述的“违法”侧重于行使权力的程序和行为，“错误”侧重于行使权力作出的决定和结果，但二者有时存在重叠或交叉，例如错误裁判是“错误”，如果该错误裁判是由于审判人员贪赃枉法或者违反证据采信的法律规定所造成，则又包含了违法。因此，在“错误”中往往包含着“违法”，“违法”又往往造成“错误”。检察机关通过纠正违法和错误，进行司法救济。

促进司法公正。公正是司法的首要价值和最高追求。司法公正包括实体公正和程序公正，其中实体公正是司法活动追求的根本目标；程序公正既是实现实体公正的保障，又具有其独立价值。司法人员在诉讼中的任何违法和错误，都会对司法公正造成不同程度的损害。诉讼监督通过纠正违法和错误，使个案中的司法公正得到维护；同时，诉讼监督这种机制的存在，还有利于促进司法人员恪尽职守、清廉自持、严格执法、谨慎用权，防止出现违法和错误，这又从宏观层面上促进了司法公正的实现。

保障合法权益。诉讼中的公权力都以国家强制力为后盾，稍有不慎或越界就会对公民权利造成损害。司法活动不仅要查明案件事实，对案件实体作出客观公正的认定和处理，而且要保障各诉讼参与人依法享有的诉讼权利。执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误，不是对有关诉讼参与人的合法权益造成损害，就是对国家或社会公益造成损害。诉讼监督通过对诉讼中违法和错误的纠正，保障了诉讼参与人的权益或者国家、社会公益。

维护国家法制。执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误，都会不同程度地影响国家法律的统一正确实施，损害国家法制的尊严、权威和在人民群众中的形象。诉讼监督通过纠正违法和错误，维护了国家法制的统一正确实施。同时，诉讼监督这种以国家公权力为行使主体的司法救济渠道，其力度和效果都优于公民个人的私力救济。这种公力救济渠道的存在，有利于公民在遇到司法不公时增强讨回公道的信心，并进而增强对司法乃至国家法治的信心，从而有利于维护国家法制的尊严和权威。

（三）诉讼监督的原则

依法、客观、公正原则。“依法”就是严格依照法律规定的范围、方式和程序进行诉讼监督，而不能超越法律的规定，更不能离开法律、自行其事。“客观”就是认真履行检察官客观性义务，秉持中立立场，不偏不倚地进行诉讼监督，客观全面地收集、固定对监督对象利或不利的各种证据，在对监督对象进行监督的同时注意维护其合法权益。“公正”就是公平正直、没有偏私。因为诉讼监督的目的是纠正诉讼中的不公，实现司法公正，如果以不公正去监督不公正，所带来的只能是更大的不公正。

遵循诉讼规律原则。诉讼监督的场域是诉讼，它是对国家公权力在诉讼中的不当行使所进行的监督，因而必须遵循诉讼规律，如维护控辩平等（民事、行政诉讼则当事人平等）、法官居中裁判的三角形诉讼构造；秉持中立立场，恪尽客观性义务；赋予监督对象抗辩机会；等等。同时，诉讼监督的具体对象是侦查、审判、监管等活动，故还要遵循侦查、审判、监管等规律，如侦查活动的原则之一是及时，检察机关在侦查监督时必须遵循该规律，决不能影响侦查活动的及时开展；法官是庭审活动的主持者和指挥者，检察机关在审判监督中必须尊重其在庭审中的崇高地位和权威；法院正确的裁判具有既判力和权威性，检察机关在审判监督中必须把维护司法公正与维护审判权威有机地统一起来，依法准确地行使审判监督权；等等。只有遵循而不是违反甚至破坏诉讼规律，诉讼监督才能成为诉讼中积极的因子，发挥其最大效益，并与其他的诉讼主体共同实现诉讼的目的。

坚决、准确、及时、有效原则。诉讼监督的对象是诉讼中的有关执法、司法机关及其人员，他们握有权柄、精通法律，具有丰富的经验、较高的智能和很强的抗监督能力，因而监督必须“坚决”。要有坚强的决心、坚决的态度、坚韧不拔的毅力、敢于碰硬的勇气和刚正不阿的精神。诉讼监督不仅关系到对监督对象执法、司法行为的评价，关系到他们的声誉和形象，而且关系到司法公信力。一旦质量不高，监督得不准，就会错伤无辜，损害其声誉和公信力，因此必须坚持“准确”，做到“准”字当头，质量第一，慎重行事，使监督的案件经得起质疑、经得起辩驳、经得起历史的检验。效率是诉讼的重要价值，也是公正的重要保障，“迟到的正义非正义”。如果效率不高，不及时，诉讼中违法或错误所产生的消极影响就会扩大，证明违法或错误的某些证据就会毁损灭失，监督的难度就会增大，监督的效果就会受到影响，因此监督必须坚持“及时”，一旦发现违法或者错误，就及时启动监督程序。诉讼监督最终都要通过效果来衡量，有头无尾、没有效果的监督是没有意义的，因此，诉讼监督必须“有效”，不仅要重视监督程序的启动，更要叮住不放，监督到底，务使诉讼中的违法和错误得到纠正，职务犯罪得到查处。同时，要把诉讼监督工作放到大局中去谋划和推进，把诉讼监督的个案放到大局中去把握和权衡，从而使诉讼监督不仅取得好的法律效果，而且取得好的社会效果和政治效果。上述坚决、准确、及时、有效四个方面，坚决是前提，准确是核心，及时是保证，有效是落脚点，四者相辅相成，不可或缺，必须把它们统一起来加以把握，防止顾此失彼。

全面监督与有限监督相统一原则。根据刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法总则的规定，检察机关对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的监督是全面的监督，没有也不应该有检察监督不能涉及的禁区。另一方面，三大诉讼法虽然在总则中对诉讼监督的范围作了宽泛的原则性的规定，但在分则中在不少方面却未作出具体的规定。同时，法律规定了诉讼当事人对违法、错误的监督机制；执法、司法机关对自身的违法、错误也有纠错机制。法律规定检察机关进行诉讼监督主要起补充作用，而不是要削弱甚至代替诉讼当事人的监督机制和执法司法机关自身的纠错机制，更不是要检察机关对三大诉讼活动进行全覆盖、无遗漏、“都管起来”的监督。以侦查监督为例，侦查活动具有面广、线长、隐蔽、保密、动态、灵活、全天候等特点，要检察机关进行全覆盖、无遗漏、跟班作业式的监督是不可能的，有限的司法资源也是难以承载的。因此，诉讼监督又具有有限性，是有限的监督。必须把全面监督和有限监督统一起来加以理解和把握，只讲全面监督而不讲有限监督不利于监督工作突出重点，不利于充分发挥当事人监督和执法司法机关自身纠错机制的作用，也难以使有限的监督资源发挥最大的效益；只讲有限监督而不讲全面监督则不利于开阔监督的视野，在诉讼法总则授权的范围内根据形势发展和群众呼声拓展监督范围、调整监督重点、完善监督制度，从而实现诉讼监督工作的与时俱进。

监督与支持相统一原则。诉讼监督主体与监督对象在诉讼活动中虽然分工不同，但根本目标一致，都在各自职权范围内严格执行法律，对所涉案件作出正确处理，为实现诉讼职能，维护社会和谐稳定和公平正义服务；同时，检察机关进行诉讼监督，目的是通过督促有关机关纠正有关违法和错误，维护其形象、声誉和公信力，督促和支持其依法更好地行使职权，从而确保法律得到正确实施，法制的统一、尊严和权威得到维护。因此，监督是手段和途径，支持是目的，是出发点和归宿，监督为了支持，监督就是支持。必须把监督与支持统一起来加以理解和把握，从支持的愿望出发进行监督，从监督入手来实现支持。既要防止只讲监督而不讲支持，把监督演化为相互对立和扯皮；又要防止只讲支持而不讲监督，放弃原则和职守。

上述五项原则，第一、二项原则侧重于规范诉讼监督的遵循；第三项原则侧重于规范诉讼监督的具体要求；第四项原则侧重于规范诉讼监督的范围；第五项原则侧重于规范与监督对象之间的关系。五项原则相辅相成，共同构成诉讼监督原则不可分割的整体。

