对农村义务教育学校撤点并校的法律分析

【学科分类】行政法学
【出处】北大法律网
【摘要】民进中央向今年全国“两会”提交的提案显示，从2000年到2010年十年间，我国农村的小学减少了一半，从55万所减少到26万所，平均每天消失56所农村小学，初中从6.4万所减少到5.5万所。农村中小学撤并带来严重问题：一、农村中小学生上学路程遥远、困难，且存在严重的安全隐患；二、子女教育费用骤增，农民家庭无力支撑；三、农村寄宿学校安全、卫生、管理等方面凸现问题，达不到要求；四、学生年龄太小，生活自理能力差或者没有生活自理能力，情感、心理上出现多种问题，不利于身心健康发育成长；五、中心学校班额陡增，教师工作繁重，教育质量难以有效一个错误决策，引发了一场持续十多年的“撤点并校”运动，对各地农民群众经过数十年积累才勉强建立起来的乡村教育体系，造成了严重的冲击，在某些地方的冲击甚至是毁灭性的。毫不夸张地讲，这是一场权力主导的对乡村教育的拆迁运动，几乎革了乡村教育的命。保障，对低龄学生的生活管理与引导难以到位，甚至连相关教师都无法配备。
【关键词】农村义务教育学校；撤点并校
【写作年份】2012年


【正文】

今年全国人大和政协两会期间，除了官员财产公开、三公消费、分配不公、高房价等是热门话题，农村中小学撤并带来的严重问题，也成了两会的热点。教育部的统计资料显示，1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少学校数合计278836所，总量减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。民进中央向今年全国“两会”提交的提案显示，从2000年到2010年十年间，我国农村的小学减少了一半，从55万所减少到26万所，平均每天消失56所农村小学，初中从6.4万所减少到5.5万所。

溯源篇：农村学校撤点并校的政策来源

农村人口向城镇转移，加上计划生育政策导致出生率下降，必然使农村学校生源减少，民办教师逐渐年老下岗或被政策性清退，而农村的教学条件差，难以吸引新毕业的大学生到农村任教，导致师资力量得不到补充，农村学校和教学点过于分散，点多面广，政府未能对教学设施进行同步改善，在这样的现实背景下，为了优化中国农村教育资源配置，全面提高中小学教育、投资效益和教育质量，2001年5月，国务院出台国发【2001】21号《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（下称国发【2001】21号《决定》），第13条提出了因地制宜调整农村义务教育学校布局的意见[1]。从宏观决策的层面看，这一条决定似乎没有什么大问题，而且考虑得似乎还算全面。对农村学校布局的调整，规定了“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，设定了“方便学生就近入学、在交通不便 的地区仍需保留必要的教学点，防止学生辍学”的前提，以及“与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划的”要求，并提出了“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”的建议。从国务院自身的角色考虑，也不宜规定得过于详细。

这一决定出台后，全国各地掀起了一场“撤点并校”运动。据2005年初教育部发布的《2004年中国教育事业发展状况报告》统计，仅2004年全年，我国撤减小学3.17万所，撤减初中973所。

较早对这一决策在实践中存在的问题提出反思的是全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授。在2006年的全国两会上，庞丽娟教授专门提交了一份“当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策”的提案，列举了不合理布局调整引发的主要问题：一、农村中小学生上学路程遥远、困难，且存在严重的安全隐患；二、子女教育费用骤增，农民家庭无力支撑；三、农村寄宿学校安全、卫生、管理等方面凸现问题，达不到要求；四、学生年龄太小，生活自理能力差或者没有生活自理能力，情感、心理上出现多种问题，不利于身心健康发育成长；五、中心学校班额陡增，教师工作繁重，教育质量难以有效保障，对低龄学生的生活管理与引导难以到位，甚至连相关教师都无法配备。

针对有的地方在农村学校撤并工作中因简单化和“一刀切”产生的上述问题，2006年6月，教育部先后下发了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》[2]和《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》[3]，前者进一步强调寄宿制学校的建设和管理，改善寄宿条件，确保学生在校的安全，优先解决需要寄宿的学生的需求，落实补助贫困家庭寄宿学生生活费的政策，减轻学生经济负担，在调整前，要将调整方案向当地群众公示，充分听取社会各界的意见，及时修改、完善方案，不得简单从事，强行撤并。后者重申要为每一个孩子提供就近入学的便利，对于低学龄儿童上学道路偏远、交通不便的，要保留、改建一批小学或教学点，寄宿制学校建设以初中为主，小学高年级学生确需住校的应征得当地学生家长同意后也可以寄宿，还提出了“对于学龄儿童少，学生居住相对分散的，要采取合校分班、走教送教和普及推广教学光盘等方法，为低年级学生创造学习条件”的浪漫设想。

