完善民事执行检察监督制度的思考

【学科分类】诉讼法学
【出处】 北大法律网
【摘要】2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案明确地提出了人民检察院有权对民事执行活动进行监督，完善了民事执行检察监督的立法，填补了民事执行检察监督权的法律空白，但对民事执行监督的原则、范围、方式、程序等问题没有作专门、明确的规定，也没有出台相应的司法解释，在一定程序上严重地影响了对民事执行工作进行检察监督的实践。本文在归纳了民事执行检察监督的概念及特征的基础上，分析了建立民事执行检察监督制度的必要性，提出了民事执行检察监督制度所应遵循的原则，并就如何完善民事执行检察监督制度提出了几点建议，以期加强检察机关对民事执行工作的监督。
【关键词】民事执行；检查监督
【写作年份】2012年


【正文】

　　2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案明确地提出了人民检察院有权对民事执行活动进行监督，完善了民事执行检察监督的立法，把执行权置于有效的外部监督之下，填补了民事执行检察监督权的法律空白，但对民事执行监督的原则、范围、方式、程序等问题没有作专门、明确的规定，也没有出台相应的司法解释，在一定程序上严重地影响了对民事执行工作进行检察监督的实践。

　　一、民事执行检察监督的概念及特征

　　民事执行检察监督是人民检察院依据法律规定对人民法院民事执行活动进行的法律监督。作为一种专门的外部监督，人民检察院不仅要通过监督活动规范人民法院的民事执行权的合理性与合法性，更重要的是通过纠正民事执行中的违法行为来保护当事人的权利不受不当执行行为的侵害。它具有以下几方面的特点：

　　1、民事执行检察监督是外部的人民检察院对法院的监督。来自法院内部的监督，因是其系统内的一种自我规范，权力者通过自我约束来实现对执行权的监督，其作用是十分有限的。所以要想从根本上规范民事执行监督，就必须建立一个以外部监督为主导，内部监督为补充的全面监督体系。民事执行检察监督就是来自外部的人民检察院对人民法院的监督。

　　2、民事执行检察监督是一个公权力对另外一个公权力的监督。人民检察院和人民法院都属于国家的公权力机关。人民检察院代表国家实施法律监督活动，对代表国家行使审判权和执行权的法院的执行行为的合法性、合理性进行法律监督。

　　3、民事执行检察监督针对的是一种特定的权力--民事执行权。其监督的的对象是人民法院在行使民事执行权过程中的各种违法行为。只要是发生在民事执行活动中的执行行为都属于人民检察院监督的。人民检察院积极参加到执行程序的监督中，督促法院积极履行执行职责，规范法院执行工作，依法维护当事人的利益。

　　二、民事执行监督制度建立的必要性。

　　1、民事执行法律关系的结构与特点决定。执行活动中，因民事执行具有单向性、不平等性、主动性、强制性和形式性等特点，当事人占有的信息、资源无法与执行权形成对抗，导致执行权有很大的自由裁量空间，可能对私权主体形成侵害。在没有检察权介入的情况下，如何保护当事人、利害关系人的利益是值得深思的。民事执行检察监督制度可以有效的解决这一问题，由检察机关通过行使法律赋予的法律监督权来弥补权力制约权力不足形成的空白。在民事执行自治性监督不足的情况下，引入并强化作为公益代表的检察机关的法律监督，可以较大地发挥监督作用。

　　2、法院自身监督制约机制的不健全决定。法院自身监督制约机制包括法院各部门之间和不同人员之间的监督，以及上下级法院之间的制约和监督。法院内部监督有两种方式：一是通过法院执行实施权和执行裁决权的分离，形成执行机构内部权利的监督；二是通过上级法院对下级法院，最高人民法院在1998年颁布的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》明确规定了最高人民法院和上级法院应依法监督下级法院和专门法院的执行工作。该规定虽然比较明确、具体规定了最高人民法院、上级人民法院在执行程序中的监督职能，对于规范执行程序、保障执行活动的依法、公正进行，及时纠正执行中可能出现的错误很有意义。但对于法院系统内的监督机制，因出于系统内的自我保护，无法克服其自身缺陷。只有界入外力，才能达到规范的目的。

　　3、、民事执行监督机制的不足决定。2007年修订的《民事诉讼法》中对民事执行活动有一定的外部监督，主要包括人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督以及政协的民主监督等。但上述监督只能是整体、原则性的监督，这些形式的监督一旦被错用或滥用，很容易给法院的执行工作带来负面影响。而检察机关的监督，可以充分发挥检察监督的专业性、权威性、主动性、程序性和经常性优势，以更加规范、具体、直接的监督，填补民事执行外部监督的不足。

　　三、我国民事执行检察监督制度应确立的原则。

　　民事执行检察监督的原则是民事执行检察监督的指导思想，在以后的工作中，应有以下几项贯穿于整个检察监督过程。

　　1、依法监督原则。检察机关对民事执行活动进行法律监督必须严格依照法律规定进行，做到检察的程序合法，实体合法。具体来说，包含两层含义：一是检察机关的民事执行检察监督必须有明确的法律依据，只有法律明文授权监督的事项，检察机关才能进行监督；二是检察机关对民事执行进行监督时，应当依照法律规定的方式、范围进行，不能随意监督。