（四）诉讼监督的方式与效力

诉讼监督方式，是指检察机关发现有关机关及人员在诉讼存在违法或错误后，启动监督纠正程序的方式，而不是指对涉嫌违法的进行调查、介入侦查（含参加侦查机关对重大案件的讨论）、检察长列席法院审判委员会会议、驻监狱、看守所检察、执行死刑临场监督等监督的途径和手段。根据有关法律规定和司法实践，诉讼监督主要有以下四种方式：

第一，对职务犯罪实施侦查。这是检察机关在诉讼监督中发现司法人员在诉讼中有涉嫌贪污贿赂、刑讯逼供、滥用职权、徇私枉法、虐待被监管人等职务犯罪行为时所采取的监督方式。此种监督方式是诉讼监督诸种方式中最严厉的一种方式，它有权依法对监督对象进行调查和采取必要的强制措施。它来源于法律赋予检察机关的职务犯罪侦查权，是职务犯罪侦查的重要组成部分，当把它用于对诉讼中的职务犯罪实施侦查时，又成了诉讼监督的一种方式。

第二，纠正违法通知或意见。这是检察机关查明有关机关及其人员在诉讼中存在违法行为时所采取的监督方式，当这种方式以书面表达时，就是《纠正违法通知书》或《纠正违法意见书》。这里需要一提的是，刑事诉讼法对侦查活动中的违法行为和审判活动中的违法行为规定了不同的监督用语：前一种是“通知公安机关予以纠正”，后一种是“有权提出纠正意见”，简言之，前一种用“通知”，后一种用“意见”。这究竟是立法者的疏忽还是深思熟虑的结果，存在不同的认识。一种意见认为，无论侦查中的违法还是审判中的违法，其性质都属于违法，应使用同一种监督文书，故法律表述上的区别系立法者疏忽；另一种意见认为，“通知”与“意见”在约束力上似乎存在一定的区别，对侦查活动中的违法与审判活动中的违法使用不同的监督用语，体现了法律对审判监督的慎重和对审判权威的维护。笔者倾向于后一种观点。

第三，纠正错误通知或意见。这是检察机关查明有关机关及其人员在诉讼中作出的程序或实体的决定存在错误时所采取的监督方式，如对应当立案而不立案的发“立案通知书”，对不应当立案而违法立案的发“撤销案件通知书”；对侦查机关遗漏提请批捕、移送起诉的分别发“应当逮捕犯罪嫌疑人意见书”、“补充移送起诉通知书”；对法院确有错误的裁判提出抗诉或者要求再审的分别发“抗诉书”或“再审意见书”；等等。

第四，检察建议。这是检察机关在诉讼监督中发现有关执法、司法机关在制度、机制、管理等方面存在漏洞，或者执法过程中存在较多的不规范问题，需要提出改进，或者办案人员有违法行为，不适宜继续办理该案，需要加以更换，或者对诉讼中造成违法或错误的责任人需要加以行政、纪律处分等情形，而采用的一种监督方式，如“检察建议书”、“停止执行职务建议书”、“更换办案人建议书”等。这种监督方式在约束力上稍逊于前三种方式。

诉讼监督效力，是指诉讼监督对接受监督单位的约束力。上述四种诉讼监督方式作为检察机关代表国家进行诉讼监督后作出的决定和出具的法律文书，都应当具有法律约束力，这种法律约束力主要体现在以下三个方面：第一，启动纠正程序。被监督机关收到检察机关的上述诉讼监督文书后，必须启动纠正的程序，如对违法或错误启动纠正程序；对抗诉启动二审或再审程序。第二，作出相应处理。接受监督的单位对检察机关的监督意见如不持异议，则应纠正违法或者错误；如持异议，则可向检察机关提出复议、复核，检察机关经复议、复核如维持原监督意见，接受监督的单位应当予以纠正。其中对检察机关的抗诉，接受抗诉的法院无论对抗诉的意见是否持有异议，都要进行再一次审理并依法作出判决。第三，回复处理意见。接受监督的单位要在规定时间内将收到诉讼监督法律文书后所作的处理情况回复检察机关；对抗诉，接受抗诉的法院则应在审判后将裁判文书送达提出抗诉的检察机关。

二、对诉讼监督若干问题的理论辨析

对诉讼监督的必要性和合理性，法学界存在一些不同认识，需要加以研究和辨析；也只有从理论上搞清这些问题，诉讼监督才能健康顺利开展。

（一）诉讼监督有无必要

有观点认为，诉讼机制犹如一架精密的仪器，具有自我净化功能，通过诉讼主体和诉讼参与人的相互矛盾运动，就能使违法和错误得到纠正，使案件得到公正处理。例如，如果侦查机关应当立案而不立案或不该立案而乱立案，则案件的被害人或被立案的当事人会提出意见；如果法院裁判有误，公诉机关（或被害人）或刑事被告人、民事当事人会提出抗诉、上诉或申诉；监管人员如果违法监管，被害人或知情人会提出意见。因此，除了内在于诉讼程序的制约机制之外，不需要对诉讼活动实施监督。[5]还有观点认为，我国当前执法不公、司法腐败严重的主要原因是司法不独立，而不是缺乏监督，故改革的方向是推动司法独立，而不是强化诉讼监督，西方法制发达国家检察机关不搞诉讼监督却司法腐败很少就是很好的说明。这种观点虽有一定道理，但有失偏颇。

首先，诉讼机制确能解决诉讼中的一些问题，但难以把问题解决至最低限度。第一，诉讼中的某些违法和错误仅损害国家和社会公益，但不直接损害公民个人利益，公民个人包括诉讼参与人不一定会提出意见；某些违法和错误使当事人或诉讼参与人获得了不应得利益，而该情况又不为其他人知情，故他人难以提出意见。第二，诉讼中的有关执法、司法机关及其人员不一定能做到知错即改。“诉讼机制具有自我净化功能”的观点是建立在所有执法、司法机关及其人员都是道德人、都能知错即改和公正、准确执法的假设之上的。然而，权力制衡理论告诉我们，任何权力都具有扩张性、腐蚀性的特点，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是不易的一条经验，有权的人使用权力一直到遇到界限地方才休止”。[6]在诉讼中，有关机关的擅权和恣意同样不可避免。对诉讼中存在的违法和错误，即使有人提出了不同意见，但由于权力本身的特性，加上有关机关及其人员在思想素质、道德水准、能力水平、利益机制、外部干扰等方面的原因，对存在的违法或错误未必都能知错即改和公正、准确执法，因而需要有一种国家权力对其实施监督，以增强监督的力度和效果。

其次，司法机关依法独立行使职权确是实现司法公正的必要条件，但它并非充分条件。第一，实现司法公正需要多管齐下，综合施策，采取保证司法机关依法独立行使职权、加强对司法人员教育管理、改革司法体制机制、加强监督制约、推进司法民主、提高司法人员待遇等多方面的措施，并非“司法独立”这一条措施；诉讼监督的实践也表明，诉讼中多数的违法和错误，不是由于外部干预的结果，而是由于司法人员自身的因素。第二，司法机关依法独立行使职权与诉讼监督是并行不悖的。在我国，由于封建思想的残余和某些体制、机制不完善，的确存在大量影响司法机关依法独立行使职权的因素，但正是这些因素的大量存在，使得诉讼监督尤为必要，因为诉讼监督机制的存在和正常运行，不仅有利于警示司法人员清廉自守、谨慎用权、减少诉讼中的违法和错误，而且为有关执法、司法机关及其人员提供了一张“挡箭牌”，有利于帮助他们抵制来自权力、人情等方面的干扰。第三，一国司法腐败案件的多少是由多种因素决定的，如经济社会发展阶段、文化传统、国民对法治的信仰、司法人员素质、司法机关依法独立行使职权的外部条件、外部的监督制约机制等等。包括美、英等发达国家在历史上也都经历过腐败严重期，将西方发达国家司法腐败案件少仅归因于“司法独立”是缺乏依据的。

