此案按照《行政强制法》将如何处理？

此案按照《行政强制法》将如何处理？                作者：宋飞

 基本案情：2004年8月30日，因自己比较忙，陈某请其哥哥帮忙，用自己的私人自用车送朋友的女儿到当地高中。当车行至某县检查站处，被交通局道路运输管理所执法人员拦住。在进行了当场询问后，执法人员认为该车有营运嫌疑。于是，执法人员当场强行拿走钥匙，将车辆后备箱打开进行检查，发现了几本2003年以前的定额营运发票。据此，执法人员采取了车辆暂扣措施，下达了《道路运输经营车辆暂扣证》。陈某不服，向复议机关提出复议申请。经审查，复议机关认为执法机关认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法撤销了交通局道路运输管理所的暂扣凭证。
我们先结合已查明的案情，用旧的法律制度来分析这个案件：本案涉及以下两个方面的问题。首先，执法机关认定事实不清，证据不足。执法人员对陈某的车辆进行暂扣时，无法认定陈某的车辆是否从事营运。事实上，该车从2003年5月20日购买后，从未从事过营运业务。这一点从陈某在车辆登记管理机关提供的证明可以证实。执法人员仅凭几本过时的发票就认定该车从事营运，证据不充分。其次，执法机关适用法律错误。根据《道路运输条例》第六十三条的规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。本条法律规定的适用对象是从事营运业务的车辆，而本案中陈某的车辆系私人自用车。因而，在检查过程中，不能因无法提供车辆营运证和其他有效证明而对之加以暂扣。显然，执法机关适用法律有误。
而根据新的《行政强制法》，这样的分析是远远不够的。首先，我们要对行政机关的具体行政行为进行定性。根据新的《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。“
据此，县交通局道路运输管理所的执法人员对陈某暂扣车辆的行为，是对陈某的财物实施暂时性控制的行为，理应属于行政强制之中的行政强制措施。
那么这种行为属于《行政强制法》中的哪一种行政强制措施呢？根据《行政强制法》第九条：“行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。 ”
我们认为暂扣车辆的行为应该属于上述法条中的第（三）项，即扣押财物。
现在，我们要搞清楚这个暂扣车辆的行为的法律依据，即《道路运输条例》第六十三条的订立是否合法？须知，《道路运输条例》是国务院颁布的，属于行政法规。行政法规规定扣押财物这种行政强制措施是否合法？从《行政强制法》的如下两个条文作出分析：
第十条：“行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。“
第十一条：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。“
从以上法律规定来看，《道路运输条例》第六十三条关于暂扣车辆的规定，既不是《行政强制法》第九条第（一）项中的限制公民人身自由的措施、又不是《行政强制法》第九条第（四）项中的冻结存款、汇款的措施，更不是应当由法律规定的行政强制措施（根据全国人大法工委行政法室的解释，主要指强制进入公民住宅和限制公民通信自由这两种行政强制措施）。这样看来，《道路运输条例》第六十三条关于暂扣车辆的规定与《行政强制法》的上述规定并不抵触，其规定是合法的。
下面。我们再回忆一下执法人员的执法活动：“当车行至某县检查站处，被交通局道路运输管理所执法人员拦住。在进行了当场询问后，执法人员认为该车有营运嫌疑。于是，执法人员当场强行拿走钥匙，将车辆后备箱打开进行检查，发现了几本2003年以前的定额营运发票。据此，执法人员采取了车辆暂扣措施，下达了《道路运输经营车辆暂扣证》。”这一做法是否与新的《行政强制法》中的执法程序相吻合？根据《行政强制法》第三章“行政强制措施实施程序”第一节“一般规定” 第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。“
第十九条：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”
由此可知，现在的行政强制措施，包括暂扣车辆，其执法程序已经和《行政处罚法》规定的处罚程序极其相似，再不是2004年那么随随便便了！
根据《行政强制法》第三章第二节“查封、扣押“第二十三条：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。
当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。“
第二十四条：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理由、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。“
第二十五条：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。“
第二十六条：“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。
对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。　
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。“
第二十七条：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。“
第二十八条：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：
（一）当事人没有违法行为；
（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；
（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
（四）查封、扣押期限已经届满；
（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。“
我们当年在处理类似这样的复议案件时，一般都是参照《行政处罚法》第三十七条的规定审理的，而且对于暂扣车辆案件，如果执法人员下的《暂扣通知书》没开清单，车上有货物不宜保存，隔夜经济损失更大，我们还要当天就对拿来案卷材料的执法人员进行批评教育，在此基础上下达《停止执行通知书》，看着他们把暂扣的车辆从临时仓库中拖出来交还给当事人，才算案件协调成功。因为执法人员通常是先依据《道路运输条例》第六十三条暂扣车辆，然后再依据《道路运输条例》第六十四条“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定进行罚款。如果执法人员的案件确实是办错了，我们只能先要求放车，才能防止乱罚款事件的发生。按照现在的《行政强制法》，我们的工作更加复杂，这就需要广大的法制工作者有足够的耐心、诚心和毅力，来完成法律交给我们的这一艰巨使命！