用《行政强制法》重新审视一起检察院、国税局联合强制划拨的旧案

发布日期：2012-11-26 作者：宋飞律师

用《行政强制法》重新审视一起检察院、国税局联合强制划拨的旧案 作者：宋飞
一、该案基本案情
1994年春节期间，湖北亿宝天然饮品有限公司（以下简称饮品公司）董事长谭根元从深圳回原黄州市，原黄州市方高坪镇主要负责人苦于地方财力紧张，税源不足，要求谭根元为家乡建设做贡献，在方高坪镇办企业，并为方高坪镇提供税源，谭根元表示同意。该镇主要负责人及镇国税分局负责人与谭根元经协商口头约定：1、企业在方高坪镇办；2、税要在方高坪镇缴；3、营业执照、税务登记在方高坪镇注册；4、增值税专用发票在方高坪镇领取，按5.5%－6%税率征收增值税。1994年4月19日，方高坪镇政府成立了黄州市亿宝发展公司（集体企业，以下简称亿宝公司），任命谭根元的妻子陈秋莲为该公司经理，镇政府及国税分局的有关人员为该公司业务员，并为该公司办理营业执照和税务登记。1994年4月至9月期间，原黄州市回龙镇、总路咀镇、马曹庙镇都因财力紧张，税源不足，通过各种关系找谭根元商量从深圳筹措税源，并按5.5%－6%的税率征收增值税。其间，四乡镇共为黄州市亿宝发展公司代开增值税专用发票47份，销售额25972287.16元，按约定税率6%应缴纳税款1558337.23元，实际缴纳税款156万元。同年12月，马曹庙镇以群众的名义向中纪委、国务院反映该镇领导有违法行为，引起中纪委的高度重视，并责令当地纪委、检察机关严肃查处。原黄州市委、市政府成立检察院、纪委、国税局（地、市）参加的联合调查组进行调查。原黄州市人民检察院抽查了四个单位（湖北省工艺进出口公司、武汉纺织品进出口公司、南昌市工艺品进出口公司驻深圳艺达海贸公司、中国抽纱公司深圳分公司）的报关单，其结果均证实亿宝公司的货物是真实的。原黄州市常委会进行了讨论，意见为：1、黄州市亿宝发展公司不存在骗税，只是欠税；2、要按17%的税率对黄州市亿宝发展公司认定的税款进行追征。1995年5月4日，原黄州市国家税务局会同原黄州市人民检察院强制划拨了原告黄州市亿宝发展公司银行帐户上的50万元、第三人罗建民银行帐户上的20万元，强令第三人湖北亿宝天然饮品有限公司（中外合资企业）支付税款674566.74元。后原告及第三人多次找原黄州市国家税务局（1996年5月，原黄州市国家税务局撤销，其职能由黄冈市国家税务局直属二分局和团风县国家税务局承担。2001年8月，黄冈市国家税务局直属二分局更名为黄冈市国家税务局黄州区分局。2004年7月，黄冈市国家税务局黄州区分局又更名为黄冈市黄州区国家税务局）要求退还强制划拨的资金和强迫缴纳的税款未果，遂提起诉讼。
二、当时法院的裁判情况
本案的原告黄州市亿宝发展公司1996年3月起诉，黄冈中院2000年4月作出一审裁定：驳回起诉。黄州市亿宝发展公司上诉，同年10月，湖北高院裁定：指令黄冈中院继续审理。2002年1月，黄冈中院再次作出一审判决：一、撤销被告原黄冈市国家税务局直属二分局、团凤县国家税务局征收原告黄州市亿宝发展公司1374566.74元税款的具体行政行为，责令被告黄冈市国家税务局直属二分局、团凤县国家税务局自判决生效后二个月内重新作出征收税款的具体行政行为；二、驳回原告黄州市亿宝发展公司和第三人湖北亿宝天然饮品有限公司、罗建民要求返还1374566.74元税款及利息的诉讼请求；三、驳回原告黄州市亿宝发展公司及第三人湖北亿宝天然饮品有限公司、罗建民要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。黄州市亿宝发展公司和税务机关均不服上诉，在二审审理期间，因税务机关提出黄州市亿宝发展公司涉嫌虚开增值税发票，本案中止诉讼。2004年8月，本案恢复诉讼。同年12月，湖北高院作出终审判决：一、撤销黄冈市中级人民法院（1996）黄行初字第08号行政判决；二、确认黄冈市黄州区国家税务局和团风县国家税务局扣划黄州市亿宝发展公司存款50万元、罗建民存款20万元及强制湖北亿宝天然饮品有限公司代缴税款674566.74元的行政强制措施违法；三、责令黄冈市黄州区国家税务局和团风县国家税务局自本判决生效之日起两个月内向黄州市亿宝发展公司返还人民币50万元，向湖北亿宝天然饮品有限公司返还人民币674566.74元，向罗建民返还人民币20万元。赔偿黄州市亿宝发展公司、湖北亿宝天然饮品有限公司和罗建民上述款项的利息损失（自1995年5月起至执行之日止，按中国人民银行同期存款利率计息）。但是，饮品公司董事长谭根元对这份终审判决仍然表示不服，他觉得判决事项第三项中的利息计算方法有误，因为人民法院一般在判决书上会注明利息的计算方式是定期还是活期，如未注明一般是按照活期利率计算，只按中国人民银行同期存款活期利率计息数额过低。他据此主张应以中国人民银行同期存款定期利率计息。目前，此案仍在再审过程中。