再次，诉讼监督具有独特的优势。诉讼监督比诉讼参与人及其他人（含法人和自然人）的监督[7]具有更多的优势。一是监督的案源更广、内容更准。虽然诉讼参与人及其他人也能对诉讼中的违法和错误进行监督，但他们只能对所知情的违法和错误进行监督，且由于其权利和能力所限，其“知情的违法或错误”的真实性和准确性往往受到诸多局限。而检察机关却不仅可以接受案件当事人的申诉及社会各界的控告、举报，而且可以依职权主动调查发现线索，加上检察机关对线索可以进行调查核实，因而监督的案源更广、内容更准。二是监督力度更大。诉讼监督是公权力对公权力的监督，它代表国家行使，以国家强制力为后盾，自然比诉讼当事人及其他人所进行的私权利对公权力的监督的力度要大得多。三是监督刚性更强。诉讼监督权虽是程序性的权利，但诉讼监督决定一经作出，就具有一定的法律效力，接受监督的机关必须启动纠正程序，对监督意见作出相应处理，并在规定的期限内将处理情况回复检察机关。显然，它比诉讼参与人及其他人的监督更具刚性。四是监督效果更好。检察机关进行诉讼监督并非为了自身的利益，而是为了维护国家法制和司法公正，因而在监督时能够统筹各方关系，兼顾各方利益，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。而诉讼参与人及其他人的监督却大多为了自身利益，其公正性和效果都具有一定局限性。与执法、司法机关自身的监督相比，诉讼监督同样具有优势。因为执法、司法机关有时也会偏私，实践中为了维护自身的“形象”、“声誉”或因与违法、错误存在这样那样的关系，而对违法、错误予以遮掩、庇护的也不少见，使得纠正自身的违法、错误比纠正他人的违法、错误要困难得多。而检察监督却不存在以上缺陷。

最后，世界各国都有对诉讼进行监督、制约的制度和机制。有关执法、司法机关承载着惩恶扬善、区分是非曲直、维护公平正义的职责，寄托着民众最后的希望。执法、司法权行使中的违法和错误，其危害大大甚于私权利行使中的违法和错误，故世界各国都设有对诉讼进行监督、制约的制度和机制。如大陆法系国家的检察机关大多有权指挥、监督警察侦查，监督法官审判，以及指挥、监督刑罚的执行；英美法系和大陆法系国家的检察机关有权介入民事、行政诉讼，对涉及公共利益的案件提起或参与诉讼；英美法系国家通过陪审团对法官的刑事审判权进行分权和制约，即陪审团负责决定是否有罪，法官仅负责量刑；英国通过议会对法院的审判进行监督，该国的上议院有权重审高等法院和上诉法院审理过的任何案件；[8]瑞典、芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英国等近60个国家设立监察专员制度，负责对法院和政府所有官员履行职责、执行法律等情况实施监督，监察专员有权接受公民投诉，有权出席法院和行政机关的任何会议包括秘密会议，查阅他们的会议记录和其他文件，采取一切必要的调查手段进行调查，发现监督对象违反纪律的，有权要求有关部门进行纪律处分，构成犯罪的，有权要求公诉机关起诉或自行起诉；[9]英国根据《警察改革法案》于2004年成立“英国投诉警方独立监督委员会”，负责调查处理所有对警方的投诉，对违法违纪的，有权要求警察机关作出处理；涉嫌犯罪的，有权实施侦查和逮捕，需要追究刑事责任的，提请检察机关向法院起诉；还有一些国家通过设立冤情大使、太平绅士等制度，负责接受并调查处理公民对诉讼中有关机关和人员的投诉，对诉讼中有关机关、人员履行职责情况进行监督。总之，通常的诉讼机制本身并不足以防止司法人员发生违法和错误，为此，世界各国都通过在诉讼中纳入某些本不属于诉讼内部的机制或在诉讼外设立监督制度的办法，对诉讼活动实施监督并对其违法和错误进行救济。正象有的学者所说：“在民主法制的要求下，任何一个现代国家都不会排斥诉讼中的监督，这是诉讼中防止国家权力滥用的最基本手段。”[10]在我国，有别于西方国家的国体、政体更需要有专门机关对诉讼活动进行监督；当前，诉讼中执法不严、司法不公情况比较严重的实际也决定了需要加强诉讼监督。因此，诉讼监督制度应当坚定不移地坚持，并予发展完善。

（二）刑事诉讼监督是否违反诉讼规律和监督机理

有观点认为，在刑事诉讼领域，检察机关既承担职务犯罪侦查、公诉等追诉职能，又承担诉讼监督职能，这两种职能存在着矛盾和冲突：首先，从刑事诉讼构造看，检察官作为公诉人，与被告方处于平等的地位，作为审判监督者，又在法律上取得超越当事人的地位，这就难免改变控辩平衡的格局；同时，检察官既追诉犯罪，又监督法院审判，难免使法官为防止检察机关的监督而产生偏袒控方的心理，从而破坏法官的中立性。其次，从诉讼角色看，检察机关作为追诉者，要主动、积极地进行追诉活动；而作为监督者，则需要尽量保持其超然性和中立性以求社会公正。最后，从诉讼心理看，检察机关作为追诉者，在追求胜诉方面与公安机关是“利益共同体”和“自家人”，这难免使其在对公安机关实施监督时进退两难；在审判过程中，检察官作为追诉者在心理上有主动、积极的倾向性，而作为监督者则应保持中立，超然于控、辩、审三方之上，二者心理上的矛盾难以协调。总之，检察机关集追诉与诉讼监督于一身，一会破坏控辩平等，二会影响法官中立，三是不利于检察官秉持诉讼监督应具有的中立、超然的立场，既不利于侦查监督，也不利于检察官心理的协调，违反了诉讼规律和监督机理，其弊端十分明显。还有观点认为，诉讼监督使检察官“既是运动员，又是裁判员”，成为“法官之上的法官”，“直接导致审判不独立、裁判不终局，从而损害了审判权威”。针对这些诉讼监督权与追诉权矛盾冲突所产生的弊端，一些学者提出了解决方案，方案之一是将检察机关追诉职能和监督职能分离。据此，有的提出取消公诉人在法庭上的当庭监督；有的提出机构上分离，在公诉部门之外另行设立诉讼监督部门，分别执掌公诉与诉讼监督职能。方案之二是釜底抽薪，取消检察机关的法律监督性质和职能，使检察机关成为纯粹的国家公诉机关，因为追诉职能与诉讼监督职能无论怎样分离，都在同一个检察长的领导之下，检察长还是集追诉与监督于一身，其固有的弊端难以防止。故出路只有一条，将诉讼监督职能排除在检察机关之外。而诉讼监督职能来源于检察机关的法律监督性质，故要取消诉讼监督职能就必须取消检察机关的法律监督性质。

对于上述关于诉讼监督“破坏控辩平等”、“使检察官成为法官之上的法官”、“损害审判权威”等观点，笔者曾在《中国检察制度的几个问题》、《检察官客观公正义务及其在中国的完善》、《检察的内涵及其启示》[11]等论文中曾分别作过辨析，认为这些观点有的有一定道理但不全面，有的站不住脚，本文不再重复。在此，笔者主要就检察机关集追诉与诉讼监督于一身是否违反诉讼规律和监督机理的问题作些分析。笔者认为，检察机关集追诉与诉讼监督于一身并不违反诉讼规律和监督机理。追诉与诉讼监督既有矛盾、冲突的一面，更有协调一致的一面。笔者并不否认追诉与诉讼监督之间存在一定的矛盾和冲突，但它们间协调一致的一面也是明显的：第一，公诉是以站在中立的立场上作出客观判断为基础的。我们知道，检察机关提起公诉前，首先要对侦查机关移送起诉的案件进行“审查起诉”。检察机关在审查起诉时，形成了以侦查机关为控方、以犯罪嫌疑人与律师为辩方、检察机关居中审查作出决定的小三角形诉讼构造。检察机关通过审阅案卷、讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见以及必要时核实证据，依法客观公正地作出是否起诉的决定。故在审查起诉时，检察官并无先见和偏见，其立场是客观中立的；况且，审查起诉作出的各种决定，都要受有关方面的制约，其中不起诉要受侦查机关和案件被害人的制约，起诉要接受律师的辩驳、法院的裁判，能否“胜诉”不是由检察官说了算。因此，负责公诉的检察官在审查起诉时不可能也没有必要先入为主，违背事实和法律片面地去追诉他人。因此，审查起诉时的中立性与诉讼监督的中立性是完全一致的。第二，公诉同样具有监督的属性。公诉不仅仅指把案件诉之法院和指控犯罪，而是包含了审查起诉、决定起诉或不起诉、出庭支持公诉、抗诉等一系列诉讼活动。它既具有指控犯罪功能，又具有防止警察专横和法官擅断的“双向监督控制”功能。因此，监督是公诉固有的功能和属性。正是由于公诉具有追诉和监督的双重属性，决定了检察机关既有行政权的特征，又有司法权的特征；在诉讼中既是控方，依法指控犯罪，又要超越控方，履行客观性义务，守护国家法制。如果认为公诉仅是指控犯罪而不具有监督属性，那就难以理解刑事诉讼中为什么各国都不由侦查机关直接向法院起诉，而要在侦查和审判之间插入检察机关这个楔子，由检察机关提起诉讼；就难以理解为什么各国检察机关都具有司法属性（有的被明确规定为“司法机关”），都以维护法制为使命（有的被称为“护法机关”）；就难以理解我国清末在移植外国司法制度时，将外文中原意为“告发、检举、指控、公共起诉”的public prosecution翻译为具有监督含义的“检察”。因此，公诉所具有的监督属性与诉讼监督的特性也是完全一致的。第三，公诉要负客观性义务。客观性义务是指检察官在刑事诉讼中应当超越当事人立场，不偏不倚地履行公诉职责，既要指控犯罪，又要维护被告人合法权益，坚持客观公正。它是世界各国特别是大陆法系国家检察官都应履行的义务，并被《联合国关于检察官作用的准则》所确认。在我国，刑事诉讼法、检察官法等法律对检察官客观性义务所体现的精神有充分的规定。[12]因此，公诉所要求的客观公正性与诉讼监督的特性又是完全一致的。