但是，本文开头引述的数据和官方媒体连篇累牍的负面报导证实，教育部连下的两道金牌并没有遏制住撤点并校运动的势头。2008年11月，广东省教育厅《关于加快推进义务教育规范化学校建设工作的通知》还继续要求，“对生源不足、办学效益低的薄弱学校，可根据实际予以撤并。”2010年1月，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，要求地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，“对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并”。这是遏制农村学校乱撤并的第三道金牌。其中还提到，“要进一步规范学校布局调整的程序，撤并学校必须充分听取人民群众意见，避免因布局调整引发新的矛盾”。 但撤点并校运动的势头还在继续蔓延，并卷向城镇[4]。

探讨篇：撤点并校政策的违法性分析

对于一个农业人口大国而言，国务院在国发【2001】21号《决定》决定中提出因地制宜调整农村义务教育学校布局的决策的无疑是一项重大决策。但是，这么重大的决策，在作出之前，征询了哪些部门的意见？做了多少调研？调研到哪一个层面？也许只有国务院的教育主管官员知道。是否征询了农村学生和家长这一重大利益相关群体的意见？征询了多大范围的意见？笔者找不到肯定答案。从建国后政府决策的惯例和决策思维来看，笔者宁可相信，在决策前，农村学生和家长的意见被忽略了。所以良好的初衷，并未产生预期的效果。

一、义务教育是国家义务，保障适龄儿童少年的受教育权

宪法第４６条和《教育法》第9条规定的公民受教育权，是当代社会公民的基本权利和义务。这一点已经无需累述。

旧《义务教育法》于1986年4月颁布，从第10条 “国家对接受义务教育的学生免收学费”和第12条关于义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府予以保证，财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，地方各级政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育等内容来分析，虽然当时政府财力有限，但已经认识到义务教育主要是政府的义务。从国家发展的战略高度看，义务教育是实现教育强国战略的基础工作，是国家义务。

2006年修改的《义务教育法》第2条分四款规定“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”该条款十分明确地规定了义务教育的公益性和国家的义务，每一款规定都是一项重大国策。第5条第一款规定“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”第7条规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；”。第15条“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”第17条规定“县级人民政府根据需要设置寄宿制学校，保障居住分散的适龄儿童、少年入学接受义务教育”。在第六章专门对教育经费的财政保障、项目、标准、增长比例、列支、监督公告等进一步细化，规定国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。县级财政预算向农村地区学校和薄弱学校倾斜。其中第44条规定“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”，对家庭经济困难的学生补助寄宿生生活费。修订后的义务教育法，更加突出政府承担的义务，更强调对农村义务教育经费的保障。

从该法的立法精神和各条款的具体内容来分析，该法是一部政府义务法。这方面的特征十分明显：政府是义务主体，国家承担起对所有适龄儿童、少年的教育义务，全面纳入财政保障范围，保障学生受教育的权利，保障教师的薪酬待遇；适龄儿童、少年是权利主体，无偿行使受教育权；监护人的职责是依法保证适龄儿童少年按时入学接受并完成义务教育，同时对受教育权进行监护；学校和教师的职责是完成教育教学任务，保证教育教学质量，以具体的教学工作落实适龄儿童少年的受教育权。《义务教育法》第5条第一款规定，第7条、第15条和第17条是县级以上政府及职能部门的职责，而不是权力，学校的设置规划必须以保障和实现受教育权为前提，不能因调整规划就可以罔顾儿童、少年的受教育权。

二、适龄儿童、少年与政府之间的权利义务关系

从社会个体的角度看，适龄儿童、少年的受教育权，是未成年人的一项基础性权利。任何影响这项权利实现的决策或政策调整，都应当考虑到在实施层面上，影响这项权利实现的行为，应当征询其本人意见并经其监护人同意。