　　2、全面与有限监督相结合原则。作为国家法律监督机关的检察机关应该对执行活动进行全方位的监督，而不仅仅是指裁判发生效力后的某一环节、某一方面，既要监督法院的执行裁判行为，又要监督法院的执行实施行为等。而有限监督原则是指，对于执行活动的执行标的具有私权性质，当事人对私权享有处分权，只要当事人不予主张的，只要没有损害到国家的、集体的、社会的公共利益，检察机关原则上就不宜主动追究，避免对当事人处分权的不当干预而妨碍执行程序高效运行。

　　3、事中监督与事后监督相结合原则。在学界一直存在着事后监督原则，认为违法的、不当的执行行为发生后，检察机关才启动监督程序，提出监督意见。但可能存在一些案件一旦执行完毕其结果不可逆转，即使执行机关启动监督程序，但也因时过境迁，执行回转已无多大意义。所以，在执行过程中的执行案件，检察机关仍可以依法启动监督程序。

　　四、我国民事执行检察监督制度的完善

　　笔者认为，民事执行检察监督制度在结合实践的需要，遵循民事检察监督基本理论和民事执行工作的规律上，应该从以下几个方面完善我国民事执行检察监督制度。

　　（一）民事执行检察监督的启动。

　　笔者认为，设置民事执行检察监督制度的根本目的，是为了更好地保障案件双方当事人及案外人的权利和利益。由于该制度的主体是检察机关，这种监督体现的是一种公力救济性，但是也不能以此改变民事诉讼中的私权处分性。因此对于民事执行检察监督程序的启动应该是依靠当事人申请和检察机关依职权启动两种。当事人申请启动是当事人主义在民事执行检察监督制度中的体现，也是民事诉讼法处分原则在这项制度中的贯彻执行。从法学理论角度分析来看，当事人对私权都享有处分权，所以在实践中当事人可以根据最终法院对判决的执行情况来考虑是否向相应的检察机关申请启动检察监督程序去维护自己的利益。如当事人未申请启动检察监督程序，检察机关也可以对案件，依职权启动检察监督程序，随机抽取案件，对执行的整个过程进行监督。

　　（二）民事执行检察监督的范围。

　　明确民事执行检察监督的范围是构建民事执行检察监督制度的重要问题。执行监督应既包括实体和程序上的监督。

　　首先是执行裁决文书的监督。执行裁决文书是人民法院执行中所制作的法律文书，如果执行文书错的，后续的执行也必然是错的。其次是执行程序的监督，执行权的运行具有程序上的规定性。如对于财产查控、处分等流程都有节点控制，时间拖延则属于程序上的违规。再次是执行措施的监督。在实施执行权，如查询、查封、扣押、冻结、拍卖、罚款、拘留等，要严格依据法律法规执行，避免滥用，给当事人或是第三人造成损失。最后是执行人员执行行为的监督。在实践中，因执行人身其自身素质的原因，造成执行不当；或是因为执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等行为造成的错误执行。

　　（三）民事执行检察监督的方式。

　　为了有效地监督执行活动，必须构建出完善的检察监督方式，以应对民事执行过程中出现的问题。笔者认为，在监督方式上应具有多样性，体现上不同的监督力度，适应不同的监督事项，有利于实现对民事执行活动中不同违法行为的及时监督。具体的做法可以有以下几种：

　　1、抗诉程序。笔者认为，人民检察院采用抗诉方式对其进行检察监督是最佳、最完善的监督手段。因为我国民事诉讼法，规定了人民检察院对人民法院生效的裁判如果发现确有错误，可以按照审判监督程序提出抗诉。因此，用抗诉的方式监督法院的执行行为从理论上来讲，是可行的。人民检察院发现法院在执行过程中做出的裁定、决定有错误时，有权向人民法院提起抗诉。上级人民法院认为下级人民法院在执行过程中做出的裁定、决定有错误时，可以指示下级人民检察向其提出抗诉。

　　2、检察建议程序。检察建议是检察机关履行监督职责、行使法定监督权所采用的较为广泛的方式之一。笔者认为，检察机关认为同一级法院执行工作中存在怠于执行，或者是执行错误的，可以向该执行法院发出检察建议，监督执行法院积极执行或者改正错误。在2011年3月两高就发布了《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，其中就指出了检察机关可以以检察建议的方式监督法院的民事执行活动。因此，检察机关可以采用检察建议的方式对执行中怠于执行或是执行错误的行为，进行监督。

　　3、参与执行、现场监督程序。1990年9月最高法和最高检联合发布的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中规定：应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。应法院的邀请或检察机关认为有必要，对重大、疑难或在本地有较大影响的案件，由检察机关派员到执行现场进行监督，发现问题及时提出。这个规定可以及时地发现执行工作人员的具体执行行为有无违反相关法律规定，更好地提高执行效率。在以后的执行过程中，检察机关可参与到人民法院的现场执行工作中，进行现场监督。

　　（四）与民事执行检察监督相配套的保障机制。

　　为了取得民事执行检察监督的效果，可以赋予检察机关在办案过程中相应的调查取证权。调查取证权是检察机关有效的履行其法定监督职责的有力保障。检察机关行使调查取证权可以及时了解人民法院的执行行为，如当事人提出证据来证明其主张，认为法院作出的不予受理的裁定违反法规，检察机关可以通过调查取证权进行调查；如由执行人员涉嫌违法的，可以直接依据刑事诉讼法的有关规定进行调查、侦查。




【作者简介】
王琼，扬州市江都区人民法院书记员。