检察机关集追诉与诉讼监督于一身既有弊，也有利。检察机关集追诉与监督于一身之利表现在：第一，有利于落实检察官客观性义务，使追诉更加客观公正。检察官承担诉讼监督职能，需要秉持中立和超然的立场。显然，检察官秉持这种立场，有利于其在行使追诉职能时超越于控方立场，不偏不倚地履行追诉职责，从而促进客观性义务的落实，使追诉更加公正。第二，有利于公诉人防止和克服片面的控诉倾向，从而更有利于实现控辩平等。控辩平等是指在刑事诉讼中控诉和辩护双方“在形式上保持平等对抗的格局”，以防止控方过于强大而对辩方合法权益造成损害，从而实现诉讼的客观公正。公诉人同时身负诉讼监督职能，有利于其超越控方立场，防止和克服片面的控诉倾向，站在客观公正的立场上正确履行公诉职责，全面关注对被告人有利和不利的各种情况，既依法指控犯罪，又依法维护被告人的合法权益，做到有犯罪就追诉，有违法就纠正，有合法就保护，从而有利于控辩平等的实现，试想，检察机关是作为单纯的控诉机关有利于实现控辩平等呢，还是同时身负诉讼监督职责更有利于实现控辩平等呢，我想答案是不言而喻的。第三，有利于节约司法资源，增强诉讼监督效果。诉讼监督职能只有由参与诉讼的机关承担，才能节约司法资源，增强监督效果。因为如由诉讼之外的机构承担，必然存在信息不对称、对诉讼中的违法和错误无从发现的问题。检察机关身兼追诉、监督二任，一方面，通过审查批捕和审查起诉可以发现侦查机关在侦查中的某些违法和错误，通过出庭支持公诉和审查裁判文书可以发现审判机关在审判中的某些违法和错误，从而促进诉讼监督工作的开展；另一方面，检察机关通过诉讼监督，可以发现并进而查处隐藏在司法不公背后的司法人员职务犯罪，从而促进追诉工作的开展，维护司法公正。正象周永康同志所说：“只有认真查处职务犯罪特别是执法不严、司法不公背后的职务犯罪，才能使法律监督由软变硬，也才能教育、警示国家机关工作人员廉洁自律、不犯错误”[13]。因此，检察机关身兼追诉、监督二任，是符合权力配置规律的制度设计，它能使追诉和诉讼监督互促共进，既有利于节约司法资源，又有利于增强监督实效。

只要正确理解法律规定，依法履行职能，检察机关集追诉与诉讼监督于一身之弊就能转化为利。其措施是：第一，真正将检察机关定位于法律监督机关，而不是定位于公诉机关甚至指控犯罪机关。追诉与诉讼监督集于一身之所以有人认为是弊，有人却认为是利，最根本的是对检察机关的定位不同：如将检察机关定位于公诉，且对公诉又未能揭示其深刻的内涵，而仅简单化地理解为“指控犯罪”，那么，检察机关就应以公诉甚至指控犯罪来统领各项职能包括诉讼监督职能，各项职能的行使就应以追诉犯罪为最高目标，如果发生矛盾，就应服从并服务于追诉犯罪，有关机关和人员在诉讼中的行为如有不利于实现追诉犯罪这一最高目标的，检察机关就对其实施监督。这样，追诉犯罪与具有中立、客观、公正等品质的监督的矛盾和冲突就会凸显出来，监督就有可能成为服务于追诉犯罪的工具和利器，并进而可能成为一种“恶”。与此相反，如果将检察机关定位于法律监督机关，那检察机关就应以法律监督来统领所有职能，所有职能都应统一于法律监督，所有职能的行使如果与法律监督发生矛盾，就应服从并服务于法律监督。在履行追诉与诉讼监督职能时，检察机关就应受法律监督属性的规制和约束，既依法追诉犯罪，又切实保障人权，从而保证国家法律的统一正确实施；与此同时，凡有关机关和人员在诉讼中有违反法律、影响国家法律统一正确实施的情况，无论其是否有利于追诉犯罪，检察机关都应依法实施监督。这样，追诉与监督兼容、协调的一面就会显示出来，追诉与监督集于一身就会成为利。需要指出的是，虽然我国宪法早已明确规定检察机关是国家的法律监督机关，但一些人仍习惯于将检察机关定位于公诉机关甚至指控犯罪机关，并以此为坐标来评论、裁剪我国检察机关的法定性质和职能，从而对我国检察制度提出种种质疑和一些似是而非的观点；检察机关也有一些人将自己所在的机关定位于公诉机关甚至指控犯罪机关，因而在实际工作中存在重惩治犯罪、轻保障人权，在公、检、法之间重配合、轻监督制约等情况。因此，坚持和完善中国特色社会主义检察制度，认真贯彻我国宪法和法律关于检察机关是“国家的法律监督机关”的定位，既是使追诉与监督集于一身趋利避害的关键，也是当务之急。第二，认真落实检察官客观性义务。检察官客观性义务的提出并成为世界各国检察机关共同的规范，体现了各国对检察内涵特别是公诉内涵的全面理解和深刻把握，又与我国检察机关法律监督属性高度契合。它既有助于我国检察机关法律监督属性在具体职能活动中落到实处，又有利于促使追诉职能与诉讼监督职能的兼容和协调，从而使两种职能共存一体之弊消于无形、之利得到彰显。在我国，检察官客观性义务有坚实的制度基础和明确的法律依据，因而应该比其他国家的检察机关理解得更深、贯彻得更好。第三，对某些职能的行使进行有限度地适当地分离。一是职务犯罪侦查职能与立案监督、侦查监督、刑事审判监督、民事审判和行政诉讼监督职能在行使上的分离。侦查监督、公诉和民事行政检察部门如发现司法人员职务犯罪线索，应当移送给职务犯罪侦查部门侦查。二是公诉职能与纠正庭审违法职能在行使上的分离。检察官出庭支持公诉时如发现人民法院审理案件违反法定程序，须“由人民检察院在庭审后提出”。

