论行政强制执行制度的不足与完善

发布日期：2012-11-19 文章来源：互联网

【学科分类】行政法学
【出处】北大法律网
【关键词】行政强制执行制度；不足；完善
【写作年份】2012年

【正文】

行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要的作用。

行政强制执行是指在行政相对人不履行行政法所确定的义务时，行政主体或者人民法院采取强制措施迫其履行义务或者达到与履行义务相同状态的强制行为，即包括行政主体的行政强制执行和人民法院的强制执行。

我国目前形成了“以申请人民法院强制执行为原则，行政主体自行强制执行为例外”的行政强制执行模式，无论是在行政法学理论界还是在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）起草过程中，一直存在很大的争议，尽管主流观点认为，这种模式“借鉴和吸收了各国经验中有益的部分，是适合中国国情的”[1]，并为《行政强制法》草案所接受。但是一些持反对态度的学者认为，现行行政强制执行模式存在先天性缺陷，这些缺陷在司法实践中已暴露出来[2]。因此，行政强制执行的许多问题仍然存在。

一、行政强制执行存在的问题

（一）行政机关与法院的行政强制执行权限划分不清

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。在行政强制执行的主体及其权限上, 问题尤为突出。目前, 有关行政强制执行的主体及其权限的规定散见于各单行法之中。从我国立法的规定来看, 大体上有三种类型的强制执行主体：一类是行政机关或者法律、法规授权的组织, 即行政主体执行模式；二类是由行政机关申请人民法院强制执行, 即司法主体执行模式; 三类是两类主体选择模式, 即既可由行政机关自力强制执行，也可由行政机关申请人民法院强制执行。这些不统一的规定造成了各机关之间强制执行权的划分没有统一的标准, 以致执行主体及其权限混乱。在行政强制的实施中, 必然存在着有关机关的权限冲突与相互协作的问题。这些冲突的发生很可能涉及广泛, 不仅不同的行政机关在行政强制上存在着管辖冲突以及具体程序和措施上的矛盾, 而且在行政机关与法院的强制执行(包括民事强制执行) 之间也会发生冲突。在行政机关实施即时强制及自行强制执行与申请法院强制执行的关系上, 目前缺少有机的衔接, 法律上也没有关于解决冲突以及相互协作的制度设计。因此，建立和健全有关行政强制的权限冲突解决机制是非常必要。在这方面，不仅要建立化解行政强制及执行相互冲突的制度，而且还要建立行政强制与司法强制(包括民事强制执行) 相分工、相配套和相协作的制度。

（二）行政强制执行执法难

行政执法难是指行政强制执行的执法主体在执行国家法律、法规时所遇到的困难或阻力，致使行政性法律、法规难于在国家和社会生活中得到全面、有效的贯彻、执行的情形。行政执法难的主要表现概括起来就是有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法等，这个问题涉及各个方面的原因，下面就社会环境、行政主体、行政相对人三个方面找出原因：

1.社会处于转型时期，法律价值和法治权威仍未完全确立起统治地位。

不管是经济基础，还是法律等上层建筑，当前我国是处于由传统社会向现代化社会过渡时期，因此，我们现在的社会只能是处于现代与传统相混合型的社会形态。这种社会形态一方面虽然有利于包括行政法律在内的法律、法规价值和权威的兴起与确立，但另一方面由于传统政治力量仍然强大，社会各种民主力量并没有完全有能力将传统的东西挤压出去。因此，行政强制执行在执行过程中就必然要受到这样或那样的阻挠与障碍，形成行政执强制执行难的局面。

2.行政强制执行法律、法规在程序和实体方面存在缺陷。

在我国现行法律体系中，有关行政强制执行的设定极为混乱，呈现“无序”和“政出多门”之特点，体现在行政强制执行的设定主体混乱，权限不清，内容不合理。除全国人大及其常委会有权通过法律设定强制执行外，国务院及其部委、地方人大及其常委会，地方人民政府也通过相应的行政法规，地方性法规和规章设定行政强制措施。在现实中，没有立法权的国家机关，也通过规范性文件设定行政强制执行措施，从而使设定主体混乱。

3.行政主体不当的执法行为是造成了行政强制执行难的外在原因。

但在现实的社会实践中，行政执法主体的不当执法行为却是不少的，主要表现为有法不依，执法不严，违法不究及执法犯法等问题。这些不当的行政行为一方面使行政性法律、法规得不到准确、全面、有效的贯彻执行；另一方面也使行政管理相对人对法律、法规的价值、作用及其权威产生怀疑，甚至失去信任和尊重，从而增加了行政强制执行的难度和阻力。