对于已经存在的学校和教学点，在该校或教学点就读的儿童、少年及其家长，已经与政府之间形成现实的权利义务关系，政府只是义务主体，儿童、少年是权利主体。按照法律逻辑分析，撤并该校或教学点，将直接影响在该校或教学点就读的儿童、少年的受教育权，应当经过权利主体的同意，因其是未成年人，故应经过其监护人同意。对于即将入学或不出几年就入学的儿童的受教育权，也必然产生影响。所以，该部分儿童、少年的监护人，对学校的撤并，也有表达意见的权利，政府应征得其同意。

但是，事实并非如此。

国发【2001】21号《决定》第13条虽然考虑还算全面，却并没有提到农村学校撤并要征询学生的意见并经过其监护人同意，更没有对违法撤并的具体问责措施。这或许是因为当时的决策者根本就没有意识到这一点，或许是认为无需或者不宜经家长同意。在政府决策官员一贯以来的意识中，自己就是人民利益的代表，自己的意志就是群众的意志。发现农村学校撤并的乱象之后，教育部在2006年9月下发的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》只是要求将调整方案向当地群众公示，充分听取社会各界的意见，而没有要求征得当地村民同意。随后下发的《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》更是没有提这一点。2010年1月印发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，也只是要求“撤并学校必须充分听取人民群众意见”，没有要求须经其同意。从农村学校撤并的效果看，已经和正在危及许多农村适龄儿童、少年的受教育权实现的可能性。提出农村学校撤并决策的官员，在认识上的偏差，导致决策失误，留下巨大后患。

三、“撤点并校”行为的违法性

任何影响适龄儿童、少年受教育权实现的障碍，都应当设法排除或对权利予以救济。义务教育阶段的学校撤点并校，直接影响适龄儿童、少年受教育权的实现形式、实现程度和实现质量，未经监护人同意，即构成违法。

国务院和教育部没有规定农村学校撤点并校的原则、范围、标准、程序、救济措施、法律责任，实施这一决策的地方官员，在实施过程中将错就错，有的是为了减轻地方政府的财政负担，有的是为了追求表面光鲜的政绩，断章取义地引用国发【2001】21号《决定》第13条，从而导致强行撤并事件时有发生。一些地区在调整农村中小学布局时，把撤并当成了唯一的目的。在撤点并校、集中办学上，吴起县在陕西省中实行得最彻底，统一要求“一个乡镇只办一所小学”，山西省石楼县用行政手段以雷霆万钧之势强力推进撤点并校的做法也很典型，但这却从另一面显示地方官员的专横和荒唐。

国发【2001】21号《决定》发布后，部分省市虽然制定了实施意见，但是，在实施意见中，都没有需经受教育权的权利主体的监护人同意才能撤并学校的意见。《中国新闻周刊》今年3月发表的报导《撤点并校10年考》，以山西省吕梁市石楼县作为“撤点并校”政策的考察点，证明政策的现实结果与初衷完全相反[5]。

未经征询适龄儿童少年的意见并经其监护人同意，就擅自撤点并校，是违反《义务教育法》，严重侵害适龄儿童少年受教育权的行为。国发【2001】21号《决定》第13条是否违宪？这一点值得商榷。以笔者之见，基础教育是全社会的共同事业，基础教育的改革事关中国今后几十年的发展和国民福祉，当属社会发展计划中的重要部分，根据《宪法》第62条第（九）项规定，应当由全国人大审查、批准。否则，在程序上违反宪法。

从内容上看，国务院并没有把它写成社会发展计划，而是把它写成是宏观性的原则要求，没有具体的制度措施和计划安排，提高了决策效率，但却绕开了全国人大的审查、批准。从该决定第13条这一政策的本意和文字内容分析，似乎看不出违反《义务教育法》、《教育法》和《宪法》第46条等规定，但是，由于忽略了应征询适龄儿童少年的意见并经其监护人同意这一重要环节，没有对违法撤并的具体问责制度，使得宏观的政策变成具体行政行为时，出现严重违法，地方政府不顾家长反对或者根本不考虑家长的意见就决定撤并。

此外，农村中小学校和教学点的一砖一木，都是农民群众自己积累，民办教师的工资也由农民群众承担。直到2006年1月1日起废除农业税，农民的教育附加费因为难以征收才事实上免除。1986年的《义务教育法》第12条规定，“在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。《教育法》第57条第三款规定“农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。”农民自己凑钱办的学校和教学点，未经农民同意，说撤就撤，这种蛮不讲理的违法行为，居然可以堂而皇之地持续发生。

