基本农田自主经营权法律保障探析

【学科分类】物权
【出处】北大法律网
【关键词】基本农田；自主经营权；法律保障
【写作年份】2012年


【正文】

　　我国实行严格的土地用途管理制度，根据土地用途不同，实行程度不同的管理制度。基本农田关系着国家的粮食安全大局，受管理程度最为严格，农民所享有的基本农田自主经营权受到严重削弱。农民在实际失去基本农田自主经营权的同时，也产生了一系列社会问题。本文拟对农民基本农田自主经营权的受损程度、产生的社会问题及保障措施进行初探。

　　一、法条探究

　　《物权法》第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。土地承包经营权人依据其在集体土地共有权中所占的份额，承包相应面积的农用地，农民依法享有承包经营权。《农村土地承包法》第十五条也做出了相应规定，其中第1款是：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”，由此可以得出，农民拥有的土地承包经营权包括自主经营的权利。

　　戏剧性的是，为了给基本农田予以特殊保护，国务院于1999年施行了《基本农田保护条例》（以下简称《条例》）。《条例》限制了农民的基本农田自主经营权。《条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖搪养鱼”。该条明确了基本农田的用途只能用于种植粮食，甚至不能种植经济作物。该条的规定与《物权法》、《农村土地承包法》的内容形成抵触，实际剥夺了农民对基本农田享有的自主经营权，将基本农田的发展权收归国有。同时也应当注意到，该条例系行政法规，原则上效力应低于《物权法》、《农村土地承包法》，但在出台前述两部法律时却并未对《条例》进行相应的匹配修订，个中缘由令人不解。

　　二、影响分析

　　粮食安全关系国计民生，是国家安全的重要组成部分。政府在高速推进城市化的同时，也认识到粮食安全的重要性，于是《条例》应时而生。该《条例》固化地将粮食安全理解为“粮食的安全”，剥夺了农民对基本农田所享有的自主经营权，将基本农田的用途前篇一律地限制为种植粮食，产生了一系列社会问题。

　　（一）影响农民增收

　　近几年来，农资价格剧烈上涨，纯粹的种粮已经成为农民获利最少的一种方式（田多人少地区除外） 。尽管粮食价格近来也有提高，但瞬及被物价的上涨所抵消。特别在中西部梯田地区，由于缺乏必要的致富技能，不少农民家庭的全家生计便压在了自家的“一亩三分地”上。地理条件的限制，加之粗放的经营方式，使得这些农民有时连自家的“粮食安全”也无法保障，更别谈靠基本农田种粮发家致富了。如果固守这种单一的自主经营方式，那么农民的种地增收只能是幻想。

　　（二）被动产生违规

　　“有束缚的地方，一定有挣扎”。挣扎不动的后果，常变现为违法。正如前述，缺乏必要致富技能的农民将希望“寄托”在自家“一亩三分地”上却又无法满足生计时，将仅有农田用作他途便被动地产生了，主要表现为种植经济作物、发展林果业、挖塘养鱼等。事实证明，种植经济作物、发展林果业或者挖塘养鱼等被动的违规行为在扣除必要损耗后所产生的附加价值更高，在满足基本生计的同时尚有所结余。这些用作他途的行为被《条例》定义为违法行为，若被查处即被处罚。被处罚后的农民们往往情绪激动，常常聚集上访，影响了一方安定与和谐。

　　（三）徒增留守问题

　　留守一词，本为中性词，尚无褒贬之分，但加上“问题”二字，则有些黯然。亲情在中国传统文化中极具分量，特别在农村，如果能够在家劳作能在养家糊口的同时有所结余，那么很少人愿意去陌生的大城市进行所谓的“打拼”，因为那里不仅陌生，更离开了亲情的港湾。迫于生计，不少年轻青壮年选择了进城务工，剩下年老的父母和年幼的孩子在家留守。长期的物理隔离，使得亲情、爱情之间出现了裂痕；一些留守儿童由于得不到父母的直接关爱，性格变得孤僻，甚至走上迷途；有的青壮年进城务工一去便是几年，忘记了家里年迈的父母，赡养纠纷不时产生。

