从一起撤销采砂许可证上诉案看行政许可三大难点

发布日期：2012-12-11 作者：宋飞律师

           从一起撤销采砂许可证上诉案
看行政许可三大难点
                     作者：宋飞

一、该案基本案情
2004年,黄州东槽洲地区(在堵城镇叶路洲扁担洲村长江故道附近)的采砂许可权,拟对外进行招、投标(此前湖北省水利厅已作出了鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复,鄂水利堤复[2004]241号《关于东槽洲采区竞拍方案的批复》)。2004年11月,武汉鑫江科技发展有限公司(以下简称鑫江公司)以480万元竞拍到东槽洲采区采砂经营权,并与第三人黄州区水利局签订采砂合同,同年12月取得鄂准采证字[2004]第16、17、18号《长江河道采砂许可证》。2005年1月14日,鑫江公司以东槽洲采区无砂可采为由,向湖北省人民政府提起行政复议,提出撤销东槽洲采区行政许可,废除该标段,全额退还拍卖前后已支付款项并赔偿直接损失等请求。复议期间,鑫江公司股东张勤德与武汉千年旺科技发展有限公司(以下简称千年旺公司)商谈合作开发该采区采砂事宜。2005年2月4日,千年旺公司与黄州区水利局签订采砂合同及补充合同,约定黄州区水利局保证千年旺公司能在东槽洲采区采到符合标准和数量的砂,采砂时间为2005年2月5日至2006年3月31日(确定期为2个月,履行期为1年),年开采控制规模为80万吨,黄州区水利局承诺,开采量达不到要求,可延长开采期限,并可以调整采区,帮助千年旺公司找到符合要求的可采砂源,否则退还480万元标价款。合同签订之日千年旺公司向黄州区水利局支付300万元,余款180万元由鑫江公司垫付,开采30日支付下欠的180万元。千年旺公司应缴纳的砂石资源费共计120万元(含代征税费),每10日结算一次砂石资源费等合同约定。同日,黄冈市水利局确认了上述采砂合同及补充合同,千年旺公司按合同约定支付了款项300万元(此款以转帐支票的形式转给鑫江公司),2月5日,鑫江公司撤回行政复议申请。2005年3月6日,张勤德与千年旺公司签订《东槽洲开采合作协议》,约定张勤德愿意用黄石西塞山采区全部分成后的净利润(由张勤德与原告千年旺公司合作开采)作为保证金保证千年旺公司在东槽洲采区投资,张勤德承诺如事实证明达不到招标目的,愿意全额退还原告千年旺公司在此采区的接标投入款(487.4万元),东槽洲采区的后续事宜由自己负责处理。该《合作协议》还约定了双方在合作经营期间各指派一名协调小组负责人,以千年旺公司指定的小组负责人为总负责人,经营期间的经营收入必须先保障千年旺公司回收投资成本,收回投资后产生的净利润,千年旺公司按净利润的百分之七十分成,张勤德按净利润的百分之三十分成等约定。2005年6月至2005年7月,千年旺公司依采砂合同在黄州区长江东槽洲试开采黄砂,因千年旺公司称无砂可采,2005年12月2日,黄冈市水利局和黄州区水利局将其采砂区域调整到团风采区。2005年12月2日至21日,千年旺公司在团风地区进行采砂,但此时仍未办理《长江河道采砂许可证》。2006年1月4日,因无采砂许可证,千年旺公司向湖北省水利厅及黄冈市水利局、黄州区水利局发函,要求终止团风可采区的一切经营活动。2006年1月9日,被告湖北省水利厅以《长江中下游干流河道采砂规划报告》(长江水利委员会2002年10月制作)和《长江河道东槽洲采区采砂项目可行性论证勘察报告》(具有甲级资质的湖北省地质勘察基础工程公司2005年10月制作)为依据,审核了经黄冈市水利局、黄州区水利局初审的采砂许可申请及相关的船舶、技术人员等采砂申请资料(该许可证的申请表中,无原告公司的印章,粘贴的法定代表人照片亦不是千年旺公司法定代表人陈清珍本人的照片),颁发了鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。千年旺公司认为自己在黄州东槽洲地区无砂可采，转到团风采区采砂的这么长一段时间，一直属于无证开采的违法情形，继续经营下去担心被行政处罚，已经不想干了，再拿着姗姗来迟的采砂许可证已经没有实际意义，也不便于自己与鑫江公司秋后算帐。于是，千年旺公司以湖北省水利厅为被告，黄冈市水利局、黄州区水利局为共同第三人，向武汉市汉阳区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销湖北省水利厅颁发的鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》，同时撤销鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复、鄂水利堤复[2004]241号关于东槽洲采区竞拍方案的批复，并赔偿原告经济损失人民币4419,247元的诉讼请求。
经武汉市汉阳区人民法院做工作，千年旺公司在一审期间先后撤回了要求撤销鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复、鄂水利堤复[2004]241号关于东槽洲采区竞拍方案的批复;赔偿原告损失人民币4419,247元的诉讼请求。