四、“撤点并校”行为损害受教育权的救济困境

因撤点并校的行为损害适龄儿童少年的受教育权的，能否从现行的法律中寻求救济？

从《行政复议法》第2条、第9条的立法精神、第6条受案范围的第（九）项“申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”和第（十一）项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的立法本意来看，可以对撤并学校的行为提出行政复议，对行政复议决定不服的，根据该法第5条还可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。并且还可以根据该法第7条规定，对撤点并校的具体行政行为所依据的教育部的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定的合法性，一并提出审查的申请。

话虽如此，但救济的困难显而易见：1、难以取得启动行政复议的证据。行政机关撤点并校的决定、通知，不会发到学生或家长手中，甚至不出书面通知，并且会让学生到保留的学校就读，而且还有一大堆冠冕堂皇的理由。还会辩称诸如撤并学校的决定并非针对某个人，而是对不特定学生发布的能反复适用的行政规范性文件；2、行政复议和诉讼涉及很专业的法律知识和技能，过程漫长，村民难以自行完成； 3、学业耽误不起。行政机关一但决定撤点并校，就会强力推行，马上执行，学生不到保留的学校就读，就得马上辍学；4、在目前的权力和司法体制下，法院不敢撤销地方政府撤点并校的决定，即便撤销了，地方政府拒不恢复学校或教学点，村民也无可奈何；5、连一千几百元上学费用都难以承担的村民，更无力聘请律师。

正因这些障碍，所以至今未见对撤点并校的行为提起复议或诉讼的案例。

所以，绝大多数的村民，只好逆来顺受，默默地、无可奈何地接受撤并带来的困难，实在无力解决就只好让孩子辍学。在学校附近租房住的儿童，没有成年人看管的，就独自承受童年的苦难[6]。上学路上校车发生的群死群伤事故，就成了随时可能降临的灾难。有少数村民通过和平方式提出异议，比如浙江缙云县大洋镇的群众集体下跪请求保留大洋学校初中部，广东省清新县33个村委会盖公章书面请求保留禾云中学高中部，但也已经发生过村民采取堵塞镇政府大门等方式反对撤并的激烈抗议。

五、出台学校布局调整政策的程序缺陷

为何国务院提出调整农村义务教育学校布局的重大决策，在决策前没有经过征询农村学生和家长的意见？提这样的问题，看似可笑：国务院和教育部的官员和政策调研人员怎么可能到边远农村地区去调研第一手资料和征询意见？按照中国大陆几十年来形成的风气，即便他们去了，看到的未必就是实情，听到也未必是真实的意见。

教育部下发相关文件时，为何不规定农村学校撤并要经村民同意？这正是现实问题的症结所在。征询农村学生和家长的意见，这点要操作起来不难。要求经其同意，这点不大可能。一者，官员们一直以来形成的思维习惯是为民做主，自己的意志就代表村民的意志，不可能意识到要经村民同意，况且义务教育是政府的事，用不着经村民同意。二者，官员们会认为，要求经村民同意可能什么事都办不成。理由很多：村民一盘散沙，什么人都有，专门唱反调的不少，无所谓的也有，一问三不知的也会有。还有很多外出打工联系不上，甚至连开个村民大会也很难开得成，等等。三者，没有法律对政府制定行政决策的程序进行规定，更谈不上要征询相对人的意见或经其同意。

从法律的角度分析，任何影响权利主体的权利实现的行为，都应经权利主体同意，这点不必累述。既然《宪法》、《教育法》和《义务教育法》赋予未成年人受教育权，政府就不能随意变相剥夺。否则，就是出尔反尔，也与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》提出的 “努力办好每一所学校，教好每一个学生”的目标背道而驰。

六、撤点并校的决策缺乏法律规制

没有法律对政府行政决策的程序进行规定，这正是我国行政法律制度的重大缺失。行政决策是行政权力的重要内容。在上世纪八九十年代，有关专家学者就已经展开行政程序法的立法研究。第一次《行政程序法》立法建议在1986年提出。2003年，《行政程序法》列入十届全国人大常委会五年立法规划。2004年11月，行政立法研究组正式向全国人大法工委提交了《行政程序法(试拟稿)》。2008年十一届全国人大常委会立法计划将《行政程序法》从计划中删去，准备了二十多年要迈出的步伐倒回原点。个中缘由，涉及十分重大而敏感的权力分配话题。经过二十多年的研究探索，行政决策权力的运行还是没有法定程序可依，随意性很大。