　　三、保障举措

　　基本农田是农民生计的依托，滞后的《条例》将不同地区基本农田的用途片面地限定为种粮，滞后于《物权法》、《农村土地承包法》的立法精神，严重束缚了广大农民对基本农田所享有的自主经营权。无论是立法部门，还是行政机关，都应当采取切实行动，努力与相关法律保障基本农田的自主经营权之精神保持一致，区别对待不同地区的基本农田，让基本农田在保证国家粮食安全的同时，也保障广大农民的生计，更要为老百姓指出一条致富之路。

　　（一）区别对待基本农田

　　我国基本农田主要分布在长江中下游平原、江汉平原、四川盆地以及中西部丘陵地区。在这些分布区中，长江中下游平原、江汉平原地势平坦，适宜机械化耕作，已形成规模化经营。规模化经营能够有效整合农资成本，可以实现粮食生产利益的最大化。因此，对于能够实现规模化经营的地区，将基本农田的用途定格在种粮上，既能保障国家的粮食安全，亦能造富于民。

　　但在中西部丘陵地区、除成都平原以外的四川盆地地区，基本农田的分布呈梯状，难以开展大型机械化耕耘。在这些地区，农民种粮需要投入大量的时间成本和农资成本，单纯的种粮成为农民增收的一大瓶颈。法律、行政法规应当承认并保障这些地区农民享有的基本农田的自主经营权，让农民能够因地制宜地改变手中农田的用途（如挖塘养鱼、发展林果业等），使其成为增收致富的物理载体，而不是拖累。

　　（二）推动商品粮基地可持续发展

　　粮食安全关系着国家的安定，关系着国计民生。商品粮基地是国家物资后勤保障基地，保证其可持续发展的意义重大。我国全国性商品粮基地中的太湖平原、鄱阳湖平原、洞庭湖平原、江汉平原、成都平原、江淮地区、珠江三角洲均属于基本农田保护区，这些地区粮食生产商品率较高，能稳定地提供大量余粮。

　　换而言之，政府应当提供更有力的财税支持，保证商品粮基地的可持续发展，是此，已基本能够保障国家粮食安全。但将非规模化经营的基本农田之用途限定为种粮实质成为当地农民的“拖累”，不但不能增收，反而影响生计。因此，应当去除对非规模化经营的基本农田用途之偏见，将商品粮基地基本农田用途限定与非商品粮基地基本农田用途开放进行有机结合，促进商品粮基地的可持续发展。

　　（三）政策保障自主经营权有效行使

　　除了立法给予基本农田自主经营权存在依据外，地方政策也应当加强对自主经营权的保障。在一定程度上讲，农民是弱势群体，他们中的为数不少人缺乏必要的致富技能，缺乏必要的科学知识，缺乏必要的变更农田用途之资金，所有的这些，都离不开政府的支持。在假想有立法支持的前提下，地方政府应当扛起社会责任这面大旗，因势利导，加强对老百姓的养殖、种植经济作物等技能的培训，并提供财税支持，让自主经营权的有效行使成为农民脱贫致富的途径之一。农民人均收入的大幅提高，亦能为国家粮食储备提供后援支持。

　　结语

　　权利是属于人民的，不能虚化。在相关法律已经明确规定农民基本农田自主经营权的前提下，行政法规不应当滞后，应当对不同地区的基本农田用途区别对待、因地制宜。权利是弱小的，除了立法的呵护，也需要政府的支持，进而切实保障农民对基本农田享有的自主经营权，实现国家粮食安全和农民增收的双赢。




【作者简介】
杨奎，单位为扬州市江都区人民法院。李俊，单位为扬州市江都区人民法院。