将追诉与诉讼监督集于一身是世界上多数国家特别是大陆法系国家检察机关的共同现象。就以不少人持有异议的刑事审判监督为例，多数国家特别是大陆法系国家都拥有该职能。如法国检察官和检察长可以对轻罪法院、重罪法院的判决和违警罪法院的某些判决提起上诉；最高法院总检察长可以为维护法律之利益，对各种法院作出的已经发生法律效力的判决提出上诉。[14]德国检察机关除了对法院裁判拥有广泛的上诉权外，还有权对诉讼程序中违反刑事诉讼法的情形立即提出更正。[15]日本检察机关可以采取控告、上告、非常上告、再审请求等方式对法院的裁判提出异议，检察长还可以对违反法令的确定裁判提起非常上告。意大利检察机关可以对法庭审理活动提出合适的有关法庭秩序和纪律方面的建议和要求，可以就法律问题针对已经生效的刑事裁决提出变更的请求。[16]英美法系国家基于一事不再理原则，对检察机关的上诉权限制较严，但对审判权也有一定的监督职责。如在美国，对犯有可诉之罪的被告人宣告无罪释放时，总检察长有权对案件的法律问题提请参议院复议。[17]英国总检察长在1988年《刑事起诉法》颁布后，总检察长具有对被告量刑过轻的上诉权。[18]当然，这些国家的刑事审判监督权与我国相比，也存在或大或小的差异，如有的抗诉权较有限；有的对生效裁判的抗诉仅能针对判决中的法律问题提出；有的基于一事不再理原则，仅限于有利于被告的抗诉，或只有在特定情况下才能提起不利于被告人的抗诉；有的不具有对人民法院审理案件中违法情况提出纠正的权力。总的来说，我国检察机关的审判监督权与大陆法系国家大同小异，与英美法系国家则差异较大，但他们都拥有一定的审判监督权是客观事实。正象陈光中先生等著的《中国司法制度的基础理论问题研究》中所说：“检察机关除公诉权外，履行法律监督职能并非我国独有的现象，随着检察制度的发展，检察机关法律监督职能逐渐发展起来，有的国家的检察机关履行法律监督的职能仅限于诉讼领域，有的超出了诉讼领域，对国家机关及其工作人员实施监督。”[19]因此，追诉与诉讼监督共存是多数国家检察机关的共同现象。既然如此，那么，为什么这些国家特别是大陆法系国家不认为法官会因检察机关的审判监督而失去其公正性，而我国的法官就会因检察机关的审判监督而产生“偏袒控方心理”呢？况且，检察机关的审判监督权仅是程序性的权力，检察机关对错误裁判提出抗诉和对审判活动中的违法行为提出纠正意见等，都仅是向法院提出异议而已，法院对抗诉是否认同、如何纠正，全由其依法独立作出决定；对“纠正违法意见”如有异议，也可提出复议、复核。因此，审判监督丝毫不影响法院居中的立场和裁判者的地位，故所谓审判监督“使检察官成为法官之上的法官”的观点也就无从谈起。

（三）民事审判监督是否会破坏民事诉讼构造、侵犯当事人处分权

有观点认为，在民事诉讼中，双方当事人地位平等，法官居中裁判，呈等腰三角形诉讼构造。检察机关对民事审判进行监督，必然有利于一方当事人而不利于另一方当事人，从而破坏正常的诉讼构造。还有观点认为，根据意思自治原则，当事人有权处理自己的民事权利和诉讼权利，检察机关的民事审判监督有侵犯当事人处分权之嫌。

笔者认为，上述观点有加以辨析的必要。民事审判监督不仅不会破坏而且有利于维护民事诉讼构造。如前所说，民事审判监督的对象是人民法院的审判权这种公权力，具体地说，是人民法院不公正的裁判，而非当事人的私权利。在不公正的裁判中，一方当事人的权益被错误地受损，另一方当事人的权益被错误地受益，使得双方当事人平等、法院居中的等腰三角形诉讼构造扭曲、变形。检察机关的民事审判监督表面上似乎帮助一方当事人打官司，但实际上是为了使被错误受损的一方当事权益与被错误受益的他方当事人权益依法恢复到公正状态，使扭曲、变形的诉讼构造恢复为等腰三角形。因此，审判监督只要依法行使，就不仅不会破坏而且有利于维护等腰三角形的民事诉讼构造。民事审判监督也不会侵犯当事人依法享有的处分权。根据意思自治原则，当事人有权处分自己的民事权利和诉讼权利。但是，国家对某些处分权利进行适度干预和限制，是当今世界各国民事诉讼的发展趋势。据此，不少国家赋予检察机关对某些民事案件以起诉权和参诉权。我国民事诉讼法规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己民事权利和诉讼权利”。这里的“在法律规定的范围内”，指的就是当事人处分权要受某些限制，即要以不损害国家和社会公益为限，否则，其处分无效。据此，检察机关应当充分尊重当事人的处分权，只有当事人对生效裁判向检察机关提出申诉，检察机关才能考虑是否介入并实施监督；但如果生效裁判损害了国家或社会利益，或者审判人员审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，则检察机关应当依职权实施监督。因此，只要当事人在法律规定的范围内处分自己的权益，就不会被干预；检察机关只要依法实施审判监督，就不存在侵犯当事人依法享有的处分权的问题。

（四）我国检、警是否要建立一体的关系

有观点认为，为了提高追诉犯罪的效率，加强对侦查权的控制，我国在司法体制改革中应借鉴大陆法系国家的做法，建立“检警一体”的“大控方”追诉体制。实际上，大陆法系国家“检警一体”的体制主要基于以下理念：第一，将检察机关总体上定位于公诉机关；第二，侦查系为公诉作准备，故侦查要服从并服务于公诉；第三，警察在侦查中容易侵害公民权利，“需要一个严格受法律训练及法律控制的法律官来监督控制警察侦查活动的合法性”，[20]即由检察机关主导侦查。联系我国，因司法体制与此有重大区别，故不宜以“检警一体”的“大控方”追诉体制作为改革目标。“警检一体”不符合我国政治体制与司法体制。我国检察机关被定位于法律监督机关而非公诉机关。虽然公诉是检察机关核心的标志性的职能，但该职能的行使要受“法律监督”这一总性质的制约；与此同时，检察机关还担负诉讼监督职能。根据监督的机理，监督者一要保持中立；二要超脱于监督对象，即与其保持一定的距离，又与其没有利害关系；三要避免对监督对象有关情况的先见，以防先入为主而影响监督的公正性。检、警一体在检察机关控制侦查活动方面固然有其优势，但由于检、警在侦查中成为了共同的主体，具有共同的利益，检察机关对侦查的监督就变成了“自己侦查自己监督”，难以做到对侦查机关的中立和超脱，也难以避免对侦查活动的先见，这样，审查批捕、立案监督和侦查监督的公正性和公信力就会大打折扣。与此同时，由于检察机关是侦查的主导者，其对审判进行的监督的合理性也会受到影响。“警检一体”不符合我国检警关系。我国宪法明确规定“人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件中应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律”。“检警一体”显然不符合宪法对检、警关系的规定。将警检关系改为一体制也不符合我国司法体制改革的性质。我国的司法体制改革是“中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展”。宪法关于检察制度和检、警关系的定位，既是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是中国特色社会主义政治制度的重要内容，与我国的国体、政体具有密切的关系。如按“检警一体”的模式进行改革，那检察机关就必然要改变“国家的法律监督机关”的定位，人民代表大会下“一府两院”的权力架构也要随之调整，国家权力的制衡机制也要重新设计，这显然不符合中央确定的司法体制改革是“中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展”的要求。

三、加强和改进诉讼监督的进路

（一）完善法律制度

我国法律对诉讼监督的规定过于原则、粗疏，存在着知情渠道有限、监督范围存在盲区、监督措施不足、监督刚性不够等问题，严重制约了诉讼监督的开展。因此，要加强诉讼监督，首要的就是要完善诉讼监督的法律制度。

拓宽知情渠道。监督的前提是知情，要知情就必须有机会和渠道。法律应当为检察机关了解、掌握有关机关在诉讼中的违法和错误提供必要的渠道。第一，建议规定有关机关应当向检察机关通报诉讼监督所必需的信息。如刑事案件的发案、立案及案件侦查终结后作出处理的情况与数据，强制措施变更的情况，监管改造对象增减的名单与数据，监管场所发生重大事故、事件的信息等等。第二，建议规定检察机关有权提前介入侦查机关对重大案件的侦查活动。检察机关提前介入对重大案件的侦查活动，有利于监督侦查、引导取证、提高侦查的合法性和质量，这已被近三十年的实践所证明。故建议在法律中规定：“人民检察院可以提前介入侦查机关对重大案件的侦查活动，以监督侦查、引导取证”。第三，建议规定检察机关审查批捕时可以讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见。批捕时讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见，有利于核实犯罪事实及口供的真伪，排除非法证据，发现侦查中的违法行为，提高批捕质量，还有利于完善批捕环节的诉讼构造；但现行法律却无此规定。故建议在刑诉法中规定：“人民检察院在审查批捕时可以讯问犯罪嫌疑人，听取律师意见。”