对于行政决策，应遵循什么程序，在2001年之前，不但没有全国性的法律法规作规定，甚至地方性的法规或规章也没有规定。通过互联网可以公开查到的资料看，2002年5月1日施行的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》是中国大陆最早的有关行政决策的规范性文件。2004年3月，国务院才印发《全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号），就建立科学民主的决策机制，提出了健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立决策跟踪反馈和责任追究制度等3项要求。要求建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，重大决策事项应当进行必要性、可行性、合法性论证[7]。此后，全国各地有部分省、市和地级市针对行政决策程序，陆续颁布了规范性文件。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，就完善市县政府行政决策机制，提出了建立重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施后评价、责任追究等6项制度[8]。2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，就依法科学民主决策，再次重申规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、加强重大决策跟踪反馈和责任追究等要求。要求加强行政决策程序建设，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序[9]。从这些通知看，国务院都要求地方政府对重大行政决策进行合法性论证或审查。

遗憾的是，国发【2001】21号《决定》出台早于上述三个文件。国发【2001】21号《决定》在制定过程中，是否进行了合法性论证或审查？从现有的资料看，虽然该决定开篇引用了《义务教育法》、《未成年人保护法》等法律，但对里面的相关内容显然是没有进行合法性论证或审查，否则该决定第13条应当会提出撤并学校须经受教育权人的监护人同意。

地方各级人民政府实施国务院这一决定的具体措施，在决定撤点并校的过程中，是否需要同级人民代表大会讨论、决定？如果区域性的撤点并校是本区域社会发展计划，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第（二）项第（三）项规定，应当经同级级人民代表大会审查、批准或讨论、决定。但是从该法第59条对县级以上的地方各级人民政府行使的职权第（五）项管理本行政区域内的教育行政工作的规定来看，地方各级政府执行的是国务院的决策，是在本行政区域内具体落实国务院的决策，有这一尚方宝剑在手，加上强烈的权力意识，地方官员不会同意由同级人民代表大会讨论决定撤点并校。但是，即便地方人民代表大会决定撤点并校，未经权利人同意，依然《违反义务教育法》，依然损害农村适龄少年儿童的受教育权。《义务教育法》第15条规定的政府职责是义务，而不是权力。地方人民代表大会无权免除同级政府的法定义务，也无权损害、剥夺或变相剥夺其所在地农村适龄少年儿童的受教育权。

七、撤点并校在实践中没有制度规范，导致撤并乱象四起

国务院和教育部都没有规定农村学校撤点并校的范围、标准、程序、补救措施、法律责任，所以《义务教育法》第15条规定的政府职责即变成了权力，如何决定撤点并校，就纯属地方政府相关部门甚至能个别主管官员的职权了。2008年东北师范大学农村教育研究所对全国6省77个乡镇下辖的村级被撤并学校调查，发现有45.4%的县级教育决策部门在村小撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了[10]。为减轻地方财政压力而撤并，为政绩工程而撤并，为方便管理而撤并，等等，五花八门，当然表面上都有一个“学校布局调整”的理由。虽然2004年3月国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要的通知》，但此后并未见地方市县政府对撤点并校进行合法性论证或审查的实例。

以仁怀市教育和科学技术局2011年10月下发的《关于进一步完善农村中小学校点撤并审批制度的通知》为例，该通知规定，由拟撤点并校的乡（镇、办）中心校报乡（镇）人民政府同意后向市教科局申报，由市教科局业务股和计划基建教育经费管理股复核，提出处理意见，呈报分管领导审核，提交局长办公会研究决定。从受教育权人及其监护人的角度讲，哪怕是撤并一个教学点，对受教育者都是一件十分重大的事情，撤并一个村委会辖区的小学，对该村委会辖区的村民而言，是一项重大决策，对一个镇范围内的农村小学进行撤并，对该镇被撤并学校范围的村民来讲，就是一项重大决策，但是，所有村民的意见，挺多是被听一听，而无需经村民同意。

局长办公会研究决定，就可以决定或者断掉许多农村儿童的上学路。听起来像天方夜谭，但现实就这么残酷。这样的文件，从国务院到县市教育局，均没有进行合法性审查，违宪违法也就不足为奇！仁怀市这样一份文件，是在十年后才出台。有的地方连文件都省了。