三、用《行政强制法》重新审视这起案件
我国行政强制执行的基本制度是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。
根据2011年6月30日出台的《行政强制法》第十二条对“行政强制执行的方式”的重新界定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”
涉及到本案的行政强制执行方式就是划拨存款、汇款，又称“强制划拨”，它主要针对存款、汇款，涉及到公民、法人和其他组织的最重要的生活来源和生产经营，因此立法一直非常慎重。《行政强制法》第四十七条规定：“划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。”强制划拨是属于各行政机关普遍需要的，但在原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务（《税收征管法》第三十八条、第四十条）、海关（《海关法》第六十条）等部门才有这样的权力。值得一提的是上述两个法条使用的都是“扣缴”一词。
结合本案来分析检察院和国税局联合强制划拨的行为，我们认为，亿宝公司是依法登记成立的集体企业，在其存续期间负有按税法规定纳税的义务。原黄州市国税局在认为亿宝公司未足额缴纳税款的情况下，强制扣划该公司账户上的存款50万元、原审第三人罗建民账户上的存款20万元，并强制原审第三人饮品公司为亿宝公司代缴税款674566.74元，均系该局在行使税收行政管理职权中所采取的行政强制措施。
对于黄州区国税局和团风县国税局上诉辩称提出强制扣划税款是检察机关的刑事侦查行为、不属人民法院行政诉讼受案范围，经二审法院调查，1987年9月，原黄冈县编委发文成立“黄冈县人民检察院税务检察室”，该室为县检察院的派出机构，由检察院、税务局双方抽调干部合署办公，办公地点设在县税务局。1995年5月，黄州市人民检察院税务检察室（原黄冈县人民检察院税务检察室）牵头，黄州市人民检察院和黄州市税务局（后因机构改革其职能由黄冈市国家税务局黄州区分局和团风县国家税务局共同履行）共同参加，由黄州市人民检察院出具协助冻结存款通知书和协助扣划存款通知书，将黄州市亿宝发展公司在中国银行黄冈分行营业部帐户上的存款50万元、罗建民（又名罗小华，当时系湖北亿宝天然饮品有限公司的副总经理）在黄冈市农业银行帐户上的20万元强制扣划至黄冈市金库，同时强令原审第三人湖北亿宝天然饮品有限公司（法定代表人谭根元系黄州市亿宝发展公司法定代表人陈秋莲的丈夫）为黄州市亿宝发展公司支付税款674566.74元。以上三笔款项合计1374566.74元于1995年5月以黄州市亿宝发展公司增值税的名义入账。在税收完税证上黄州市人民检察院税务检察室和黄州市国税局检察室均加盖公章。因此，强制扣划行为及强令代缴税款的行为是黄州市人民检察院和原黄州市国税局的共同行为（加盖原黄州市国税局检察室公章）。对于这一共同行为，虽然是由原黄州市人民检察院出具了协助扣划存款通知书，但原黄州市国税局也在完税证上加盖了黄州市国税局税检室的公章并将扣划的款项解缴入库，应认定该局是利用国家税收方面的行政管理职权对相对人的财产所有权进行处分，是直接影响其权利义务的税务强制措施，因而是在实际上实施了对纳税人财产进行处分的具体行政行为。对于原黄州市国税局上述行为的这一性质，二审法院（2000）鄂行终字第36号行政裁定早已作出了明确认定，故其行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。
因此，黄州区国税局和团风县国税局的上述上诉理由不能成立。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，行政机关被撤销的，继续行使其职能的行政机关是被告。本案中，虽然采取强制措施的是原黄州市国税局，但1996年5月该局撤销后，其职能由上诉人黄州区国税局和团风县国税局承担。因此，黄州区国税局和团风县国税局是本案的适格被告，其上诉提出黄州市国税局已被撤销，自己不是本案适格被告的上诉理由亦不能成立。