二、两级法院的裁判情况
武汉市汉阳区人民法院经审理认为：核准颁发《长江河道采砂许可证》这一行政许可行为,是被告法定的行政职责。被告在核发《长江河道采砂许可证》时,应依照法律规定的颁证程序和条件进行严格审查。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条的规定,有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定,法律、行政法规另有规定的除外。本案中,涉及的长江河道采砂行政许可属有限自然资源开发利用,应适用上述法律条款规定。通过庭审查明的事实,鑫江公司以招投标的方式取得东槽洲采砂的开采权之后,以未采到砂为由向湖北省人民政府申请复议。复议期间,原告千年旺公司与鑫江公司股东张勤德商谈东槽洲采区的开采事宜,并与第三人黄州区水利局、黄冈市水利局签订开采合同。2005年2月4日,原告千年旺公司将300万元以转帐支票的形式转给鑫江公司,次日,鑫江公司撤回复议申请。显然鑫江公司与原告千年旺公司的上述行为,是对东槽洲地区的采砂权进行转、接标。根据《中华人民共和国行政许可法》第九条的规定,“依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让”,因此,不能据此认定原告千年旺公司已取得在长江河道进行采砂的权利,其仍须通过招投标的方式依法申请采砂许可。但是,被告在对原告颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》时,并未按照法律规定的拍卖程序和条件,就被许可地区的采砂权利对外进行招标、拍卖,仅仅根据原告千年旺公司与第三人签订的合同和申请材料,即视为接替原鑫江公司竞标取得长江河道采砂开采权,故被告所作出的行政许可行为,违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定。此外,被告在审查原告提交的申请颁证材料时,申请材料中既无原告单位的印章,粘贴的法定代表人照片也不是原告公司法人代表本人,该申请表明显缺乏《中华人民共和国行政许可法》规定的形式要件,况且原告千年旺公司称没有收到被告颁发的鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。故被告颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》违反法定程序。
综上所述,被告既未按照法律规定对有限资源开发利用这一特别的行政许可实行招、投标的方式决定行政许可,也疏于严格审查颁发行政许可的必备材料,导致颁证许可行为程序违法、主要事实依据不足,依法应予以撤销,但鉴于许可期限已过,已不具有可撤销内容。据此，2009年初，经武汉市汉阳区人民法院审判委员会讨论决定,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定,作出(2009)阳行初字第21号行政判决，确认被告湖北省水利厅颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》的行为违法。
原审被告湖北省水利厅对该一审判决不服，联合原审第三人黄冈市水利局向武汉市中级人民法院提起上诉。武汉市中级人民法院于2009年5月6日受理后依法组成合议庭,于2010年5月19日公开开庭审理了此案。
经审理，武汉市中级人民法院认为，上诉人省水利厅根据《长江河道采砂管理条例》和《长江河道采砂管理条例实施办法》的规定,具有本辖区内核发长江河道采砂许可证的法定职责。上诉人省水利厅在核发《长江河道采砂许可证》时,应严格依照法律规定对颁证程序和条件进行审查。本案所涉长江河道采砂行政许可属有限自然资源开发利用,应适用《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条的规定,有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定,法律、行政法规另有规定的除外。本案中,上诉人省水利厅仅根据被上诉人千年旺公司与第三人黄州区水利局签订的合同和有关材料,就认定被上诉人千年旺公司已取得在长江河道进行采砂的权利,作出了鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。被上诉人千年旺公司称从未就采砂许可及指定的时间、地点提出过任何申请,亦未收到上述《长江河道采砂许可证》。故上诉人省水利厅所作出的行政许可行为,违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定,其颁证的主要事实依据不足,法定程序违法。因许可期限已过,已不具有可撤销内容。原审判决事实清楚,证据充分,程序合法,处理并无不当。上诉人省水利厅和黄冈市水利局提出确认上诉人省水利厅颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》的行政行为合法的上诉请求,于法无据,本院不予支持。原判决将原告武汉千年旺科技发展有限公司误写为武汉市千年旺科技发展有限公司,本院予以纠正。据此，武汉市中级人民法院于2010年7月1日，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，作出（2010）武行终字第72号《行政判决书》，判决驳回上诉,维持原判，二审上诉费由两上诉人各承担一半。