明确监督范围。第一，建议把“不应当立案而违法立案”列入监督范围。现行法律仅规定检察机关有权对“应当立案而不立案”进行监督，而没有规定对“不应当立案而违法立案”的监督。现实中有的侦查机关滥用刑事侦查手段插手民事、经济纠纷，有的办案人员利用立案进行报复陷害、敲诈勒索以及谋取非法利益，严重侵犯了人权，故有必要将其列入诉讼监督的范围。第二，建议规定检察机关可以对某些强制性侦查措施进行事后监督。强制性侦查措施都会对实施对象的权利造成损害，但现行法律仅规定逮捕需经检察机关批准，其他的强制性侦查措施都由侦查机关自行决定，且法律未就侦查机关违法使用强制性侦查措施后当事人如何救济作出规定。为此，建议在法律上规定当事人认为搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施有违法或者错误的，可以向侦查机关投诉；对侦查机关决定不服或者侦查机关在规定的时间内没有答复的，可以向人民检察院投诉；对反映侦查机关及其人员出于徇私舞弊、贪赃枉法、打击报复、利用职权谋取非法利益、违法插手经济纠纷而违法搜查、扣押、冻结的，可直接向检察机关投诉。检察机关接到投诉后认为可能存在违法情形的，可以要求侦查机关说明采取该强制性侦查措施的理由，理由不能成立的，有权通知侦查机关纠正。第三，建议将死刑复核列入监督范围。死刑复核关涉当事人生命，但现行法律没有就死刑复核的法律监督问题作出明确规定。为此，建议在法律上规定：检察机关对死刑二审裁判有异议的，可以经最高人民检察院向最高人民法院提出，供最高人民法院在死刑复核时考虑；最高人民法院对拟不核准死刑和长期不能核准死刑的案件，应当书面征求最高人民检察院意见；最高人民检察院发现最高人民法院核准或者不核准死刑裁定确有错误的，有权提出抗诉。第四，建议把违法调解、违法执行列入监督范围。现行法律虽在总则中规定检察机关有权对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督，但在分则中却仅规定了对法院不公正裁判可以提出抗诉，而对违法调解、违法执行等都没有列入检察监督的范围。鉴于现实中少数地方违法调解、违法执行问题较为突出，有必要将其列入检察监督的范围。

完善监督程序。首先，建议赋予检察机关对监督立案的案件进行催办的权力。针对当前一些侦查机关对立案监督的案件立而不侦、侦而不结的问题，建议规定立案监督的案件立案后过一定期间未侦查终结的，检察机关可以发“立案监督案件催办函”，侦查机关应当及时向检察机关反馈侦查进展情况。其次，建议将减刑、假释、暂予监外执行的事后监督调整为事中监督。刑诉法赋予了检察机关对减刑、假释事后监督的权力，但没有让检察机关介入减刑、假释工作，给监督带来困难。为此，有必要在法律上变事后监督为事中监督：刑罚执行机关拟对罪犯减刑、假释、暂予监外执行的，应当将有关材料送检察机关审查并提出意见，供有权机关在决定时考虑。最后，建议规定抗诉案件原则上由接受抗诉的法院审理。现行刑诉法和民诉法都规定，接受抗诉的人民法院对于事实、证据方面有问题的案件，可以发回（或指令）下级人民法院重新审判（或再审）。而检察机关抗诉的案件，多数是涉及事实或证据的，属于适用法律错误的仅是少数。这就使多数抗诉案件被发回原审法院审理，这不仅不利于错误裁判的纠正，而且影响诉讼效率。故应当缩小发回（或指令）原审法院重新审判的范围，除少数情形（如发现有新的证据，足以推翻原判决、裁定等）可以发回原审法院外，都应由接受抗诉的法院重新审判。

增设监督措施和方式。首先，建议规定“调查违法”的措施。现行刑诉法规定，检察机关发现侦查、审判、刑罚执行中有违法情形，有权通知纠正（或提出纠正意见），但检察机关要认定“违法”，往往需要调查核实，但法律未对检察机关的调查权作出规定。为此，建议法律规定检察机关对诉讼中涉嫌违法的行为有权进行调查，在调查中，有权采取询问有关当事人或知情人，查阅调取或复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料，对受害人进行伤情鉴定等措施。其次，建议规定“建议停止执行职务”、“建议更换办案人”的监督方式。检察机关在诉讼监督中如发现有关机关的人员在办案中涉嫌职务犯罪或确有严重违法行为，不宜由该人员继续执行职务或继续办理某一案件，应当有权建议有关机关对该职务犯罪嫌疑人停止执行职务，对违法行为人正在办的案件更换办案人。最后，建议规定“再审建议”的民事监督方式。现行民诉法对不公正的生效裁判，只规定了“抗诉”这一种监督方式，造成了民事再审的重心上移和省级以上检察院、法院的案件积压。为此，有必要规定对符合抗诉条件的案件中案情较为简单、原裁判错误比较明显的案件，可由同级检察院向作出裁判的法院提出再审建议，以使再审案件适当分流，缓解省级以上检察院、法院案多人少的矛盾。

增强监督刚性。现行法律关于诉讼监督的规定，除抗诉案件有关法院必须重新审理外，其余的大多缺乏刚性，有关机关接到监督意见后可以理睬也可以不理睬。如刑诉法规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”但法律未对人民法院收到检察机关“纠正意见”后应履行的职责作出规定，致使有些监督意见提出后石沉大海，有的被监督对象还以“法律上没有要求我们纠正”、“公权力法无明文规定不得为”等作为其不纠正违法的理由。为此，建议在法律上规定，有关机关接到人民检察院纠正意见后，应当在一定时限内作出纠正，并将纠正情况回复人民检察院；如果对人民检察院的纠正意见有异议，可以提出复议、复核，检察机关经复议、复核后认为原纠正意见正确的，有关机关应当纠正其违法或者错误。

（二）突出监督重点

有关机关及其人员在诉讼中存在的问题，其性质有轻重之分，危害有大小之别。在诉讼中的问题较多而监督资源又十分有限的情况下，检察机关决不能事无大小都去启动监督程序，而必须突出重点。诉讼监督的实践也表明，突出重点是诉讼监督必须坚持的策略原则，也是确保监督质量和效果的重要措施。正象周永康同志所说：“法律监督工作只有突出重点，才能取得事半功倍的效果。”[21]

在三大诉讼监督中，要在继续把刑事诉讼监督作为重点的同时，加强民事审判、行政诉讼监督。长期以来，检察机关将刑事诉讼监督作为诉讼监督的重点，而对民事审判、行政诉讼的监督则较为薄弱。由于民事审判、行政诉讼中的权力制约不如刑事诉讼，基本上由法院一家说了算，人民群众对民事审判、行政诉讼不公正的反映也较为突出，因此，在继续重视和加强对刑事诉讼监督的同时，有必要加强对民事审判、行政诉讼监督，把它摆到更重要的位置，逐步形成“一体两翼”[22]、三大诉讼监督协调发展的诉讼监督格局。在刑事诉讼监督中，要把对侦查环节的监督作为重点。侦查工作所具有的进攻性、强制性、隐蔽性、机动性等特点，决定了侦查环节是刑事诉讼中容易出问题的环节，同时，遏制犯罪高涨的巨大工作压力又容易使少数侦查人员违法违规办案。故必须把对侦查（含检察机关的侦查）环节的监督包括立案监督、侦查监督以及看守所监管活动监督作为重点。

在各项监督中，也都要突出重点。立案监督要重点加强对因徇私而有案不立或违法立案的监督；侦查活动监督要重点加强对刑讯逼供、暴力取证、滥用强制性侦查措施的监督；刑事审判监督要重点加强对有罪判无罪、无罪判有罪、判刑畸轻畸重和死刑审判的监督；刑罚执行和监管活动监督要重点加强对违法减刑、假释、暂予监外执行的监督，暴狱、非正常死亡等重大事故、事件的监督以及长期超期羁押的监督；民事审判、行政诉讼监督要重点加强对审判不公案件中关系国家、社会公益或审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的案件的监督。在监督所针对的行为性质上，要把司法人员职务犯罪和严重违法、错误作为重点。职务犯罪的危害大于一般的违法和错误；同时，身涉职务犯罪的司法人员与诉讼中的违法、错误，是“源”与“流”的关系，如不把身涉职务犯罪的司法人员揭露出来并予查处，该司法人员就会源源不断地制造出诉讼中的违法和错误。因此，要把查处执法不严、司法不公背后的司法人员职务犯罪作为诉讼监督的重中之重。除此之外，由于严重违法和错误的危害大于一般违法和错误，故在对违法和错误的监督中，要突出对严重违法和错误的监督。