农村义务教育学校设置、调整的具体规范不出台，撤点并校的乱象还会继续。更深层次的原因，在于权力不愿自甘束缚，这也是《行政程序法》难产的病原。

就在2012年4月10日，媒体又报道了广西钟山县钟山镇中学被违法撤销导致学生辍学的事。钟山镇中学被撤销竟然是为了扩大钟山职业学校校区，迎接创职业教育先进县的验收。验收之后，就被荒废了！！

建议篇：遏制撤点并校乱象不能靠权宜之计

一个错误决策，引发了一场持续十多年的“撤点并校”运动，对各地农民群众经过数十年积累才勉强建立起来的乡村教育体系，造成了严重的冲击，在某些地方的冲击甚至是毁灭性的。毫不夸张地讲，这是一场权力主导的对乡村教育的拆迁运动，几乎革了乡村教育的命。

2012年7月23日，教育部公布《规范农村义务教育学校布局调整的意见》（征求意见稿）。该意见稿表示，“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。多数学生家长反对或听证会多数代表反对，学校撤并后学生上学交通安全得不到保障，并入学校住宿和就餐条件不能满足需要，以及撤并后将造成学校超大规模或大班额问题突出的，均不得强行撤并现有学校或教学点。撤并方案要逐级上报省级人民政府审批。在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并。已经撤并的学校或教学点，确有必要的应当恢复。”征求意见将于8月6日结束。一个执行了十多年的错误决策，暂时画上顿号。

农村人口向城镇转移，这是不可逆转的中国社会发展趋势，农村生源减少，对教育资源进行调整和配置，有其合理性。但这并不意味着撤点并校就有天然的合法性。从履行《义务教育法》规定的国家义务的角度讲，哪怕是只有一个学生，如果该学生或其家长不愿意到别的地方上学，那么政府就应当保留就近教学点，或者在其本村开设教学点！教育质量硬件决定论背后的工业化思维，有悖于教书育人的基本原则，甚至只能说是一种加工[11]。衡量教育质量好坏，当以儿童、少年是否健康成长为标准，需要从身心健康、人格健全、品行端正、学习能力、亲情培养、知识量等多方面衡量。所以农村学校和教学点的撤并，更应着眼于改善教育质量，有利于农村儿童、少年健康成长，增进民生福祉。既要对教育资源进行调整，又要保障农村适龄儿童、少年的受教育权不被损害，这是一个两难选择。因此，必须在这两者中取一个平衡点。

教育部《规范农村义务教育学校布局调整的意见》（征求意见稿）分为六部分。其中关于农村义务教育学校的布局规划，在1986年的《义务教育法》第9条就规定各级政府应当合理设置小学、初中，使儿童少年就近入学，2006年《义务教育法》第15条更进一步明确规定，县级以上人民政府按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。教育部作为国务院主管教育的行政部门，早就应当牵头制定农村义务教育学校的布局规划，延误26年未颁布，是严重失职。

关于严格规范撤并学校程序的问题，教育部却把责任推给县级政府，要求“县级人民政府必须严格履行撤并方案的制定、论证、公示、报批等程序”，“ 通过举行听证会等多种有效途径，广泛听取学生家长、学校师生、村民自治组织和乡镇人民政府的意见。”如此一来，经过何程序，撤不撤，批不批，决定权依然不在农民手中，县级主管官员不偷着乐才怪。

更重要的是，该征求意见稿对撤点并校行为的合法性问题，还是没有解决。征求意见稿中虽提到，多数学生家长反对或听证会多数代表反对，不得强行撤并现有学校或教学点，但是对于如何征询意见，如何举行听证会等核心问题，征求意见稿没有涉及。

有观点认为，学校撤并决策程序的最低限度公正标准是受到决策影响主体的实质性参与，对决策过程理性化运作，经三个程序步骤：一是收集与分析学校运营事实，二是研究与制订学校撤并标准，三是讨论与决定学校撤并名单。对参加讨论会的人员范围和农村小学撤并标准也提出了建议[12]。

笔者认为，享有讨论与决定权的人员范围过于宽泛，拟被撤并校（点）所在村庄的村民代表和学生家长代表、受影响主体的其他代表将会成为事实上的少数，变成决定权事实上由政府官员控制，此种程序上的合法仍然无法保障适龄儿童、少年的受教育权不受损害。教育部提出的多数学生家长反对或听证会多数代表反对，不得强行撤并的意见，看起来更合法，但也同样忽视了沉没的声音。