三、本案的争议点
（一）信赖保护利益的主张能否获得法律支持？武汉千年旺科技发展有限公司在一审时曾一度主张赔偿其因不想办理采砂许可证却被行政机关办理了所导致的经济损失。根据《行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。    行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。从这个我国法律规定的信赖保护利益条款来看，行政机关应当依法给予补偿的情形仅仅限于其变更或者撤回了已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的情况，而不包括公民、法人或者其他组织因不想办理采砂许可证却被行政机关办理了所导致的经济损失这种特殊情况。因此，其基于信赖保护利益而主张经济损失的请求于法无据，不可能获得法律支持。故其在一审法院做工作期间，就主动撤回了这一不适当的诉讼请求。
（二）行政机关对行政许可申请是否尽到了审慎合理的审查义务？这里，实际上就涉及一个如何把握好许可过程中的形式与实质审查的“度”，由于法律的模糊，确实在操作中有相当的难度。在本案中，我们看到，省水利厅坚持认为自己已经尽到了对行政许可申请的形式审查义务，而千年旺公司则坚持认为省水利厅应对虚假的行政许可申请进行实质审查。而在理论界，在登记行为中对于形式审查与实质审查义务本身就一直是我国登记机关审查责任争论所在。一种观点是只需形式审查，彻底放弃实质审查。另一种观点是在形式审查基础上，绝不放弃实质审查。
根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款：“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”这里提到了一个行政机关对行政许可申请的审慎合理的审查义务。那么究竟要到什么样的标准才算尽到这个义务了呢？这一标准由《行政许可法》予以明确规定。《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。” 第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。” 第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。省水利厅仅仅以《长江中下游干流河道采砂规划报告》(长江水利委员会2002年10月制作)和《长江河道东槽洲采区采砂项目可行性论证勘察报告》(具有甲级资质的湖北省地质勘察基础工程公司2005年10月制作)为依据,简单审核了经两第三人初审的采砂许可申请、千年旺公司与第三人黄州区水利局签订的合同和有关材料以及相关的船舶、技术人员等采砂申请资料(该许可证的申请表中,无原告公司的印章,粘贴的法定代表人照片亦不是原告公司法定代表人陈清珍本人的照片)，就仓促地颁发了鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》。这都是形式审查的程序，而实质审查则涉及到要“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。这里提到的“法定条件和程序”，二审法院在本院认为中结合此案案情行使了阐明权，它认为，此案所涉长江河道采砂行政许可属有限自然资源开发利用,应适用《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条的规定,有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定,法律、行政法规另有规定的除外。而千年旺公司在一审和二审中辩称其从未就采砂许可及指定的时间、地点提出过任何申请,亦未收到上述《长江河道采砂许可证》。故省水利厅所作出的行政许可行为,违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定,也即是说省水利厅没有根据法定条件和程序对该行政许可申请尽到实质审查义务，其颁证的主要事实依据不足,法定程序违法。这样以来，该情形似乎符合前引司法解释中的“被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任”之相反情形，即“被告没有依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，应承担赔偿责任”。但是基于我对前面第一个争议点的分析，加上千年旺公司在一审中就已放弃赔偿经济损失的主张，基于法院不告不理的特点，这种相反情形在此案中并没有得到有效适用。