（三）强化和改进监督措施

近年来特别是2010年以来，中央和国家有关部门在中央政法委的协调、推动下，在强化诉讼监督方面形成了一批改革成果；全国29个省级人大常委会作出的诉讼监督决议，也都细化了监督的程序、措施以及被监督部门应履行的义务。这为强化诉讼监督既创造了良好条件，又提供了有力措施。因此，在近阶段，强化和改进诉讼监督措施，最根本的就是不折不扣地落实改革的措施和各地人大的决议。

在查处司法人员职务犯罪方面。查处司法人员职务犯罪是诉讼监督的重中之重，故强化诉讼监督措施首先要强化查处司法人员职务犯罪的措施。要以贯彻中央办公厅、国务院办公厅2010年12月转发的中纪委、中政委、中组部、高检院等9单位《关于加大惩治和预防渎职侵权犯罪工作力度的若干意见》和“两高三部”于2010年8月印发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》为契机，深入查处司法人员职务犯罪。一要拓宽案源渠道。除加强人民举报工作、重视新闻媒体报道等外，要建立与纪检监察、行政执法、审计、侦查、审判等部门之间的案件移送制度，特别要注意从严重的执法不严、司法不公中深查背后的职务犯罪。二要善用谋略智慧。司法人员职务犯罪是智能型犯罪，必须以智对智。要加强秘密调查，讲究策略方法，注重以智取胜。三要综合运用各种侦查措施。要综合运用隐蔽的和公开的、强制的和非强制的、技术的和非技术的等各种侦查措施，全面获取各种证据。四要排除阻力干扰。要敢于冲破关系网、保护层，坚决查处伪证、包庇、洗钱等犯罪，使查处职务犯罪工作顺利开展。

在立案和侦查监督方面。一要以贯彻“两院三部”下发的《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》为契机，努力遏制刑讯逼供和暴力取证。检察机关在审查批捕、审查起诉中发现犯罪嫌疑人口供和证人证言是刑讯逼供、暴力取证取得的，要坚决予以排除，并深入查处刑讯逼供、暴力取证的侦查人员。同时，以此促进侦查机关转变侦查模式，改变一些侦查人员重口供获取、轻各种证据的全面收集，重言词证据的收集和固定，轻证明言词证据取得合法性证据的收集和固定等偏向，并推动侦查机关建立健全讯问重大有影响案件全程同步录音录像制度。二要认真落实“四项改革措施”，促进立案和侦查合法。去年以来，高检院会同公安部、国家安全部联合下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定》、《关于侦查活动监督有关问题的规定》、《关于人民检察院对搜查、扣押、冻结等侦查措施进行法律监督的规定》、《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》等四项加强立案和侦查监督的改革措施。该四项改革措施在为立案和侦查监督拓展监督范围、增加知情渠道、丰富监督手段、完善监督程序、增强监督刚性方面都迈出了重要步伐。要认真落实该四项改革措施，开创立案和侦查监督的新局面。三要强化对职务犯罪侦查的监督，提高其公信力。近年来，检察机关对自行侦查的职务犯罪案件实行讯问时全程同步录音录像制度、逮捕职务犯罪嫌疑人报上一级检察院决定制度；深化了人民监督员监督制度改革，人民监督员从原来由本级检察院选任改为由上级检察院统一选任或检察机关以外的组织选任，并把监督的范围扩大到检察机关查办职务犯罪工作中具有终局性决定的环节[23]，完善了监督的程序。还完善了抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制，明确规定抗诉权与职务犯罪侦查权由检察机关内部不同部门行使，防止因同一部门权力过于集中而导致侦查权滥用。上述四项改革措施强化了对职务犯罪侦查的监督，有力地促进了侦查行为的规范、案件质量的提高[24]和侦查公信力的增强，取得了较好的效果。要认真落实该四项改革措施，使之取得更明显的成效。

在刑事审判监督方面。在案件起诉时提出量刑建议、对职务犯罪一审判决实行两级检察院同步审查[25]、对死刑复核实施法律监督以及检察长列席法院审委会会议这四项改革，对于约束法院量刑中的自由裁量权、遏制当前一些地方存在的对职务犯罪裁判轻刑化现象、促进死刑裁判的准确无误和审判委员会决策的客观公正，分别具有重要意义。因此，要认真落实该四项改革措施，推进刑事审判监督取得新成效。同时，在审判监督中，要坚持法律监督机关的定位和中立的立场，坚持依法监督，认真履行客观公正义务，坚决纠正一些地方只重视对有罪判无罪和判刑畸轻的抗诉、不重视对无罪判有罪、判刑畸重的抗诉，为应付案件被害人缠访闹访、为转移矛盾而将不符合抗诉条件的案件乱抗诉，以及把列席审判委员会议当作指控犯罪的继续等错误做法，使审判监督准确和公正。

在刑罚执行和监管活动监督方面。针对看守所发生“躲猫猫”等被监管人员非正常死亡、监外执行罪犯脱管、漏管等问题，2009年以来，高检院会同有关部门下发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》、《关于加强和规范监外执行工作的意见》和《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等改革文件。这几个文件，为相关监督进一步明确了范围、规范了方式、完善了程序、严格了责任。为健全预防和纠正超期羁押的长效工作机制，高检院会同有关部门完善了刑事诉讼各环节的工作衔接机制，健全了羁押期限告知、羁押情况通报、期限届满提示等制度。为加强对减刑、假释、暂予监外执行的监督，探索建立对重大刑事罪犯刑罚变更执行的同步监督制度。今年2月，全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》又明确规定了对判处管制、缓刑、假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社会矫正制度的正式确立。此外，高检院还将完善死刑执行监督制度，以切实保障死刑犯的合法权利，防止错杀以及死刑犯器官利用中出现问题。上述规范性文件、制度和法律规定都为强化刑罚执行和监管活动监督提供了良好的依据、条件和措施，只要不折不扣地贯彻这些文件、规定和措施，就能使该项监督提高到一个新的水平。

在民事审判、行政诉讼监督方面。今年，高检院和高法院会签下发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。这两个改革文件明确了检察机关在监督中可以“调查核实”的权限和范围；规定对不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定违反法律、法规规定的，有权按审判监督程序提出抗议；对“已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的应当提出抗诉”；明确了民事执行监督的范围、方式和程序。与此同时，还规定对当事人在一审裁判后未上诉、待裁判生效后申请检察机关抗诉的，除当事人不上诉有正当理由外，检察机关不予受理。上述改革文件既为民事审判、行政诉讼监督开创新局面创造了制度性条件，又使该项监督更加符合诉讼规律并更加规范。

（四）健全监督机制

健全行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）机制。行政执法与刑事司法的紧密衔接，是有力惩治破坏市场经济秩序等犯罪的必要条件，但由于种种原因，我国“两法”衔接中存在行政执法机关有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题，不仅影响了对有关犯罪的打击，而且损害了法律的严肃性。当前一些地方假冒伪劣、危害食品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源等违法犯罪盛行，与此有重要关系。检察机关要强化诉讼监督，就必须督促并会同有关部门建立、健全“两法”衔接机制。2011年2月，中央办公厅和国务院办公厅转发了国务院法制办、中纪委、高检院等8部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，该《意见》对行政执法机关和公安司法机关各自的法定职责、如何建立衔接机制和衔接工作信息共享平台、如何加强对衔接工作的监督等内容都作出了规定。下一步，检察机关要继续协同有关部门制定实施计划和措施，以使该衔接机制尽快落到实处。