《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；（二）扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。纳税人在前款规定的限期内缴纳税款的，税务机关必须立即解除税收保全措施；限期期满仍未缴纳税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款，或者依法拍卖或者变卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”在本案中国税务部门对亿宝公司、罗建民、湖北亿宝天然饮品有限公司划拨（或者叫扣缴）税款的行为应该适用2001年修订的《税收征管法》第三十八条的规定（即当时的《税收征管法》第二十六条）。但是，原黄州市国税局在并未提供证据证明黄州市亿宝发展公司销售额及相关经营情况，亦不能提供黄州市亿宝发展公司应纳税额及欠税额的证据证明纳税人存在逃避纳税义务或转移、隐匿财产的行为的前提下，既未要求纳税人限期缴纳，又未责令纳税人提供担保的情况下，直接扣划亿宝公司账上的50万元存款，违反了法定程序。原审第三人饮品公司与亿宝公司是各自独立的企业法人，罗建民是饮品公司的副总经理，均非本案中的应纳税人，因此，原黄州市国税局强制扣划罗建民账上的存款20万元、强制饮品公司代亿宝公司缴纳税款674566.74元，没有相应的法律依据。另外，根据新出台的《行政强制法》，如果此案发生在今年，那么依照常规的税务执法程序，还是不行的。因为《行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。尽管这里所提到的2001年修订的《税收征管法》第三十八条所规定的“责令限期缴纳”有催告的意思在内，但与《行政强制法》规定的催告制度还是有一定区别的。《行政强制法》第三十六条还进一步规定：“行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。” 从以上条文中可以明确看出，《行政强制法》的催告制度不只是单纯的书面告知，法律是想通过催告程序，使行政强制执行更趋于合理，意在充分体现法制人性化。而《税收征管法》的强制执行则更强调行政强制意义，充分体现了法制的严肃性。这就等于是在告诫税务机关，如今要实施强制执行，不得搞突然袭击，必须实现告知被执行人不履行义务将承担的严重后果，使极端对抗走向相对缓和。
综上，二审法院认为原黄州市国税局强制扣划上诉人亿宝公司存款的行为违反了法定程序；强制扣划原审第三人罗建民存款及强制饮品公司代亿宝公司缴纳税款的行为，在执法程序上存在诸多问题，且没有相应证据予以支持，自然也就缺乏相应的法律依据，以上行为均属违法的具体行政行为。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但在原黄州市国税局采取的行政强制措施违法的情况下，未判令承接其职能的黄州区国税局和团风县国税局承担相应的赔偿责任，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、原《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十八条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销黄冈市中级人民法院（1996）黄行初字第08号行政判决；二、确认黄冈市黄州区国家税务局和团风县国家税务局扣划黄州市亿宝发展公司存款50万元、罗建民存款20万元及强制湖北亿宝天然饮品有限公司代缴税款674566.74元的行政强制措施违法；三、责令黄冈市黄州区国家税务局和团风县国家税务局自本判决生效之日起两个月内向黄州市亿宝发展公司返还人民币50万元，向湖北亿宝天然饮品有限公司返还人民币674566.74元，向罗建民返还人民币20万元。赔偿黄州市亿宝发展公司、湖北亿宝天然饮品有限公司和罗建民上述款项的利息损失（自1995年5月起至执行之日止，按中国人民银行同期存款利率计息）。对于以上判决理由和判决事项，我们认为是合法合理的。至于存款利率是按活期计算还是按定期计算，不属于行政强制探讨范畴。
以上很多论述，都是老瓶新酒，很多提法难免偏颇。希望能够抛砖引玉，共同推动我们的行政强制法宣讲活动步入成熟阶段！

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