与此案相类似，温州瑞安大兴箱包有限公司2000年成立时，有四个股东：张大、李二、郑三、王四。张大为法定代表人。2001年公司向瑞安市工商局申请变更登记股东变为李二、郑三、王四，法定代表人变为李二。2005年张大向人民法院提起诉讼，称该公司2001年申请变更登记时，所有以其名义签署的文件均非其本人签名，也未经其同意要求撤销该变更登记。最终法院判定李二、郑三、王四在申请变更时提交的材料内容不真实，所有张大签名均为他人代签，核准登记的证据不确凿，判决撤销该变更登记。此案一判，系统内部言论惶惶，持反对意见者众，其理由大致如下：一、工商部门登记实施形式审查，法有依据，《行政许可法》第三十一条：“申请人对其申请材料实质内容的真实性负责。”《企业登记程序规定》也仅要求对申请材料是否符合法定形式、法定时限、法定要求和规范进行审查。国家工商局工商企字【2001】第67号《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》：“因申请材料和证明文件不真实引起的后果，登记主管机关不承担相应法律责任。因此对材料内容不真实工商部门不承担责任。” 二、公司登记机关与公司的关系。公司与股东的关系是不同的法律关系，两者之间不可混淆。若随时可以以内容不真实撤销登记，使撤销前公司的民事行为处于一种性质待定的状态。但是一位很有主见的工商人士的观点非常引人深思，在此我也引用一下，他认为，法院判决并无不当。在行政许可、行政处罚等具体行政行为中往往会出现以下三种错误结果：一、因行政机关程序、事实、证据方面原因导致错误作为。二、因行政机关之外的因素导致实质错误的。作为本案就是一个典型的例证。三、因行政机关与当事人共同的原因导致错误的作为。对于第一、第三种情形因为行政机关本身在证据、程序方面存在问题，被法院变更、撤销容易让人接受，但对于第二种原因，则往往难以接受。事实上，法院对案件的裁判应当也必须着眼于实质性结果的正确与否。在庭审查明提供的材料有假理应撤销该登记至于是法院直接撤销还是判令要求工商局来撤销，那是方式方法的问题。这个错误登记结果的产生，是两个方面共同作用的结果——申请人的虚假申请和登记机关的形式审查。难道仅仅因为登记机关的形式审查没有过错，就要放任这个错误登记结果的延续吗？任何一个反对该判决的工商人，不知谁能回答这个问题。我们的疑惑核心在于：对法律责任的认知，陷入到了一种迷糊的状态。有过错者承担责任是法律一个最基本的归责原则，比如此案错误结果的造成，非登记机关过错造成，登记机关自然不用承担其法律后果，这才是法律和国家局有关规定的精神实质所在。而登记机关不承担法律后果，并不意味着对错误的结果也不能加以纠正和调整。相反，假设当事人没有发现、没有起诉，而登记机关在日常审查中发现了业已登记出去的错误，难道就以我们不负责实质审查而无动于衷吗？这才是对法律精神的机械理解！除了条条框框之外，社会的公平正义不是只停留在嘴巴上的，任何一个法盲对此都能做出清晰的判断，难道我们这些专业人士反而不如吗？顺道言之，形式审查并没有像某些业内人士所主张的那般简单，相反在形式审查中行政机关还必须证明自己尽到了谨慎注意的义务。比如前后两次同一个人签名明显不同，非专业眼光均可判别的。我们难道能以一句形式审查而轻轻带过？难道说这不是失职？论及此，其实还有一个问题，似乎没有人关注过，对于类似的行政诉讼，法院是否一定要立案？当事人提供虚假材料导致的行政许可错误，其实本身也是行政机关应当查处和规范的一种违法行为。大量法律法规都规定此类行为可受到罚款、撤销登记乃至刑事责任的追究。面对这样的诉讼，个人觉得法院直接立案并判决实属浪费司法资源。法院的行政审判核心在于监督行政权力的依法规范行使，在于纠正违法不当之行政行为。像这样的情况，行政机关本身并无不当，法院在立案审查时应当要求起诉人向许可部门提出举报或者控诉，由行政机关履行其职责，只有在行政机关怠于履责或者履责不当时，法院此时介入不作为或不当作为之诉更为恰当。
（三）行政许可能否转让？行政许可是否可以转让，是行政许可立法中一个备受关注的问题。现实中，一些人利用手中的权力，或者通过不正当关系，取得行政许可，然后转手倒卖，牟取暴利，在社会上造成极坏影响。针对这种情况，行政许可法对转让问题作了规定。既防止转让可能引发的社会问题，又适当允许通过转让配置许可资源。
根据全国人大法工委对《行政许可法》法条所作的释义：
1、行政许可原则上不得转让。但不得转让也是有例外情况的。某些由申请人支付一定的价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，可以转让。主要有：（1）以出让方式取得的土地使用许可。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。（2）矿产资源的采矿许可。矿产资源法规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人。（3）其他有偿取得的行政许可。如海域使用管理法规定，海域使用权可以依法转让，海域使用权转让的具体办法，由国务院规定，海域使用权可以依法继承。上述许可的一个共同特点是被许可人通过支付一定的价款有偿取得许可，允许这种许可依法转让，有利于优化自然资源和公共资源的配置。