适龄儿童、少年的受教育权是分别由不同的个体享有，而不是共同拥有。因此，不管是以简单多数通过还是以绝对多数通过，都不能因此损害或剥夺少数适龄儿童、少年的受教育权。从法理上讲，任何一个已经入读的适龄儿童、少年的监护人，都有否决权，只要有一个监护人不同意撤点并校，原有的学校或教学点都应当保留。

但实践中，要求所有监护人同意才能撤点并校，显然行不通。农村义务教育是公益性公共服务，换言之单个儿童、少年享受的义务教育是公益性公共服务，在保障受教育权实现的前提下，必须考虑公共成本的支出问题，也就是适龄儿童、少年的受教育权的行使需要合理程度的谦抑。如果撤点并校能改善教育质量，有利于少年儿童的健康成长，同时，没有增加监护人的经济和人力成本，或者增加的成本在监护人可以接受的范围内，即保证就近入学，那么撤点并校的行为应当被接受。在农村中，存在贫弱和非常贫弱的家庭，如果撤点并校不能保证就近入学，导致该类家庭的适龄儿童、少年失学的，必须等经济救济措施落实，保证不失学，才能撤并。所以在表决中，无论是采用多数人同意通过还是三分之二以上同意通过，都不能因此损害或剥夺此类家庭的儿童、少年的受教育权。只有这样，才能保证撤点并校行为与民意，无论在程序上还是实体上，都合法。

因此，教育部对于农村义务教育学校布局调整的意见，不应当仅仅是一个头痛医头脚痛医脚的意见，而应当从更宏观的角度，依据《义务教育法》制定农村义务教育学校布局规划，并依据《义务教育法》、《立法法》和国务院《制定规章程序条例》的规定，制定《农村义务教育学校设置、调整办法》，以法律规章的形式对农村学校和教学点的设置、调整的原则、范围、标准、程序、救济措施、法律责任等具体内容，从程序和实体上进行规范。