（三）行政强制执行缺乏统一立法

目前, 我国并没有制定专门的行政强制执行法,有关行政强制执行的法律规定分散在各种法律、法规中。我国行政强制执行的主要法律依据是《行政诉讼法》和最高法院的司法解释, 多数学者把我国的行政强制执行模式总结为以申请人民法院强制执行为原则, 以行政机关自行强制执行为例外。但是, 这种模式的不足之处日益显露，表现出诸多缺陷。

1、不利于保障相对人的合法权益

人民法院对行政主体提出的申请执行案件, 只进行形式审查。由于案件数量巨大, 人民法院作出错误执行裁决并强制执行的情况难以避免, 这就会侵害到行政相对人的合法权益。另外, 在司法主导型的行政强制执行模式中, 行政行为一经作出, 其是否具有强制执行力, 还有待法院行政庭审查其是否合法后, 才能最后确定。如此,就会给行政相对人一个误导, 使其放弃行政复议和行政诉讼的正常救济途径。一旦法院作出强制执行的决定, 行政相对人对之则毫无救济权利可言。因为, 己过法定期间, 自然也就无法通过行政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益。

2、造成运行成本的浪费, 不利于提高行政效率

按照经济分析法学的观点, 任何一项法律制度的设计都必须追求社会效益的最大化。反观我国现行模式, 其制度设计显然有悖于效益原理。首先造成了立法资源的浪费。这种折衷模式在立法上难度较大, 考虑因素太多, 既要保证行政权和司法权的相互独立性, 又要保证两权的相互契合性, 同时还必须为法院和行政机关设立两套不同的执行程序和法律责任追究机制。这无形中造成了立法资源上的浪费。其次, 造成了行政司法资源上的浪费。在这种模式下,行政行为的效力始终处于不确定状态, 行政机关可能要为一个行政行为得到最终落实而付出更多的人力、物力。同时, 由于法律规定的不周延性, 使得行政机关必须依赖法院，现有的司法资源不得不让予一部分为行政权保驾护航, 这种资源的分享是没有必要的。再次，造成了行政相对人救济权利的浪费。现行模式采用两种执行方式并举, 使得通过法院执行的相对人无法寻求合理的救济途径，而通过行政机关执行则可以寻求救济。因而当强制执行违法且造成损害时，势必会引起两种不同的赔偿请求，这种复杂性在某种程度上会给相对人的救济权利带来无端浪费。

3、影响司法权威

行政强制执行权的实施状况对提高法律的权威存在负面影响。一方面，具体行政行为作出后, 相对人在决定期限内不履行义务，但是又没有得到强制执行，行政执法的权威受到挑战, 导致出现更多的“抗法”现象；另一方面，人民法院即行使行政审判权，又行使行政强制执行权, 两种权力交叉混乱，且不作明确界定，容易给相对人造成角色认识上的错觉，认为司法机关和行政机关是“一家”，影响了公众对司法审判独立性的认同。人民法院的角色应定位于一个公正、中立和无偏私的裁判者。审判职能被看成是法院最核心的甚至是唯一的职能, 也是法院与政府最明显的区别。而我国的行政强制执行制度的有关规定却导致了法院的裁判与执行职能的颠倒,使得法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能, 法院在一定程度上成了政府机关的执行部门。

二、行政强制执行模式的完善

(一) 确定行政强制执行主体

行政执行中的一个基本问题就是要明确行政执行的主体, 即确认行政机关或人民法院在行政执行中的主体资格。我国行政执行实践中暴露的问题是行政执行主体不确定, 由于行政管理的领域和范围异常广泛, 面面俱到地罗列行政执行的主体不现实,所以设定划分标准就显得尤为重要。考虑到以法院执行为主, 行政机关执行为辅的体制, 是公正原则优于效率原则的体现, 是两个原则价值冲突的优化选择, 我们认为将其作以下职权划分：

1.行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下, 可以请求法院协助执行, 即时强制措施由行政机关依法直接采取。

2.法院负责财产决定的执行, 如罚款、没收、收费, 扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的, 应当由行政机关向法院提起简易行政诉讼, 法院经审查认为无争议的, 即可采取司法强制措施强制执行, 如果当事人有异议, 法院须经审理确定后, 决定执行与否。

(二) 明确行政强制执行的原则

我们认为不论是未来的行政强制执行立法, 还是目前行政强制执行的实践, 都要一方面保证行政权力的顺利实施, 提高行政效率, 另一方面保障公民的合法权益, 体现公正的价值。因此, 行政强制执行法应遵循以下原则:

1.依法强制执行原则。在行政特权思想较为严重的我国, 制定行政强制执行法的主要目的不在于保障行政主体的行政强制权, 而在于控制和规范行政主体的行政强制权。这就要求行政强制的设定权和行政强制所应遵循的程序都应由代表民意的立法机关来确定, 而绝不能由行政机关随意创制和行使。行政机关或司法机关采用强制手段迫使行政相对人履行义务, 首先应取得法律授权, 可以是行政强制执行法的授权, 也可以是其他单项法律中的相关授权;其次, 必须在法定权限范围内, 依照法定的方式和程序实施行政强制; 最后, 对违反法律规定实施的行政强制执行行为必须承担法律责任。

2.比例原则。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中的一项规则。有学者解释, 比例原则包括适当原则、最小损害原则和利益衡量原则。具体内容是: 适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于目的的达成并且为正确手段, 即须基于正当考虑; 最小损害原则( 或称为必要原则) , 是指当其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时, 应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的比例原则是指行政手段不得与所追求的目标不成比例。因此, 我国行政强制执行法也应规定这项原则, 规定行政机关在强制过程中目的一旦实现, 则应停止一切强制行为; 凡是有其他可供选择的行政强制手段, 先用最轻的行政强制措施, 以必要为限, 由轻到重依次执行, 优先适用间接强制措施; 行政机关在选择何种手段达到目的时, 应考虑兼顾社会公共利益和个人利益。

3.自我履行原则。行政强制执行不同于行政处罚, 不以制裁为目的, 以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制期待当事人自我履行原则是指在行政强制执行前, 尽量要使当事人自觉履行行政法律义务, 不到万不得已的情况下, 不以国家机关的强制执行去代替当事人的自我履行。期待当事人自我履行并不是消极等待当事人自我履行, 而是要求行政主体能非常积极地采取措施使相对人能自我履行, 否则即是失职。这种积极的措施不是对相对人直接采取强制措施, 而是指对相对人进行充分的行政指导, 向相对人说明履行的必要性, 说服和教育以促使其履行义务, 但行政机关为了实现行政目的,仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育相结合起来, 才能够既保证行政权的行使, 又维护相对人的合法权益。

(三) 严格行政强制执行程序行政强制执行程序, 指执行机关实施强制执行措施的步骤、次序、方式、时限等的总称。一般应区分为行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。

1.在行政强制执行程序中, 行政机关及执行人员首先应当表明身份, 履行预先告诫的义务, 使相对人明确履行义务的期限; 其次, 根据比例原则和间接强制优于直接强制的原则, 选择不同的执行方式; 然后, 根据每种执行方式的要求和条件予以执行, 采取直接强制的, 必须按照比例原则选择恰当的执行时间。

2.行政机关向法院提起诉讼, 由法院执行行政决定的程序。笔者的建议方案是: 申请→审查→责令相对方限期履行→告诫→执行→司法强制措施→追究当事人拒不执行判决裁定罪的刑事责任。

3.增设“听证”程序。在行政执行的程序中, 应增设“听证”程序, 赋予相对方对行政决定和行政执行的抗辩权, 以适应程序立法发展的要求。

(四) 设定法律责任与完善救济途径

行政强制执行有可能造成公民、法人的人身、财产权利的重大损害, 严格行政机关与法院的责任, 并为不当侵害提供“有效救济”非常关键。“有权利必有救济, 有损害必有赔偿”, 行政机关采取强制措施造成损害的, 行政机关必须承担责任, 受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。行政机关诉诸法院, 由法院采取强制措施的, 应由法院负责, 对法院的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉, 对法院采取的司法强制措施可以申请复议, 受害人有权依法请求国家赔偿。

(五) 建立对行政强制执行的监督制度

对于行政强制执行的监督制约, 从过程上有三种方式:

1.事前控制方式, 即通过立法将强制执行权的监督权授予行政主体以外的其他国家机关来行使,彻底消除行政机关滥用行政强制执行权的可能性。

2.事中控制方式, 即在确立行政主体自行强制执行体制的情况下, 通过设计完善的强制执行的程序, 对强制执行的运行过程加以严密规范。

3.事后控制方式, 即在确立行政主体自行强制执行体制的情况下, 通过设计完善的司法审查制度,对因行政强制执行运行过程中及执行完毕后出现的争议给以切实有效的补偿。

总之，行政强制执行制度对于管理国家行政活动，保障社会的长治久安和公共利益方面起了重要的作用，虽然其存在着一些缺陷和瑕疵，但是随着我国法治进程的进行和依法治国思想的传播，行政强制执行制度必然在不远的将来趋于完善，并在我国的现代化建设中起到更加重要的作用。

【作者简介】
毛晶晶，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。

【注释】
[1]应松年.论行政强制执行［J］.中国法学，1998，（3）.
[2]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究［M］.北京：北京大学出版社，2004.

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