行政许可是否可以转让是一个非常复杂的问题，立法中对此有不同的认识。对这一问题的争论，涉及什么是行政许可，什么是转让，转让的是什么内容等多方面的问题。有的同志认为土地使用权、采矿权的转让，转让的不是行政许可，而是用益物权，所以不能称为转让；有的同志则认为，被许可人转让土地使用权、采矿权的，受让人同时也获得了开发利用土地的许可或开采矿产资源的许可，因而是一种许可转让。这种情况应当说是民事法律关系和行政法律关系的竞合。从民事法律关系来看，国家是自然资源的所有者，作为特殊的民事主体，将使用权以特定的形式转让给公民、法人；从行政法律关系来看，国家掌握公权力，有权决定是否准许当事人开发利用自然资源。因此，在对自然资源开发利用中，两种法律关系发生竞合，因而从不同的角度进行观察研究，会有不同的结论。无论我们从那一方面来分析，这是一种客观现象，立法应当正确规范，以促进资源的合理配置。
结合此案，一审法院在本院认为中援引了根据《中华人民共和国行政许可法》第九条的规定,“依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让”，认为鑫江公司以招投标的方式取得东槽洲采砂的开采权之后,以未采到砂为由向湖北省人民政府申请复议。复议期间,原告千年旺公司与鑫江公司股东张勤德商谈东槽洲采区的开采事宜,并与第三人黄州区水利局、黄冈市水利局签订开采合同。2005年2月4日,原告千年旺公司将300万元以转帐支票的形式转给鑫江公司,次日,鑫江公司撤回复议申请。显然鑫江公司与原告千年旺公司的上述行为,是对东槽洲地区的采砂权进行转、接标。被告省水利厅在对原告千年旺公司颁发鄂准采证字[2006]第0001、0002、0003号《长江河道采砂许可证》时,仅仅根据原告千年旺公司与第三人签订的合同和申请材料,即视为接替原鑫江公司竞标取得长江河道采砂开采权,故被告省水利厅所作出的行政许可行为,违反了《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可不得转让的原则性规定。
对此，我认为这段判词是很有争议的。因为通过前文的介绍，行政许可能否转让在理论界和实务界是存在争议的。采砂许可权的转让是否可以类推适用行政许可不得转让的例外情形的第二种——矿产资源的采矿许可，这一点是很难理清的，而且学理也是很难说服实务人士不去这么操作。
可能是基于与我相同的考虑，二审法院果断地在本院认为中抛弃了一审法院这一颇有争议的模糊观点，只保留了“此案所涉长江河道采砂行政许可属有限自然资源开发利用,应适用《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条的规定,有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定,法律、行政法规另有规定的除外”这一段精华文字。而根据《行政许可法》第十二条第（二）项：“下列事项可以设定行政许可： ……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”第五十三条：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。   行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。   行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。   行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”结合上面这两段法条，我们就很好理解法院的良苦用心，鑫江公司先行取得的采砂许可，并不是单纯两三个合同就也可以直接转让给千年旺公司。千年旺公司要想依法采砂，必须重新取得许可，要想重新取得许可，必须走招标、拍卖程序，而不是靠与行政主管机关、鑫江公司之间的几个内定合同就万事大吉了。千年旺公司在一审中曾提出撤销鄂水利堤复[2004]236号关于《湖北省长江中游干流河道东槽洲采区2004年度采砂项目可行性论证报告》的批复和鄂水利堤复[2004]241号关于东槽洲采区竞拍方案的批复的诉讼主张，但是结合全案分析，这两个省水利厅的批复都是鑫江公司走招标、拍卖程序依法取得采砂许可的合法依据，与千年旺公司没有太大关系。这也再一次提醒一些招商引资企业，不要一味地以为和行政官员很熟，仅仅通过一纸内定合同，你就可以独占一片市场，打起官司你照样有可能败诉的！
以上很多论述，都是老瓶新酒，很多提法难免偏颇。希望能够抛砖引玉，共同推动我们的行政许可法案例宣讲活动步入成熟阶段！

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