在该《办法》的有关条文中，尤其需要注意沉没的声音，注意就近入学的标准的合理性和可行性，保障农村贫弱家庭的适龄儿童、少年的受教育权不受损害。




【作者简介】
成尉冰，单位为广东坚信律师事务所主任。


【注释】
[1]《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，第13条原文：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”
[2]《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》第二条相关内容“农村小学和教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题，……县级教育行政部门要合理确定小学生的就学路程，并做出明确规定；对确因布局调整造成学生入学难、群众反映强烈，而寄宿制学校建设不能满足需求的，要采取切实措施予以解决。正处于初中适龄人口高峰期的地方，要本着“先建设、后撤并”的原则，实施初中布局调整，……条件不具备的地方可暂不调整。要严格防止以布局调整为名减少教育投入。”第四条原文“各地要进一步加强寄宿制学校的建设和管理，按照国家和省级规定标准建设校舍、学生宿舍、食堂、厕所等设施，严格寄宿制学校的管理，及时消除各种安全卫生隐患，确保学生在校的安全。尽快消除大班额现象，努力改善寄宿条件，为学生提供良好的学习和生活环境，特别要优先解决因布局调整需要寄宿的学生的需求。切实落实补助贫困家庭寄宿学生生活费的政策，减轻学生经济负担。”第五条原文“各地要切实做好政策宣传工作，在实施布局调整前，要将调整方案向当地群众公示，充分听取社会各界的意见，对群众反映强烈的问题要认真做好解释工作，并及时修改、完善方案，不得简单从事，强行撤并。”
[3]《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》第一条原文“各地教育行政部门要按照科学发展观的要求，高度重视农村边远山区、交通不便地区中小学生上学远问题。要实事求是，因地制宜，坚持寄宿制学校建设和低年级学生就近入学并举的原则，采取有效措施，切实予以解决。要坚持以人为本，以学生为本，以方便和满足学生和家长的需求为出发点，合理规划，统筹安排学校的布局和建设。要切实担负起责任，为每一个孩子提供就近入学的便利。原则上低年级学生应就近入学。对于低学龄儿童上学道路偏远、交通不便的，要保留、改建一批小学或教学点。对于学龄儿童少，学生居住相对分散的，要采取合校分班、走教送教和普及推广教学光盘等方法，为低年级学生创造学习条件。寄宿制学校建设以初中为主，小学高年级学生确需住校的应征得当地学生家长同意后也可以寄宿。要加快对现有条件较差的寄宿制学校的改造工作，使确需寄宿的学生能进入具备基本条件的寄宿制学校学习。尤其要强化寄宿制学校的管理，确保低学龄学生在校的安全、生活和学习，努力为学生健康成长提供一个良好的环境。”第三条原文“充分发挥农村中小学现代远程教育工程“模式一”的作用。各地教育行政部门要在农村边远山区、交通不便地区的小学和教学点，大力推行以光盘教学为主教师教学为辅、光盘教学与教师教学相结合的教学方式，来弥补教师的不足，保证当地基本的教学质量。要组织具备接收卫星资源条件的农村中小学，将接收的教学资源下载下来并刻录成光盘，通过走教送教等各种途径，将教学光盘分送给农村边远山区、交通不便地区的小学和教学点。”
[4]在广东省与湖南邻接的粤北山区县级连州市，全市人口约51.2万人，城区人口密集，一直以来分布有6间小学，全部学生可以就近入学，安全方便。但2010年前后，时任党政主要领导，突发奇想，要整合教学资源，把6间小学并作一间，虽然遭到非议和部分群众的激烈反，还是撤了3间，卖了2间小学的地。
[5]2012年03月2日《中国新闻周刊》的报导《撤点并校10年考》摘要：2003年前后，石楼全县还有中小学365所，其中有近90个是不到10名学生的教学点。2005年10月，吕梁市人民政府发布了《吕梁市人民政府关于进一步加快调整农村中小学布局的实施意见》。这份文件还规划，到2007年，将全市中小学由现有的4762所撤并为3500所左右。到2010年，继续撤并为2500所左右。这些数字，在当年底发布的《吕梁市教育发展第十一个五年规划(2006-2010)》中，继续精确为：“‘十一五’期间全市撤并规模小、条件差的农村小学和教学点2124所，薄弱初中123所，使全市小学数减少到2157所，初中撤并为213所。”至2009年4月，《石楼县人民政府关于石楼县中小学校布局调整规划的实施意见》文件发布时，全县已撤并了中小学218所，还有中小学131所。不过，撤并还需要继续，以达到“全县中小学布局调整后保留小学30所，普通初中4所，九年制学校6所，普通高中1所，职业教育中心1所，共42所”的目标。附录中，任务被以表格形式分解到各乡镇中心校，细致到2009年、2010年分别撤并哪几所，都做出详细规定。当这份规划被以“42所”的代号传开，就连一些教师、校长也暂时难以接受。虽然从2003至2009年，石楼义务教育适龄人口在逐年减少，但预计到2010年前后，仍有10000名左右的在校小学生。要在两年内将小学从100多所直接撤并至30所，步子似乎迈得太快了。一份来自石楼县人大2008年的调研报告，将全县教育流动的基本走向归纳为：乡村教育急剧衰退，城区教育迅速扩充，表现为“城挤、乡弱、村空”的基本现状。
[6]见李想主编、候珍玛编导、张小明摄像的《火把村的开学日记》，央视第2频道2012年3月31日《经济半小时》节目。
[7]《全面推进依法行政实施纲要的通知》第五部分原文
“五、建立健全科学民主决策机制”
“11．健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”
“12．完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”
“13．建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。”
[8]《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第三部分原文
“三、完善市县政府行政决策机制”
“（七）完善重大行政决策听取意见制度。市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。有关突发事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。”
“（八）推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。”
“（九）建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”
“（十）坚持重大行政决策集体决定制度。市县政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。”
“（十一）建立重大行政决策实施情况后评价制度。市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。”
“（十二）建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。”
[9]《国务院关于加强法治政府建设的意见》第四部分原文
“四、坚持依法科学民主决策”
“11.规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。”
“12.完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”
“13.加强重大决策跟踪反馈和责任追究。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。”
[10]邬志辉：《农村学校撤并决策的程序公正问题探讨》，《湖南师范大学教育科学学报》2010年第11期。
[11]胡军：《乡村中小学撤并遭遇工业化思维入侵》，2011年10月12日《中国消费者报》。
[12]邬志辉：《农村学校撤并决策的程序公正问题探讨》，《湖南师范大学教育科学学报》2010年第11期。