健全与相关部门信息共享和沟通协调机制。要进行诉讼监督就要了解有关机关在诉讼中的相关情况；各部门间遇到矛盾分歧又需要沟通协调，故与相关部门间健全信息共享和沟通协调机制十分必要。要改变诉讼信息“分段切割、部门所有”的状况，对诉讼监督必需的立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动的重要信息，以及检察机关在诉讼监督中应当让有关部门知悉的信息，都要实行互联互通、信息共享。要与诉讼相关部门建立沟通协调机制，采取人、文来往，不定期碰头、联席会议等形式，及时通报诉讼监督中遇到的重要情况和苗头性、倾向性问题，以统一认识，消除分歧，提高司法水平和诉讼监督水平。

健全检察机关内部衔接配合、整体联动机制。检察机关内部多个部门负有诉讼监督职责；同一个案件的诉讼监督有时需要不同等级、地区检察机关共同参与，这就需要在检察机关内部健全衔接配合和整体联动机制，以形成监督合力。为此，要在检察机关内部各部门间建立情况通报、信息共享、线索移送、结案反馈等制度，促进内部衔接配合；还要发挥“检察一体化”的优势，在不同等级、地区检察机关间健全上下联动、左右配合、权责明确、高效运行的诉讼监督机制。特别是侦查重大有影响的职务犯罪案件，必要时要在一定区域内实行办案活动统一指挥、办案力量和设备统一调配的机制，以优化资源配置，确保诉讼监督取得好的效果。

完善考核评价机制。要建立体现监督力度、质量、效率、效果相统一、法律效果与社会效果、政治效果相统一的诉讼监督考核评价体系，切实纠正少数地方片面追求监督数量、忽视质量、效率和效果的考核办法，以便对诉讼监督形成正确的激励。

（五）讲究监督方法

个案监督与综合监督、日常监督与专项监督相结合。诉讼监督一般需要从个案监督入手，但当发现诉讼中某一环节、某一方面、或某一类问题突出时，又需进行综合监督，以促进某一方面某一类问题的解决；诉讼监督需要抓紧日常工作，防止时松时紧，但当某方面问题已经成为较大范围普遍性问题时，进行专项监督又具有整体联动、力度大、效果好的优势。因此，要把个案监督与综合监督、日常监督与专项监督有机结合起来，以个案监督、日常监督为基础，收其日积月累之功；以综合监督、专项监督作为提升和发展，显其规模和整体之效，从而推动诉讼监督工作深入开展。

纠正违法、错误与查处职务犯罪相结合[26]。前已述及，诉讼监督必须以查处职务犯罪为重点。但是，职务犯罪一般要经历从量变到质变的过程，如对违法、错误不加以纠正，其结果必然越陷越深、越演越烈，导致违法犯罪丛生、诉讼制度废驰和司法公正成为泡影。因此，必须把二者有机结合起来，既认真纠正违法和错误，又坚决查处隐藏在执法不严、司法不公等违法、错误背后的职务犯罪，并使之互促共进。强调二者相互结合，指的是二者不可割裂、不可偏废，而不是说可以不突出查处职务犯罪这个重点，也不是说监督违法、错误的职能与职务犯罪侦查职能在行使上可以不适当分离。

敢于监督与善于监督相结合。如前所说，诉讼监督对象特殊、干扰多、阻力大，故既要敢于监督、敢于碰硬，防止软弱退让，畏葸不前；又要善于监督、讲究策略方法，防止简单毛糙、草率蛮干，从而既能攻坚克难、无往不胜，又把工作做得无懈可击，取得最佳效果。

监督与预防、与化解矛盾纠纷相结合。要把监督与预防有机结合起来，既监督纠正违法错误，又认真分析违法和错误产生的原因及有关部门管理上的漏洞，提出意见建议，促其加强预防，加强队伍管理和诉讼管理，从而把诉讼中的违法和错误减少至最低限度。要把监督与化解矛盾纠纷结合起来，在监督纠正违法、错误的同时，要督促有关部门做好安抚诉讼违法、错误的受害人，以消弥民怨的工作；对有关部门的诉讼行为无明显不当的，要维护有关部门权威，劝导当事人息诉罢访。




【作者简介】
朱孝清，最高人民检察院副检察长。


【注释】
[1]这里所说的“有关执法、司法机关”指作为诉讼主体的侦查机关、法律监督机关、审判机关、刑罚执行和监管机关。
[2]这里的“违法”是广义的违法，包括严重到已经构成犯罪在内的违法。
[3]根据法律和有关文件规定，我国的“司法机关”包括人民法院和人民检察院；“司法工作人员”是指有侦查、检察、审判、监管职责的人员。故本文将诉讼监督所指向的机关表述为“有关执法、司法机关”；所指向的人员表述为“司法工作人员”或“司法人员”；将执法、司法机关及其人员在诉讼中的活动称为“诉讼活动”或“司法活动”。
[4]根据我国法律规定的精神，检察机关的批捕、起诉活动不属于诉讼监督的范围，但职务犯罪立案和侦查活动属于诉讼监督的范围。故本文未涉及对批捕、起诉的监督，而把对职务犯罪侦查的监督作为诉讼监督的一个重要内容。检察机关批捕、起诉活动不属于诉讼监督的范围，并不意味着检察机关对自身批捕、起诉活动不监督，因为强化法律监督（包括诉讼监督）和强化对自身的监督（包括对批捕、起诉的监督）始终是检察机关的两大任务。
[5]按照该观点，检察机关对法院裁判的抗诉是基于诉讼中的公诉职能，是公诉的延伸和继续；对司法人员职务犯罪实施侦查是基于职务犯罪侦查职能，除此之外的诉讼监督，都是诉讼机制之外的，并不需要。
[6][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册）[M]，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
[7]诉讼参与人及其他人对执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误提出上诉、申诉、异议以及控告、检举等，也是对公权力的一种监督。它跟检察机关诉讼监督不同的是，它是一种权利，而检察机关的诉讼监督则是一种权力。
[8]唐晓、王春英；《当代西方国家政治制度》[M]，世界知识出版社2001年版，第325页。
[9]参见[瑞典]本特‘维斯兰德尔：《瑞典的议会监察专员》[M]，程洁译，清华大学出版社2001年版。
[10]张泽涛：《中外检察制度比较研究》[C]，载张智辉：《中国检察》（第17卷），中国检察出版社2008年版，第425页。
[11]该三篇文章分别载《中国法学》2007年第2期、2009年第2期、《法学研究》2010年第2期。
[12]朱孝清：《检察官客观公正义务及其在中国的完善》[J]，《中国法学》2009年第2期。
[13]周永康：《在深入贯彻落实党的十七大精神，全面加强和改进检察工作座谈会上的讲话》[N]，《检察日报》，2008—07—10。
[14]《法国刑事诉讼法典》[M]，余叔通、谢朝华泽，中国政法大学出版社1997年版，第168、183、193页。
[15][德]克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》[M]，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第63页。
[16]何家弘：《检察制度比较研究》[M]，中国检察出版社2008年版，第149、492、493、207页。
[17]刘兆兴：《两大法系国家检察机关在刑事诉讼中的职权比较》[J]，《外国法译评》1995年第3期。
[18]金明焕：《比较检察制度概论》[M]，中国检察出版社1991年版，第224页。
[19]陈光中等：《中国司法制度的基础理论问题研究》[M]，经济科学出版社2010年版，第216页。
[20]林钰雄：《检察官论》[M]，学林文化事业有限公司2000年版，第21页。
[21]同前注[13]。
[22]即以刑事诉讼监督为“一体”，以民事审判监督、行政诉讼监督为“两翼”。
[23]根据规定，人民监督员有权对检察机关办理自侦案件的以下七种情形实施监督：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者延长超期羁押不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的；（5）拟不起诉的；（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。
[24]据统计，2010年全国检察机关立案的职务犯罪嫌疑人中，逮捕率比改革前降低了8.1个百分点，而起诉率却提高了11.1个百分点。
[25]指对人民法院作出的职务犯罪案件第一审判决，由提起公诉的检察院和其上一级检察院同时进行审查，以及时发现并依法监督纠正有错误的判决。这是高检院针对职务犯罪案件说情干扰风在一些地方盛行，致使提起公诉的检察院有时对法院畸轻判决不敢、不愿或不好意思提出抗诉的情况而采取的旨在加强对职务犯罪判决轻刑化的法律监督的一项措施。
[26]这里的“违法、错误”是狭义的，不包括职务犯罪。